社会合作：我国政府治理理念创新的新视角

陈 晓

(中共中央党校(国家行政学院)社会和生态文明教研部，北京 100091)

一、社会合作：政府治理理念研究视角的新转向

随着后工业社会的来临，传统社会结构与政府治理手段逐渐被替代，后工业社会在催生经济新业态的同时，也加大了社会风险。因此，政府如何通过创新治理手段，权衡政府与社会的关系，使社会处于动态、均衡的发展，一直是学界在逐步探讨并不断深入的话题。党的十九届五中全会提到：完善共建共治共享的社会治理制度。实现共享的主要途径就是社会合作：即在政府治理体系生态圈中，融入社会力量，如：企业、公众、民间组织等多元主体，激发社会力量的内生动力，让他们参与到社会治理过程中。

迈入新时代，我国政府治理理念也在不断地调试与更新中。我国政府治理理念也有诸多创新：首先，政府能够正确处理好与社会力量间的关系。政府与社会力量的关系从冲突走向弥合，进而走向合作。其次，在中央与地方政府关系方面，中央政府逐步从“分层—放权”结构走向“分层—分权”结构的制度化[1]。中央与地方政府之间的放权与合作，实现了地方政府在政府治理体系中的创新。最后，政府治理充分利用互联网平台实现了治理手段多样化。在“互联网+”与大数据背景下，互联网能够兼顾协商治理的多方诉求，不仅可以推动政府治理创新的现代化，还可以使公众参与政府治理的方式更加便捷，公众参政的主体意识都在逐步增强[2]。

从中国具体实践经验来看，中国的多元主体愈加增多，社会力量的愈加庞大证明了政府在治理中必须要重视这一群体。自新冠疫情爆发以来，在党的正确带领下，中国政府带领中国人民打赢了一场完美的疫情攻坚战，这足以说明社会合作已成为政府治理过程中的一种重要的社会行为与理念。本文以社会合作理念为研究视角，试图对我国政府治理理念有所创新，同时致力于实现多元主体间的良性互动与差异互补。通过社会合作的方式，形成政府—社会—的良性的互动治理体系生态圈，在与中国多元主体之间的持续互动中找到中国政府的治理之路。

二、社会合作理论文献梳理

社会合作作为政府治理的新理念，首先需要对社会合作做一个较为系统的梳理。“合作是人类社会行为中最常见的行为之一，如果没有既存的广泛协作和合作网络，那我们大多数将会死亡”[3]。很显然，契合于工业社会的竞争体系已不适用于风险与危机并存的后工业社会与个体化社会。合作是社会行动的重要基石。因此，近些年，学界将社会合作作为一个基础性议题进行研究，并取得了众多学术成果。基于此，本文旨在系统梳理近些年社会合作理论的主要研究内容，分别从合作及社会合作的定义、研究领域、理论基础、具体路径等4个方面展开论证与评述。

(一)合作及社会合作的定义

“合作”一词，近些年来已广为各学科探讨。张维迎在《社会合作的制度基础》中提到：“人类的所有进步都来自合作。……人类的合作的范围越宽、越广，人类的进步就越快。”[4]学界对社会合作问题的研究也呈现出多维度、多领域、多方法的趋势，主要聚焦在：生物学、哲学、社会学、公共管理学等学科。

Griffin从细菌生存繁衍的例子中抽象出“竞争”与“合作”的定义：“竞争”是指对资源进行掠夺且自己不创造有利于他者生存的资源；“合作”是牺牲自己利益且为邻近组织创造资源的利他行为[5]。Nowak等将合作定义为：合作是以牺牲自己为代价的社会行为[6]。而McNamara从公共管理学视角将合作定义为：合作是对公共产品作贡献，而竞争是攫取其他人对该公共产品的贡献。[7]由此可见，学者们得出了一个基本共识：合作是以共生共在为前提，通过牺牲个体部分既得利益的一种利他行为。

随着学界对合作行为研究的不断深入，社会合作、合作治理、多元共治、合作主义等学术名词如雨后春笋般冒出。社会合作区别于多元共治等其他学术概念之处就在于，社会合作强调任何社会领域内的活动都应当有一个或多个主导力量，即“一主多元”。因此，社会合作是指社会群体之间在一个或多个主导力量的指引下，依据共同认定的原则，采取合作行动以促进人的全面发展和社会全面进步的行为取向和社会状态[8]。

(二)社会合作的研究领域

中国对于社会合作的研究滥觞于21世初。作为一种新兴的研究视角，社会合作涉及的研究领域也愈加宽广。

首先，社会合作用来解决诸多社会困境。学界对社会合作这一领域的研究肇始于对囚徒困境、集体行动的困境、公地悲剧等概念的阐发[9]。曼瑟·奥尔森(Mancur Olson)于1965年出版的《集体行动的逻辑》揭示了集体行动的困境，公地悲剧则是加勒特·哈丁(Garrett Hardin)在其1968年的文章中提到。埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)在研究“公共池塘资源”问题时，对于小规模的社会合作也进行过一些初步的探索与尝试。这些模型虽各有侧重，但其均视为多人的囚徒困境与博弈。Ernst Fehr与Simon Cächter认为：在代价高昂的惩罚面前，几乎可以实现和保持较高水平的社会合作行为[10]。

其次，社会合作已成为研究社会治理的重要理论视角。社会合作在公共管理学科领域中探讨最多且应用最广，张康之教授最先敏锐地察觉到“公共管理是一种新型的合作治理体系”[11]。社会合作将成为社会治理、政府基层治理乃至全球治理的最有效手段之一。

最后，社会合作也被应用于我国其他领域的改革，如：医疗保障领域[12]、生态环境领域[13]。社会合作广泛应用于国家与社会治理的多个方面，走向合作治理是遵循社会治理的发展规律所决定的，也是顺应治理的自身特点所决定的。

(三)社会合作的理论基础

社会合作古已有之,有较为深厚的理论渊源。马克思唯物史观揭示了人类社会的基本社会结构与发展规律。马克思在把握生产力与生产关系矛盾的基础之上，论证了人类社会在从必然王国独立地走向自由王国的步伐中，如何实现人类社会真正意义上的社会合作。其主要途径就是社会生产力的进步，且及时调整生产关系间的变革，以此促进人类层面的社会合作行为[14]。社会是建构在生产力与生产关系基础之上的高级的社会行为，合作精神是社会发展的共同知识[15]。

涂尔干(Emile Durkheim)最早提出了社会失范理论。在一个高度失范的社会中，由于社会成员没有共同的生活目标与价值标准，缺少行为的指南与约束，因而这个社会有解体的危险[16]。所以，涂尔干提出了集体意识论，虽然社会分工促进了社会有机团结，但却变相对个人意识与个体的发展提供了生发的空间，分工削弱了集体意识在社会发展中的核心功能，降低了社会合作的可能性[17]。

人类共同体思想也深刻主导了社会合作的前进方向。社会合作的最高理想是构建一个共同体。西方古典哲学家柏拉图的“哲学王”思想、亚里士多德的“至善城邦”思想以及卢梭的“公意”思想，均勾勒出西方古典思想家对未来理想社会的社会形态。哈贝马斯(Jürgen Habermas)同样认为国民共同体能够让国民团结起来，促进社会合作行为的产生。张康之教授提到：“社会合作的前提是人的共生共在”。共生共在是共同体的主要特征之一，Samuel Freeman认为社会合作本质上是自愿的，并无其他强迫奴役且组织人们为自己负责的条件[18]。由此可见，人类共同体思想也成为影响社会合作进程的主要理论基础之一。

(四)社会合作在政府治理中的具体路径

社会合作作为一种良好的社会治理手段，如何更好地发挥社会合作在社会治理体系中的最大效力，这是学界广为探讨但并未形成共识的问题。从具体路径分析来看，不同的学者有不同的观点，主要是基于以下4个维度：

第一，坚持以“公民本体”为基础的社会合作。有学者认为，社会合作的坚硬内核应是公民本位社会，构建“以人为本”的公民本位社会，可以最大限度地增进公民的公共利益[19]。

第二，做好社会各阶层利益让渡问题。需要让社会各阶层的利益让渡成为常态，各阶层社会合作的关键是要形成利益协商传统[20]。要让社会的上层、中层自觉加入到参与改革的行列中[21-22]。

第三，完善3种社会合作运行模式。从社会合作的基本动力来划分，人类发展进程中共出现3种社会合作模式，即自发性社会合作模式、自觉性社会合作模式和自为性社会合作模式。而当代中国，3种社会合作模式都处在相对缺位状态，所以应通过社区回归充分发挥自发性社会合作模式的功用、强调主体参与来完善自觉性社会合作模式、通过道德重建推动自为性社会合作模式的发展[23]。

通过以上论述，可以发现，有关合作及社会合作的定义及研究领域、理论基础、具体路径等研究已较为深入，并取得了众多的理论研究成果。为进一步开展研究奠定了非常良好的基础。但由于中国政府治理情况的复杂性与多变性，其社会合作模式还不甚成熟，因此相关研究还有进一步深入探讨的空间。未来的政府治理模式更加强调多元主体之间的平等、协商与尊重，但目前我国政府治理仍存在许多问题，如：政府边界不清晰、监察体系不完善、公众反馈渠道不顺畅等，因此，应加快形成多方共赢的协商式矛盾化解机制，加快构建互联网背景下社会合作运行模式下的社会治理新方式，加快构建更加完善的中国本土化的社会合作分析框架。

三、基于社会合作的我国政府治理理念创新思路与对策

(一)政府与公众：让公众成为社会合作的重要基础

面对中国实际，在政府治理体制创新中融入社会合作理念是大势所趋。目前，政府亟须摆正与调整公众与自己的关系。所以，在政府推进社会合作进程中，应让公众参与到政府治理体制创新的意识理性嵌入政府治理体制中。具有一定深度的公民参与，其过程本身就可以帮助我们制定有效的政策，超越现代传媒文化的障碍[24]。

1.政府要积极培育与公众的共同价值观

张康之认为：“在社会建构方面，是需要改变思路的，首先要做的就是，需要改变认识社会的视角，即从共同体的角度去认识社会，以人的共生共在为出发点去形成相应的制度和社会问题解决方案。”[25]目前，不少政府官员认为公众的参政议政会削弱政府的职权，如此想法只能让社会合作理念付之阙如，没有集体意识与共同价值观的铺垫，政府与公众间的社会合作很难达成完美的契合，双方的消极抵触只会延缓社会合作进程。所以，政府必须要在价值层面认可并真诚地悦纳公众，积极主导社会合作进程。

2.政府要积极开展公众反馈机制建设

公民的主体性必须得到尊重，从马克思主体性角度来看，主体性就是人在实践活动中相对于客体所表现出来的能动性、创造性和自主性[26]。主观能动性是公民主体性的最重要表现，即公民在既定的法律范围内，在相互独立、相互平等的前提下，有充分的自我表达机制。所以，政府要充分尊重公民的主体性，让公众参与到政府社会合作进程中，真正让公众在参政议政中发挥作用，只有地位的平等才能换来充分的自由。就现状来看，目前公众的表达机制并不健全，公众无法将自己的真实想法反馈给政府，这进一步阻碍了公民与政府的互动。所以，政府要积极构建较为完善的群众发声渠道，拓宽公众的诉求渠道，政府根据建议进一步给予回应并给出解决措施。

3.政府要积极完善公众参与监督机制建设

创新政府治理体制的重要途径之一是政府要让社会力量参与到社会监督中。让社会力量参与监督机制可以弥合政府的监督不足与监督不力。2009年，陕西省神木县全县推行免费医疗制度。神木县所有居民均享受城乡一体的医疗保障制度，所有县民看病在超过起付线标准的部分均由政府报销，每人每年累积最多不超过30万。制度自推行以来，极大地激发了神木县劳动人民的积极性，公共服务发展态势良好，与经济增长形成了良性共生关系。神木全民医保之所以能够推行，防范医疗资源浪费的监察体系功不可没。这个监察体系设计了至少4道防线：第一是医院医疗自查，第二是医院报销审核，第三是在定点医院长驻检查员，第四是设置全面控制的“康复办”。但面对复杂的医疗环境，这4道防线还是显得有些势单力薄。于是一些新的社会监管力量被吸纳进来，2010年，神木全民免费医疗纪检监察大队成立。这些队员全部来自体制外，有中学化学老师、小学数学老师、煤炭系统员工等，他们的加入很好地解决了监察队专业知识不足的问题。一个稽查员按时每天去医院上班，并监管1～2个定点医院。监察大队每半个月还要集中抽查，由此构成了医疗监管的第5道防线。这里既有政府官员，又有企业员工，还有社会力量，不同主体在各自领域发挥其监察作用，将神木全民医保道德风险发生几率控制到最低，充分让全民医保制度在公正、清廉的土壤中生长、壮大。

(二)政府与民间组织：让民间组织成为社会合作的重要支撑力量

民间组织是政府提升治理体制能力的重要力量与举措，在我国发展初期，民间组织发展力量并不强大，伴随着政府治理体制改革与民间组织的逐步壮大，民间组织在社会合作领域发挥着越来越重要的作用。

1.政府要摆正与民间组织的关系

目前，我国民间组织对政府的依赖关系与二者博弈制衡一直是未解之难题，很多官员仍然保有“民间组织为我所用”的思想，认为民间组织就是政府的附属，是政府管理的工具，不能作为独立的多元主体进行参政议政。由于政府持续的资金支持是维系民间组织正常运转的首要因素，这对培育民间组织的生长与壮大带来弊端，所以，政府要改变对于民间组织的观念，要积极让民间组织融入到社会治理中。政府要充分正确认识民间组织与政府间的关系，民间组织在主体性上独立于政府存在，民间组织与政府之间是平等的关系。作为多元主体的重要一元，民间组织要积极参政议政、参与社会治理。因此，在政府治理体制创新中，要让民间组织融入社会合作进程中，充分利用民间组织更接地气、更了解百姓需求的优点，加速政府的社会合作进程。

2.充分发挥民间组织的公共服务功能

在政府权力和职能范围所触及不到的范围内，处处体现着民间组织的身影，它们在公共服务等领域发挥着政府不可替代的作用，从而有效弥补了政府功能的缺失。政府要用好民间组织，不管是由政府资助的民间组织，还是草根组织，这些自发组成的群众团体，他们对于提高政府执政能力，加强政府与社会间的社会合作互动具有重要作用。这些民间组织，代表着一定阶层的利益与诉求。按照自治准则，德国在提供公共服务时强调广泛的社会参与。参与提供公务服务的组织负责具体事务，而政府则主要负责制定法律框架和对服务质量进行监管[27]。在民间组织参与政府治理的案例中，德国可作为典型代表。就养老保险而言，政府不负责养老保险金的管理与运营，而是由德国联邦养老机构负责。机构独立于政府存在，自收自支，自负平衡，并下设二级机构，主要负责养老保险金的收缴与管理。类似于这样的民间组织在德国公共服务中还有很多，这些民间组织成为联结政府与公众的桥梁，不仅推动了德国社会合作的进程，更加强了德国社会成员的凝聚力与社会团结。

(三)政府与企业：让企业成为社会合作的重要支柱

政企关系是中国经济结构转型中最重要的关系之一。中国经济转型的历史进程也是中国政企关系演进的历程，因此，政企关系长久以来一直是学术界持续深入研究的问题之一。自新冠肺炎疫情爆发以来，在我党的带领下，企业成为疫情期间缓解就业问题、助力复工复产、稳定居民生活的重要支柱。首先，在数据共享方面，许多互联网企业依托自身优势，与政府合作，利用大数据分析帮助政府相关部门进行疫情的数据处理、总结与预测；在物资运输方面，阿里、京东等企业依托自身完善的物流体系，有序开展防疫物资的运输，保证了疫区抗疫物品的充足与稳定；在助力复工复产方面，企业同样发挥着不可替代的优势。淘宝直播成为加速小微企业线下复工复产的重要平台与工具，成为恢复疫情中国经济的一扇重要窗口。企业作为重要的社会力量，在政府治理过程中发挥着重要的支柱作用。

为此，在政府治理体系的构建中，政府需要正确处理好与企业间的关系。政府需秉承这样一种理念，即：社会合作是政企关系的未来趋势与理想目标。聂辉华认为，从政府对企业是否干预以及如何干预2个维度，可以将世界各地区的政企关系划分为以下4类：政企合作、政企合谋、政企分治和政企伤害[28]。无论政企关系存续于何种模式，有学者认为：“中国的政企关系是一种典型的合作关系[29]”。在中国政企关系的转型与重构中，社会合作将是未来中国政企关系的趋势，也是新时代中国社会结构转型中重塑政企关系的根本目标。政府与企业作为彼此独立的两个主体，展开社会合作的前提是平等。企业作为政府治理手段的补充，应与政府开展平等的沟通与交流，政府不应将企业作为依附主体而行使其权力。重构政企关系的本质是通过社会合作使得政府与企业在权力上保持一种动态的平衡。

四、未来展望

改革开放40年以来，中国政府治理体系已取得巨大进步，国家民主化与法制化都在稳步推进。社会合作是政府提升治理体制创新过程的必由之路，让公众、民间组织、企业等社会力量充分融入到政府治理体制创新中，打造政府、公众、民间组织良性互动的绿色生态，让社会合作更好地助力于我国政府治理理念创新。东方国家的社会结构与西方国家不同，在国家与个人之间有一个凝聚力极强的共同体结构。介于中间环节的共同体虽然随着社会变动发生着变化，但是它始终作为一个中间结构起到缓冲和调节作用[30]。所以，在政府治理体制创新中，应加速推进社会合作进程，让多元主体更好地参与到政府治理中。