“军令状”模式：地方政府在应对突发事件中的责任制形态

谭松月

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350117)

西方大多数国家在行政上所采用的是马克思·韦伯所提出的官僚制，官僚制维持着这些国家的正常运行。中国行政体系在经过了多次理性化改革之后选择了韦伯的官僚制，但是中国的官僚制与西方有所不同。在西方国家，政治和行政相分离同时缺乏政治统合联结其“政治—行政”两分[1]的管理缝隙，在应对重大突发事件时往往会导致责任不明晰。在这一问题上，中国政府的行政过程虽亦采用官僚制，但在长期一党执政的基础上采用的是干部制与官僚制并行的制度。有学者将中西治理的关键差别概括为“韦伯式官僚体制”与“干部制”的分殊,并认为我国的干部制度专注于干部对于具体政策的执行表现,而不是干部接受规则体系刚性约束的状况,这些恰恰是治理效能的根源所在[2]。在此次新冠肺炎疫情突发事件中，中国就表现出了其独具特色的“中国之治”，党中央与各级党组织在此次疫情中迅速介入对各级政府进行问责，形成“问责风暴”[3]使得疫情防控获得巨大成效。在此次疫情防控中，地方政府防控措施执行迅速有效有赖于中国所特有的责任制形态——“军令状模式”[4]。

一、问题的提出

长期以来理论界都对政策变通给予了很大的关注，从而造成了一个印象，地方政府总是具有能力与机会偏离中央政府的决策。为了解决这个问题，中央通过目标责任状的方式来提升地方政府的政策执行力，自20世纪80年代起，一些地方便开始采用目标管理责任制来进行行政管理工作。时至今日，目标管理责任制已广泛运用于各级政府行政管理实践中。责任状作为目标管理责任制的书面载体维持着政府行政体系在常规治理中的正常运转。但是，变通依然客观存在。那么，为什么在重大疫情防控中，地方政府却能快速地被动员起来执行中央的政策呢？

在重大突发事件中，因目标管理责任制中所衍生的上下级政府“共谋行为”[5]以及“责任不明晰”等现象会导致中央政府难以准确进行问责，地方政府在政策执行过程中可能会在一定程度上偏离政策制定的初衷或者耗时过长，重大突发性事件很难得到迅速有效的防控，而这就需要中央寻求一种迅速有效的责任体制保证地方政府政策实行效果贴合其制定初衷。从2003年的非典事件到2020年的新冠肺炎疫情，地方政府的防控能力得到了很大的进步，这有赖于“问责风暴”的实行。

“问责风暴”是有效保障各级政府执行中央政策的关键技术。在重大突发事件中，以“责任状”为书面载体的目标管理责任制迅速转变为以“军令状”为治理工具的问责风暴。“责任状”最早可以追溯到古代军队中的“军令状”，在经过了演变之后开始应用到政府部门行政管理以及党建等等各项工作中。在目前的理论话语中，“问责风暴”并没有完整的理论说明，它可以被看作是一种责任制的运动化转变，是党系统进行运动式治理[6]的一种手段。针对重大突发事件，常规治理中的目标管理责任制无法保证地方政府有效实施中央政令，因此需要中央以“问责风暴”迅速落实地方各级政府责任以达到准确问责从而保证中央政令的有效执行。由此得到的理论推论是：在重大突发事件中，党组织统揽全局、整合跨部门利益、内嵌于行政体制迅速将“目标管理责任制”转变为“问责风暴”，从而有效保障各级政府执行中央政策。

二、“军令状”模式：突发事件应对中的责任制形态

(一)“常规式”责任状

目标管理责任制是官僚制运行的常用工具。它是通过上级制定目标及考核标准，自上而下将目标层层分解。在上下级之间签订责任书，最终以责任书中的指标体系为标准考核目标是否达成[7]。在其出现以前，韦伯就官僚制的运行提出论证，他认为组织实现目标是以明确责任主体为基础的制度性管理，而这也为日后目标管理责任制的出现及发展奠定了基础。

“责任书”或者“责任状”在古代中国其实就已经有迹可循，它最早以军队中的“军令状”的形式出现。“军令状”是指主将在出征前立下承诺书，承诺如若战败便接受军法处置。它是一种具有极强约束力的刚性激励手段，但是当今政府部门所采用的“责任状”在内容上更为广泛，强制性上也没有那么严苛。它包括一系列的指标体系、考核标准和奖惩措施，从总体目标到层层分解的小目标，最终以其考核标准来进行检查验收。自古以来官场多复杂，即便是现代中国也仍然存在着治理难以明晰化的问题，而“责任状”作为技术性治理手段为国家治理明晰化提供了可能，“责任状”作为基层治理的重要工具内嵌于上下各级政府之中。

“责任状”以书面的形式划定责任主体，在一定程度上为我国的基层治理明晰化提供了帮助。但在中国所特有的压力型体制下存在着基层治理悖论，即层层施压，责任自上而下越来越多，而治理资源却层层递减导致基层政府责任与治理资源不成正比。在常规治理中，压力型体制下衍生的上下共谋行为维系着“责任状”的实行。虽然存在着基层治理悖论，但上级政府为促成责任书中目标的达成向下级政府超额下放指标，在检查验收阶段将政绩较好地区的超额完成部分补给政绩较差的地方最终实现“责任状”中的目标。可以说在常规治理情境下，责任状维系着地方政府有效治理的可持续发展。然而在重大突发事件中，“责任状”对于保障各级政府政策实行的激励显得有些不足，这时“常规式”责任状“有效治理”同“治理失灵”的问题便显露出来了。中央政府需要采取更为刚性的“军令状”来对地方政府形成“问责风暴”以促进地方政府迅速有效地执行中央政令。

(二)“风暴式”军令状

“军令状”自古代出现以来便带有超强约束力与强制性的意味。一旦立下，如果未能成功履行承诺便要接受处罚，这在现代国家治理中显得有些不近人情，因此在基层治理中政府采用更加具有技术性的“责任状”作为激励手段，这种手段以所签订的责任书中的问责标准来对地方政府进行问责。但在经过了2003年的非典事件之后，中国政府意识到了“军令状”模式对于现代国家治理依然有着重要的意义，这种“风暴式”的责任形态对于中国的危机管理的发展具有深远意义。在此次新冠肺炎疫情中，中央迅速将问责标准转变为政治命令，采取“军令状模式”以“问责风暴”的形式激励各级地方政府执行中央政策。事实证明，“军令状”模式在新冠肺炎疫情防控中取得了巨大的成效。

2019年12月8日，武汉出现第一例新冠肺炎患者，一直到12月30日，武汉市卫健委的一份内部红头文件在网络上流传。在此期间，武汉市政府并没有任何作为，当时疑似疫情源头的华南海鲜市场依旧正常营业。随后武汉市政府声称“未发现人传人现象”并且处理了所谓的谣言散布者，值得注意的是当时正是两会召开之际。在现代国家治理中，国家各级政府所面临的情形都十分复杂，地方政府需要在各级事务中权衡利弊。正如新冠疫情初始恰逢两会召开又临至春节，又因疫情初发尚未造成巨大的损害，地方政府再三权衡选择暂压此次疫情。在两会结束之后，疫情防控工作重启，但是疫情发展态势已经难以控制。

新冠疫情来势汹汹，地方政府决策滞后导致大量的武汉人员流向全国各地，导致地方性疫情迅速发展为全国性疫情，常规治理手段已经不足以应对。中央迅速下达批示，以“问责风暴”的责任形式席卷全国各地，上至党中央，下至村级党组织纷纷响应。在疫情爆发期间，全国各地物价水平保持稳定，对于哄抬物价的行为地方政府严令禁止；全国各地地方政府对民众实施必要的出行管制。在疫情得到有效控制后，全国各地中小型企业有序复工，同时向各级地方政府下达指标帮助外出务工人员顺利复工。历时几个月，中国新冠肺炎疫情最终得到了有效的控制。中央以“军令状”这种刚性的激励方式保证各级政府在第一时间内执行中央指令，“军令状”在重大疫情防控中能够具体落实地方政府责任，它在一定程度上避免了上下级政府的博弈过程，对于处理重大突发事件具有深远的意义。

(三)“责任状”与“军令状”的转化逻辑

自2003年“问责风暴”以来，随着山西襄汾溃坝事故、三鹿奶粉事件、深圳龙岗火灾等重大突发事件接踵而至,政府针对一系列的违规事件掀起了问责风暴，查处了一大批官员干部。实践证明，“问责风暴”对于应对重大突发事件具有突出作用，“问责风暴”作为一种特殊的问责手段在国家治理中具有可持续发展的意义。那么在重大突发事件中，常规问责手段“责任状”与特殊问责手段“问责风暴”(这里也可以说是军令状)之间是如何转化的呢？

就此次新冠肺炎疫情来说，在疫情爆发之初，中央政府第一时间做出回应，将权力授予给地方政府命令其尽可能调动所有的资源集中应对新冠疫情。在此过程中，中央政府以政治命令的方式将权力下放，要求地方政府不容失败、迅速执行。总的来说，尽管在此过程中仍然依托于科层体制，但是却在一定程度上暂时性地打破了科层制的运行逻辑，以干部制的组织形式来主导行政过程。在具体的国家治理实践中，科层制比较适合那种常规性和普遍性的行政过程。一旦突发事件出现，则需要一种更具针对性、更加灵活的组织形式来推进行政过程。因此，在特殊治理情境中，党系统往往会超越科层制从而主导整个行政过程。随着突发事件的平息，“问责风暴”也会逐渐转变为以往的“责任状”问责形式。“问责风暴”在某种程度上来说只能算是一种技术手段，它所带来的震慑效果也仅仅是一时的。此外，在“责任状”与“军令状”的转化过程中，城市治理资源总是出现大量的耗费，往往在事件平息之后各个城市都需要大量时间来休养生息。

三、政党干部制是“军令状”模式的制度基础

西方的理论话语中对于干部制的描述相对比较欠缺，大部分的西方学者更为强调韦伯官僚制在国家治理中的意义。他们认为官僚制是国家经济增长、提升人民福祉和增强政府质量的必备条件。但是中国的国情与西方不能一概而论，单一的用官僚制来衡量中国的各项指标不太实际。西方学者由于对官僚制的过分夸大从而出现了“中国式悖论”[8]。“中国式悖论”即在国际组织对中国政府质量和腐败评分不理想的情况下，中国仍然实现了经济迅速增长与人民福祉的提升,并缺乏被认为实现这些成就的必备条件的官僚制。在中国的具体治理实践中其实存在着一种不同于官僚制的组织形式，即干部制。干部制在西方的一些国家也有所表现，最具代表性的便是明茨伯格的“传教士组织“和乌奇的“宗教组织”。但是这些组织形式与中国现有的干部制相差甚远。

西方的诸多学者认为中国的行政体制是韦伯官僚制的变异形态，然而实践证明中国的行政过程中存在着其他的要素发挥作用。因此有学者表明与其说它是变异形态的官僚制，不妨以政党干部制来形容显得更为恰如其分[9]。干部人事制度是党的组织路线的重要内容和重要体现，是中国特色政治制度的重要组成部分[10]。它脱胎于建国前党的干部制度，在新中国成立以后经过了多次改革进而发展成了如今的干部人事制度[11]。在干部制组织形式中，规则秩序并不居于首要地位，更为重要的是基于意识形态的个人(干部)负责制度，因此自干部制形成以来便带有人文主义色彩。在现代国家行政过程中，过多的人文主义因素势必会导致权力过度集中和腐败等问题，因此政党干部制需要经历理性化的过程。官僚制以其分工明确、秩序严明在西方国家备受推崇，这种层级明确的官僚制恰好弥合了我国的政党干部制的不足之处。在行政体系理性化的过程中，中国探索出了一条独具特色的治理体制——干部制与官僚制并行。

党政关系是当代中国政府过程的核心所在，政治学家恰如其分地将中国政体称为“党政体制”[12]。自新中国成立以来，以党导政和党政主从的党政关系便镶嵌在国家的各类事务中，但其在各个领域或者各个时期中的关系却有所不同，或主从依附、或并存共生[13]。例如，“M”型条块组织结构[14]中存在着横向与纵向的双重权威，周雪光提出，国家治理中的运动式治理机制编织进党政关系：党的系统服从自上而下的动员号令，在运动式治理中起主导作用；政府各机构各司其职，更多地行使常规式治理的功能[15]。

在一个快速变化的社会，与官僚制相比干部制更能把握对条件的不确定性与变化性的干预，因此干部制对于国家应急管理具有重大意义。在重大突发事件中，要想保证中央指令能够及时准确地贯彻，党组织必须要超越科层制统合各部门的利益发挥其主导作用。由诸多政策实践可以得出：政党干部制是“军令状”模式的制度基础，在特殊治理情境下，党内嵌于行政体制主导治理过程。中国公务员队伍基本上都是由党员构成，他们在行政上以公务员的身份执行政府事务，在政治上以中国共产党党员的身份存在[16]。政党干部制自建党以来便担有管理党员干部的职责，中国所有党员干部都必须接受其约束。在政党干部制产生和发展过程中，首先强调的便是强化党员干部的政治忠诚。在特殊治理情境下，“问责风暴”的运行依赖于政党干部制，地方政府在此种情形下因其政治忠诚严格执行中央政令。国家治理面临着诸多复杂的情景，很难寻求一个普适性框架将所有的治理问题纳入其中，因此运动式治理作为一种可持续性的治理策略存在。运动式治理依托科层体制发挥作用，但是具体实践中却被认为是一种反科层制的治理实践和政策工具。在重大突发事件治理中，问责机制由常规的目标管理责任制转变为问责风暴，党系统介入行政体制服从自上而下的动员号令，在运动式治理中发挥主导作用。

四、“军令状”模式的反思

(一)“基层治理悖论”导致地方系统紊乱

在压力型体制下，中央政府下达一定的任务指标给到地方政府，地方政府层层施压将既定指标放大化下放给下级政府，以保证在验收阶段超额指标和未达额指标形成互补，最终顺利完成中央所制定指标[17]。但是值得注意的是，在这个过程中，地方政府治理资源和行政任务却是不成正比。在常规治理情境中，中国地方基层治理中普遍存在着“行政任务层层递增和治理资源层层递减”的基层治理悖论。但是，即使存在着这样的基层治理悖论，大部分地方政府治理仍然收到良好的成效。关键在于，在行政任务完成过程中，上下级政府之间以“共谋”的形式灵活执行政府政策。而且即使最终成效有些许偏差但又取得令人满意的结果，中央政府也会予以验收。

在重大突发事件治理中，中央政府迅速以政治命令的形式下达给地方政府，地方政府必须严格执行、不容失败，不惜一切成本执行中央决策。“军令状”模式虽然能够实现高效的资源动员，但是所耗费的治理成本巨大，而中央政府却没有及时地予以资源反哺，对于部分地区而言，高昂的治理成本极易导致地方行政系统紊乱从而引发“次生危机”的治理风险。高昂的治理成本亦会导致地方政府的其他行政事务难以完成，引发公众对于政府的不信任感，从而危及政府已有的制度规范，若制度规范遭到损害或者质疑，政府的各项治理工作都会受到不同程度的阻碍。

(二)“军令状”模式尚未制度化

在常规治理情境下，中国地方基层治理已经形成了制度化的问责机制——目标管理责任制。作为目标管理责任制的书面载体的责任状中设计了一系列的指标体系、考核标准等等内容，这使得行政体系问责有理可依、有据可循。而中国历来的危机管理都呈现出“强技术、弱政治”的特征，“军令状”模式更多地被看作一种技术治理工具，却并未形成完整的制度规范。

“军令状”模式至今尚未形成制度性的工具，仍然是以具体问题采取具体措施的形式进行危机治理。在重大突发事件中，党组织以运动式治理的治理形式发挥其主导作用。目前“军令状”模式的顺利实行关键在于政治忠诚，而这种意识形态性的内容显得有些虚无缥缈，现代国家治理不仅仅需要意识形态的维系，更需要一套完整的规则体系来保证其理性化。“军令状”模式并非以特定的制度的形式出现，极易引发民众对政府政策的不信任感，因为这种模式太过严苛促使政府压力过大，导致其在具体执行上采取某些强制性的手段从而引发公众的抵触心理。中国危机管理研究有着可持续发展的趋势，这也决定着“军令状”模式有一定的发展前景。“军令状”模式纳入到国家制度体系中对于中国的危机管理研究有着重大的意义。

(三)问责压力过大导致执行偏差

“军令状”模式是一种极具刚性的问责手段，它的采用将会在地方政府中形成巨大的问责压力。在常规治理情境下，因上下级政府间的任务指标和治理资源分布不成正比，地方政府以政策变通的手段来执行中央所下放的指标体系，上下级政府灵活执行政府政策，“责任状”对地方政府完成中央指标给予了一定的“免责空间”[18]。在具体执行时，地方政府可以通过下级政府完成指标数额互补等手段实现中央指令的顺利完成。

不容失败的“军令状”相较于“责任状”来说，地方政府面临着极大的问责压力。对于基层政府治理来说，过强的问责压力可能会适得其反。在常规治理情境下因基层治理悖论的存在，地方政府可以通过博弈过程与上级形成“共谋”以促使其完成责任状中的指标。而在重大突发事件治理中，“军令状”要求执行迅速、不容失败，地方政府缺乏一定的政策执行缓冲空间，他们无法通过各种博弈过程实现中央所划定的指标。在具体执行上，中央所下达的政治命令难度过大而自身缺乏足够的资源，任务顺利完成可能性过低。种种因素极易导致地方政府敷衍执行甚至不执行。问责压力和执行力之间并非是线性关系，它们之间更像是倒“U”型曲线关系，问责压力达到一定的数值时，政府执行力将会到达最高点。之后当问责压力越大时，政府执行力却是越来越低下。

五、结论与讨论

新中国成立之后，中国就一直在探寻一种适合中国国情的行政体制。经过了多次改革之后，马克思·韦伯所提出的理性官僚制成为了我国行政体制的发展方向。官僚制在几千年前的中国已经有雏形出现，根据马克思·韦伯所提出的权力合法性基础来分析中国的官僚制可以得出，在古代中国皇权至上，国家权力大多集中在君主手中且皇位世袭，这就是一种典型的传统型权威塑造的官僚制形态。当今中国的行政体系也并未达到理性官僚制的程度，中国目前的权力合法性基础更多的是一种混合型态。大部分西方国家都选择了理性官僚制作为其行政体系的运行机制，这些国家在政治上和行政上完全分离，在常规治理情境中，理性官僚制作为行政体制可能会得到很好的推行。但是一旦遇到突发事件，这种僵化的行政体制将会不可避免地遭到冲击甚至分崩离析。中国共产党自成立以来便领导一切，党政交融、政治行政联合是中国行政过程的突出特征。这也决定了理性官僚制并不完全适合中国的具体实践。在中国的政府过程中，干部制同官僚制一并运行在行政体系中，在常规治理情境中，中央制定政策，处于官僚体制中的各级政府部门执行中央指令；在重大突发事件中，党系统迅速介入，越过行政体制发挥其主导作用，中国这种独特的运行体制不断推进国家治理现代化的实现。

习近平总书记在十九届中央纪委四中全会上强调，“要以有效问责强化制度执行”。在常规性治理中，我国以目标管理责任制为依据来对各级政府进行问责，通过签订责任状来划定上下级政府的责任，这一问责过程始终运行在官僚体制的框架内。“军令状模式”作为特殊治理情境中的一种问责机制存在，政党干部制是其制度性基础。当仅仅依靠官僚制本身不足以应对国家治理难题时，党系统超越科层体系整合各部门的跨部门利益，在基层治理中发挥其主导作用。在中国多次危机治理中，“军令状”模式作为一种运动式治理工具发挥了十分重要的作用，然而运动式治理极有可能造成党组织和行政体系的失衡从而打破科层体制的正常运行。实践证明，“军令状”对于国家治理有着举足轻重的意义，但“军令状”模式目前尚未制度化，它在基层治理中大多以技术性治理手段的形式存在，若要确保一种治理手段在行政体制中实现长远的发展，必须要将其形成制度性的治理依据。