国际信用评级行业发展对我国信用评级行业发展的启示与借鉴

燕纪煌，王 正，马 健，晁玉方，魏正杰，范士昌，冯文杰

（1.山东省社会信用中心，山东 济南250011；2.齐鲁工业大学管理学院，山东 济南 250353；3.山东省科技咨询中心有限公司，山东 济南 250000; 4.山东科技咨询协会，山东 济南 250011）

自古以来，中国就极为重视诚信建设，诚信不仅是个人安身立命的根本，也是社会良序发展的基石。中国共产党第十九次代表大会从多个维度、不同角度多次提及“公信力、诚信和信用”内容，充分说明信用已经成为实现国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，也表明了党中央对信用体系建设工作的高度重视。

信用评级是社会信用体系的重要构成，已存在了上百年的历史，在西方资本市场发展以及市场经济体制运行中起到了重要作用。当前，我国正经历治理现代化建设，政府正在全方位的转变职能，信用评级也日益成为现代治理体系建设与政府职能转变的重要支撑。

1.信用评级的概念及其作用

对于信用评级，美国《银行和金融大百科全书》将其界定为：以一套相关指标体系为考量基础，标示出个人和经济体偿付其债务能力和意愿的值。中国人民银行、国家发展和改革委员会、财政部、中国证券监督管理委员会联合发布的《信用评级业管理暂行办法》（〔2019〕第5号）将信用评级工作界定为对影响经济主体或者债务融资工具的信用风险因素进行分析，就其偿债能力和偿债意愿作出综合评价，并通过预先定义的信用等级符号进行表示。这种侧重于偿还债务能力的信用评级通常称之为狭义上的信用评级。而广义的信用评级则是指，对信用主体履行相关合约、经济承诺的能力和意愿的总体评价。当前，我国正经历治理现代化建设，政府正在全方位的转变职能，而信用建设、信用评级管理是全方位的覆盖，需要采用广义上的概念界定。

从信用评价的作用来看，一是能够有效降低社会的交易成本，提高社会资源配置与运行的效率；二是能够有效提高交易的效率；三是有利于社会诚信环境与氛围的养成，使得社会形成一种良性运行。

2.国际信用评级发展历史与概况

信用评级起源于美国。在19世纪末期20世纪初，为解决美国大规模企业债券的信息不对称以及发行质量问题，约翰·穆迪在1890年开始编制企业财务信息手册并逐步建立了衡量企业债务风险的评估体系。爆发于20世纪二三十年代的经济大萧条使得人们对信用评级有了更深入的认识，尤其是政府也认识到信用评级的重要性及其具有的公共物品属性。进入21世纪，信用评级行业的寡头垄断竞争格局也带来巨大的负面影响。2001年爆发的安然造假事件；2007年爆发的次贷危机事件；2009年的爆发的欧债危机等都使得信用评级机构备受质疑。世界各国政府也认识到加强对信用评级业政府的监管的必要性、重要性。美国在2002年通过了《萨班斯·奥克斯法案》；2006年又通过《信用评级机构改革法案》，首次从法律上明确对其进行监管；2010年又出台《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法》等。这些法律法规的出台与促使美国信用评级行业管理模式由“自律管理”向“政府监管”转变。欧盟在21世纪也采取了较为严格的政府监管，确定欧洲证券与市场管理局（ESMA）为信用评级机构的监管机构，制定了包括注册制度、行为准则、日常监管、背书认可制度的监管框架，实施执照准入制。

3.国际信用评级发展的启示

3.1 信用评级行业是由现实需要驱动，随着经济发展而逐步发展起来的行业

社会结构功能主义理论也表明，一个社会要想得以延续就必须通过一定的手段（结构）来满足自身的基本需要（功能）。基于此，信用评级也是社会满足其自身发展的手段或途径。美国信用评级的兴起也是基于经济发展中的债券发行需要，是生产力发展到一定阶段的产物，能够使市场经济体制运行减少交易成本，提高交易效率，有效配置资源的内在需要。众多针对美国信用体系的发展研究也表明，市场本身也是信用体系的重要构成。同样，中国信用评级行业的发展也必须系统分析中国社会经济的需求，寻求信用评级发展的源动力。任何一个行业的都不能脱离其特定的时代背景，正确理解我国信用评级所处的时代背景，分析时代需求是发展信用评级行业的基础。

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。而推动政府机构改革以优化政府结构体系、改革创新行政审批制度以激发释放行政效能、正确处理政府与市场的关系以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用并更好发挥政府作用、全面推行依法治国以营造良好的制度环境等举措，正在不断改进政府治理模式，推动着国家治理水平的提升。在国家现代治理体系建设过程中，随着政府职能不断调整，迫切需要新的、更加高效的治理工具发挥作用。信用体系建设必须满足这个需求，才能为建立现代化的治理体系提供有效支撑。这既为信用评级行业发展提供了大量的现实需要，也对信用评级工作发展提出了更高的要求。这也要求我国信用评级行业建设与发展必须纳入国家治理现代化的总体格局中给予考虑。国务院发布的《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发〔2019〕35号）开篇就提出，深入推进“放管服”改革，进一步发挥信用在创新监管机制、提高监管能力和水平方面的基础性作用，更好激发市场主体活力，推动高质量发展。2020年5月11日，中共中央、国务院发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》进一步提出了要构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制，其总体要求就包括了要全面深化经济体制改革，加快完善社会主义市场经济体制，建设高标准市场体系等。而新时代加快完善社会主义市场经济体制的一条基本原则就是尊重市场经济一般规律，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，有效弥补市场失灵。信用体系建设既是市场经济发展的产物，也是市场经济发展的内在需求，更是对市场经济发展的重要支撑，必须能够有效支撑新时代社会主义市场经济体制改革发展的需要。《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》也明确提出，要构建适应高质量发展要求的社会信用体系和新型监管机制。

中国信用体系建设不仅仅是市场经济发展需要，完善社会主义市场经济体制的需要，也是国家现代化治理体系建设需要，其需求不仅仅来自于经济领域，还有行政管理领域，公共服务领域等。信用评级行业作为信用体系建设重要内容，必然要有效满足这些需求，才能获得更大的发展空间。

3.2 信用评级行业发展中政府职能不可替代性

从信用评级行业的发展模式来看，美国侧重于市场驱动，欧美侧重于以政府和央行为主导。研究表明，无论是何种模式，信用评级行业的发展都离不开政府作用的发挥，不能片面地认为以市场为主导就不要政府作用发挥了。从现有研究以及信用评级发展来看，政府的作用发挥一是体现在市场培育与机构支持上，如1933年美国政府颁布证券法，明确要求所有发债主体都必须经过资信等级评估，由此大大促进了美国信用评级行业的发展，也为惠誉、穆迪、标准普尔三大资信评价巨头的产生奠定了基础；而1975年，美国证券与交易委员会（SEC）认可穆迪、标准普尔、惠誉为“国家认定的统计评级组织”（NRSRO），并明确地将NRSRO评级结果纳入到美国证券交易法规体系，直接促生了三大评级行业巨头。二是通过法规与环境建设促进了信用评级行业规范。不同的评级机构具有不同的评级方法、评级模型以及不同的标识，如果政府的推广，评级机构之间难以在评级标识实现互通，也必然导致评级结果应用的混乱。政府推动才能使得评级机构评级模型、评级标识公开，建立评级结果衡量与适用标准尺度，进而推动行业更规范发展。三是政府监管有利于提高评级机构的声誉。研究已经表明，政府监管提高了评级机构声誉成本，有助于增强声誉建设动机。

从我国信用评级行业发展实践来看，凡是政府介入程度的评级领域，往往是目前发展较好的领域，也是自律性较好的领域。1997年，央行发布《关于中国诚信证券评估有限公司等机构从事企业债券信用评级业务资格的通知》（印发[1997]547号）认可了9家评级机构；2005年，央行发布《关于做好银行间债券市场信用评级工作意见》，发放了银行间债券的评级机构的第一批牌照（中诚信、联合资信、大公国际、上海远东、上海新世纪）。证券会、发改委也对债券领域信用评级采取资格许可制，一方面培育了市场，壮大了评级机构；另一方面也较好地促进了行业规范与行业自律，央行2008年召集召开的评级机构公约目前仍然在较好的发挥作用。与此相反，在缺乏政府深度参与其他领域，信用评级要么发展缓慢，要么是陷入无序竞争、恶性竞争，毫无公信力。故此，中国信用评级行业的发展必须结合自身情况，不能盲目地迷信市场，政府在其发展中的作用发挥不可替代。

3.3 信用评级行业是一个知识密集型且具有很大社会影响的中介服务业，有较强的特殊性

信用评级行业不同于一般性服务业主要体现在这几个方面。一是信用评级行业是典型的知识密集型行业，是一个需要高度专业化的行业，这也决定了其从业人员的素质能力与专业化知识必须较高，更进一步，这个行业对高管与技术骨干的稳定性也有较高要求。二是该行业是利用知识成果来开展工作的，即评级模型、方法等是评级机构的核心知识资源或竞争力，即使是公示，也很难真正对外公布其核心知识资源。三是具有很大的社会影响力。信用评级多直接服务经济领域，尤其金融领域，人们依据信用评级结果进行经济或金融活动，一旦评级质量不佳，往往造成较高的经济、金融风险，引导较大的经济风波，特别是其顺周期行为，往往会加剧经济危机。尽管信用评级并非直接导致了2008年的金融危机，但信用评级机构也的确有很大责任。这种巨大的社会影响也要求信用评级行业必须主动地接受公众监督，必须提高公开与透明度，借此促进其自律。四是信用评级行业具有中介性，同时服务于投资人与发债主体，这也要求其必须保持客观、中立。五是信用评级行业是一个服务行业，其产出虽然表现为评级报告、信用等级等，但其背后是高度专业化的知识体系。