“三无村”的精准脱贫实践与乡村振兴展望：以宣城市山河村为例

李 雪

(河海大学 公共管理学院， 江苏 南京 211100)

0 引言

随着脱贫攻坚战役的全面胜利，为让全体农民尽快过上美好生活，需要进一步加快农业现代化工作，在衔接精准扶贫与乡村振兴之间，项目制或项目治理是目前基层实践中不可忽略的总体性因素，从农村产业项目或涉农项目的视角看，对近年来精准扶贫领域中的政策实践效果进行总结，有利于为新时期新政策的实施过程提供更多的现实经验。精准扶贫领域中的产业扶贫是一种在县级地方政府与贫困村之间建立起的精准项目传输渠道[1]，以改善贫困村贫困现状，提高其特色产业发展能力与村民个人“造血”能力[2]的治理模式。近年来，安徽省坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，将产业扶贫作为提高贫困村发展能力的重要推手，发展一村一品特色产业，31个贫困县的特色产业不断壮大，带动了村集体经济的快速发展。截至2020年4月，3 000个贫困村全部出列；集体经济收入由2013年年底的0.53亿元增至2019年年底的6.72亿元，村均由1.76万元增至22.4万元，增长12.72倍[3]。

山河村位于安徽省宣城市宣州区养贤乡东北部，水阳江畔，属专业渔民村。目前，全村121户、321人，曾是典型的“三无”村(无山林、无水面、无土地)、空壳村，极度缺乏自然资源禀赋；2014年被列为全区13个贫困村之一；村民收入主要以天然捕捞和水产养殖为主，兼带少量外出务工。近年来，围绕聚焦产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，山河村积极创新发展思路，走出了一条精准脱贫、产业发展、乡村振兴同步推进的“三变”改革之路，取得了优异的成效，但发展中也存在一些问题。在乡村振兴背景下，精准扶贫时期的实践经验必然为其现阶段的改革工作提供参考。鉴于此，以宣城市山河村为例，分析其精准扶贫领域中的产业扶贫发展经验与存在问题，并提出在乡村振兴阶段的相关对策建议，以期为乡村振兴战略的实施提供参考。

1 多项精准措施与帮扶体制带动扶贫产业发展

1.1 产业扶贫项目的联系性输入，使村集体腾飞

近年来，山河村积极申请产业扶贫项目，立足于当地渔业养殖的传统生计方式，积极进行土地流转并进行养殖池塘改造工程，通过将养殖池承包给当地养殖大户，获得出租类集体经济收入。2015年依靠区农委农业产业化项目，承包乡属“五一场”水面12.53 hm2，通过改造升级后公开挂网拍卖经营权，年获分配利润10万元。随后，每年坚持走养殖池改造项目道路，可获利6万～10万元/年。2017年山河村利用乡镇政府的空余土地与办公楼，分别建成装机容量60 kW、100 kW光伏发电站，年收益与补助共计16.5万元。2019年山河村联合大山庵村注册成立宣城市大山河旅游发展有限公司，规划打造总面积143.33 hm2的“渔民山庄”旅游项目，两期项目建成后预计年收入20万元。

县级政府与贫困村之间的项目联系是产业扶贫项目可以精准进入基层场域中，发挥了扶贫项目带动村社经济发展的最大效益。山河村集体经营性收入2016年达10万元，告别了“零收入”；2017年达24.2万元，同比增长1.42倍；2018年达32.5万元；2019年达75万元。

1.2 多方帮扶主体助力资源精准传递

为发挥体制单位内部的动员作用，宣州区建立了单位包村、干部包户的双包制度，建立起贫困村与帮扶单位、贫困村与基层干部之间的联系。帮扶单位在扶贫项目资金援助、技术指导等方面为贫困村提供了一系列的帮助，通过各年度走访与调查及选派的第一书记掌握贫困村发展情况，进而为其提供切实有效的帮助。干部包户制度在单位干部、基层干部与贫困户之间建立起联络的桥梁，通过每年至少12次的走访要求，帮扶干部对其帮扶贫困户的脱贫状况、享受扶贫政策待遇等情况有所了解，并尽量帮助村干部解决贫困村扶贫政策之外的生活困难。此模式在贫困村与帮扶单位、贫困户与帮扶干部间建立起了直接的联系，使体制内部的动员资源以一种更有效的方式输入到贫困地区的内部。

另外，通过创新“企业+驿站+爱心超市+贫困户”模式，以爱心超市为纽带，以扶贫驿站为渠道，为就业扶贫开辟新阵地，为贫困户解决就业服务最后一公里。扶贫车间解决30余人就近就业，其中贫困户4人。电商扶贫拓宽农产品销售渠道，增加农户收入。解决辅助性工作岗位增加贫困户收入，5户6人从事巡路、巡河、绿化和保洁岗位，贫困户靠自己双手实现脱贫，靠技术劳动实现创收。并对11户贫困户26人、5户边缘户17人凭积分兑领生活用品。

1.3 基层党建引领扶贫产业发展方向

村党支部书记陈五顺说，不改革，村里没有任何希望；不发展，山河村依然村贫民穷。只有撸起袖子加油干，拔穷根、摘穷帽，凝聚合力、攻坚克难，才能将旧貌换新颜。

山河村之所以能够找到快速、跨越发展的新路径，关键在于有一个团结拼搏、有战斗力的“两委”班子和驻村工作队。在2014年的贫困村申请过程、2016年农村集体经济股份改革的“三变”改革过程等关键性发展事件中，村党支部始终把党建领航、支部引领摆在首位，谋事、干事、成事，最终把“不可能”变成了可能。立足村情实际和广大村民期盼，结合村干部自身个人发展的实地经验，把改革措施谋深谋实。实践证明，村两委中一系列村干部谋略出的山河村发展路径是经过实践检验且务实管用的路径，为贫困村摆脱贫困作出了有益尝试。

1.4 集体经济产权改革保证“返富于民”

“三变”改革是我国目前农村集体经济产权改革的主要形式，“三变”改革是对农村家庭联产承包责任制的坚持和深化[3]，是对我国农村历次改革的拓展和升华，体现我国农村改革的延续性和系统性[4]。

2016年，山河村率先在宣州区完成产权制度改革工作，成立了山河村股份经济合作社，发放股权证124份，由此拉开“三变”改革的帷幕。2017年被列为宣城市“三变”改革试点村，注册了宣城市渔丰现代农业有限公司，依托扶贫项目和政策集成“杠杆”，撬动股改“破冰”前行；乡属“五一场”水面的承包与改造升级，每年获分配利润10万元。村集体经济收入2018年达46.8万元，2019年达75.39万元，由昔日的“三无村”迈入全省经济强村。扶贫项目为山河村提供了稳定的收入，为脱贫攻坚及乡村振兴提供了坚实的基础。

2 产业项目扶贫与社会治理中呈现的问题

2.1 项目依赖性导致产业选择过于保守

山河村为贫困村期间，连续的项目输入使山河村每年发展资金充裕，但是这一种资源输入模式与治理方式，往往会限制村庄的项目类型选择。以项目制为核心追求短、平、快的目标严重降低了产业扶贫成效[5]。相较于以往的整村推进时期，精准扶贫时期以来，项目的获得方式从层层竞争获得项目的实施经营权转变为保障贫困村的联系性项目输入，随着项目输入方式的改变，也匹配了更加细致与严格的专项资金审计制度与项目成功验收制度。在此制度变迁背景下，过于严格的监管制度与过于轻易入村的项目使得项目在建设类型选择方面与后期运营模式方面的选择更为保守。为完成地方政府的审核压力，基层村庄往往会选择建设时间短、获益时间短的项目，多为厂房建设出租或种养殖基地出租项目。

2.2 产业结构单一致使对接市场能力不足

多年来，山河村村集体经济收入的提高主要源于扶贫项目的承包出租，此类盈利方式难以促进产业与市场的进一步对接，从而不利于产业结构的优化升级。2020年以来，随着长江流域禁捕期时代的到来，依靠天然捕捞为生的渔民慢慢难以以往的方式维系生计，而年龄较大、学历不高的渔民又难以在目前竞争激烈的劳动力就业市场中寻找到比较安稳的就业机会。

精准扶贫以来，虽然山河村通过产业扶贫项目的申请与运营实现了村集体经济收入的大幅增长，但是依旧面临产业结构过于单一，过于依靠出租收入的问题。近年来，山河村将产业扶贫项目的着力点落在流转土地进行养殖池挖掘与开发，并将其出租给当地水产养殖户。该产业经营方式过于依靠每年的财政扶贫资金的输入，一旦缺失财政扶贫资金支撑，便很难进行后续的项目生成。另外，此经营方式仅仅依靠出租收入，难以在村庄内部打造产业扶贫的真正“血液”，难以提高村庄真正的产业再生产能力。

2.3 村民主体缺位背景下民主公共参与不足

农村集体经济产权制度改革的一个重要问题是在现实中难以形成有效的村民集体参与经济组织决策与监督的行为与机构。村级“四议两公开”、“村民说事”等制度虽得以落实，但是难以发挥其应有的作用。一是因为人口流出严重，多数青壮年劳动力常年在外务工，留守人员多为老弱妇孺。二是因为目前的基层乡村中传统乡规民约的集体主义式公共参与行动基本已不存在。建立一个村民公共参与决策、管理、监督的集体行动体系的难度主要在于参与村民的积极性不高、村民并不具有一定的专业性知识，从而导致村民的民主参与及民主监督会面临过高的参与成本。

3 乡村振兴发展的对策与建议

3.1 利用社会资本优势，促进产业结构转型

积极争取盘活资源实现多赢，利用财政扶贫资金、帮扶资金、社会扶贫资金等多渠道资源，积极争取帮扶单位在政策、资金、项目、技术等方面的支持。健全管理运营、收益分配制度等，全面提升党组织管理水平和自治能力，达到增加村级集体经济积累、增强基层组织等“多赢”效果。

新型经营主体是带动贫困户就业增收的重要力量[6]。可以通过整合村内后天然渔业时期的劳动力，将以往散落在村内的家庭小渔场与渔民整合起来，将老渔民的丰富养殖捕捞经验与年轻渔民的劳动力资本相结合，深入探索发展村级集体经济的多种途径，形成村内人力资源的累计与再生产。

3.2 深化村干部队伍的深度，提高发展眼界与视野

深化村两委队伍建设，开阔发展视野。鼓励高校毕业生返乡参与村级建设，通过提高村干部待遇，留住有能力、有水平的外出务工青年，并在家乡挑起村干部的重任。提高“两委”干部文化、业务素质，集众人之智慧创新方法发展产业。在活动场所开设各类便民服务平台，把场所打造成电子商务、便民超市、村民议事、代办服务等阵地，扩大村党支部的活动覆盖面，做好党员活动推广和帮助村民做好相关农产品推介等工作。此外，着力推进“强村富民”计划。建立“支部+企业+贫困户”的发展机制，加强村企人才合作、招商引资，在环境保护的前提下兴办实体企业，为壮大村级集体经济注入生机。

3.3 激发村民公共事务参与感，建立乡村文化共同体

村集体经济或合作社一方面要加强宣传，增进农民对村集体运营项目与产业的了解，强化其作为一个集体经济组织中“一份子”的存在，让该存在呈现出利益相关者及对集体组织的认同感与自豪感。另外，针对集体股的设立与大额占比极易产生“内部人控制”的现象，可建立管理层收益分享制度[7]。村集体经济运营良好的集体可选择外聘职业代理人或律师事务所等专业性的经营或监督机构，将原属于村集体与村民间朴素的委托代理关系转变为现代化的契约性关系。通过定期的经济收益分红与监督报告实现对村集体经济活动的有效参与。

4 结语

政策变迁或政策创新的过程从来都不是一蹴而就的，无论是精准扶贫这类强调改善弱势群体并改善慧农资源分布不平衡的政策改革过程，还是农业现代化改革、农村集体产权股份改革等侧重提高农业生产资源利用效率的政策改革过程，都是在经历不断的政策创新或政策循环试验而逐渐成型的。为进一步开拓具有一定农业发展潜力的中部省份脱贫地区的生产力，利用现今的财政资源分配模式及其衍生出的基层治理形态尤为重要。山河村的脱贫之路精妙之处在于对制度性优势的充分利用及基层领导班子敢作敢为的“振兴”之心之间的相互激励。通过对山河村项目制运行过程的分析发现，利用项目制背后的技术导向、专家治国的生命力，进一步规避其高政治压力与高监察机制带来的项目“漂移”、项目制治理在调动基层资源与鼓励村民积极参与公共生活等将成为乡村振兴实践过程中需要进一步关注与解释的问题。