信息化系统推进药品生产智慧监管的实践与思考

张书卉，曹嘉成，王金伟，焦灵利

江苏省食品药品监督管理局认证审评中心，江苏 南京 210002

药品监管领域的信息化建设在全国范围内正如火如荼地进行，已建成的药品监管信息系统，在提高药品监管的质量和效率方面发挥了极大的作用。生产是药品生命周期中的重要一环，药品生产监管对保证人民用药安全至关重要。随着新修订的《中华人民共和国药品管理法》及《药品生产监督管理办法》等法律法规的相继修订出台和实施，药品生产监管模式发生了根本性变化。对药品生产企业依申请进行GMP认证检查的被动式监管已被主动式GMP 监督检查取而代之［1］。“主动出击”的监管模式对监管部门提出了更高要求，监管部门需自主掌握更多企业产品相关信息，进而识别风险，做到监督检查“有的放矢”［2］。药品生产监管信息化系统不光是重要的药品监管信息载体，更是监管部门进行风险评估科学决策的基础，是提高监管效能实现智慧监管的关键［3-4］。

1 药品生产监管信息系统建设现状

1.1 药品检查技术审查管理系统

江苏省最早建成并投入使用的药品生产监管信息系统为药品检查技术审查管理系统。该系统目前主要应用于药品GMP 符合性和药品生产许可的技术审查。具备的基本功能如下：一是技术审查。技术审查各环节包括企业申报资料的接收、资料初审、检查前的技术审查、安排检查、综合评定、审查过程中的发文发函及合议等流程的流转均在系统中完成，全程无纸化，产生的所有电子数据均被保存并可追溯。二是检查员管理。检查员个人基本信息、培训、出勤、考核、检查员的聘用及级别的调整等纳入系统统一管理。三是数据的统计和分析。可根据不同的筛选条件对系统中的数据进行分类统计，如不同类型检查的完成情况，检查过程发现的缺陷情况等，便于及时进行检查和技术审查的回顾分析。

1.2 药品生产监管信息系统

2018 年1 月，江苏省药品生产监管信息系统Ⅱ期正式更新上线。该系统为企业和各级监管部门分配了账号，按照“谁审批谁填报，谁检查谁填报”的原则要求各部门按规定上传监管信息。同时，该系统设计了行政审批、备案管理、现场检查、风险监测/预警、应急处置、行政措施、行政处罚等功能模块，可整合全省药品生产企业许可证、GMP 证书、品种、备案、委托生产、行政措施、不良反应、药品召回、监督检查等监管信息，一定意义上该系统是江苏省药品生产监管的“大数据平台”。为加强疫苗监管，2019 年7 月江苏省在全国率先上线了疫苗生产监管信息系统。在原药品生产监管信息系统中单独开辟了疫苗监管的功能模块，疫苗生产企业将生产过程中关键信息，如生产情况、原辅料投入等在24 h 内输入系统上报，疫苗监管模块的开发实现了疫苗生产过程的电子监管。

1.3 药品GMP 检查风险评价系统

为积极应对改革后新药品生产监管模式，江苏省基于药品生产监管大数据平台，探索性地研究了基于风险管理的检查发起机制［5］，并尝试开发建设药品GMP 检查风险评价系统。首先对药品生产风险信号源、药品生产风险信号分析、药品生产风险评估模型建立等内容进行了探索，通过药品生产企业风险要素研判，基于历史药品生产监管经验，结合现阶段以及将来能够收集到的监管大数据（包括药品抽检、稽查、不良反应监测等信息），提取能够识别出药品生产企业风险的要素，并在风险要素的基础上进一步细化，明确构成风险要素的二级指标——风险因子，利用风险管理工具及统计学手段，建立药品生产风险评估模型。与软件设计公司在药品生产风险评估模型的基础上，进一步研究药品风险信息对接设计，同时结合检查管理实际需要，搭建江苏药品GMP 检查管理系统构架。

1.4 数据交换和共享

目前，江苏省建成的药品生产监管信息系统可在一定程度和范围内实现数据交换和信息共享。

药品检查技术审查管理系统可对检查员开放检查任务涉及的被检查企业本次检查的检查方案；可向江苏省食品药品监督管理局（以下简称省局）药品生产监管信息系统上传检查方案、检查报告、整改报告、综合评定意见；可定期向国家局审核查验中心信息系统上传检查方案、检查报告。

省局药品生产监管信息系统实现了向省政府政务一张网、省信用办双公示系统、国家总局许可证管理系统、药品生产与监管直报系统的数据上传；实现了与省局其他相关业务系统部分数据对接，如从其他系统获取生产企业的注册品种信息，向认证审评中心药品检查技术审查管理系统推送企业申报及受理的相关信息等。

2 存在的不足

现有的药品生产监管信息系统在药品监管的实践中切实为江苏省药品生产监管的信息化打下了坚实的基础。但随着监管体制改革不断深入推进，药品监管的法规制度不断发展和完善，同时，国家和社会对智慧监管的要求越来越高，其对新形势下药品生产监管的支持作用已表现出不足。

2.1 跨层级数据共享不充分

新版《中华人民共和国药品管理法》《药品生产监督管理办法》《药品注册管理办法》实施后，国家药品监督管理部门主管全国药品监督管理工作及全国药品注册工作，省级药品监督管理部门负责本行政区域内的药品监督管理工作［1,6］。国家局审核查验中心负责对省级药品监督管理部门进行监督和指导，并定期组织疫苗巡查等［7］。目前，就药品监督检查数据而言，各省基本实现了向国家级检查机构信息系统的电子上传，但国家层面的产品上市前注册核查数据、上市后疫苗巡查等检查数据尚未实现向下电子数据共享。同时，在最近一次的机构改革后，药品生产企业的日常监管和部分有因检查由省局委托检查分局负责，这部分监管数据也未能进行电子化处理并归集。上述国家层面和检查分局负责的检查一般通过观察员或行文的方式来反馈检查中发现问题，沟通效率较低，且不利于数据的集成和分析应用。

2.2 跨部门数据融合不深入

在药品的全生命周期中监管环环相扣。药品生产监管检查计划的制定应当综合考虑生产环节的上下游领域的监管数据，如相对于药品上市后的生产环节，药品在批准上市前的注册核查数据，以及药品生产结束进入市场流通后的不良反应监测和评价、抽检、召回信息、行政措施等。这些上下游领域的监管数据互为依据，相互印证，是监管部门制定检查计划和现场检查时的重要参考［8-9］。目前，江苏省药品生产监管信息系统虽然设计了相关功能模块，但具体的数据还需完善。如系统收集了企业的品种信息，但相关品种的注册批准工艺等尚未收集，在生产环节的现场检查时只能依据企业提供的注册申报资料进行处方和工艺一致性的核查。药品上市后的不良反应监测、行政措施、召回信息等也均未收集。这些跨部门监管数据的缺失不利于生产环节监管计划的科学制定和监管效能的提高。

2.3 监管数据填报质量不高

部分监管人员在进行数据录入时存在不规范的情况，导致系统内一部分监管数据质量不高，可利用性差。如未按照规定的标准格式录入，存在数据格式错误或不兼容等情况。另外，数据录入没有作为制度要求，一些人员对智慧监管重要性认识不足，知识更新不及时，对信息化系统的使用存在一定排斥情绪，不想用、不愿用，导致一些信息该填报不填报，监管数据缺失。

2.4 数据分析和应用程度不深

在现有数据的基础上，对数据进行分析和应用的程度还不深。一是指导现场检查的作用不强。如检查员在进行药品GMP 现场检查前，对企业的概况和历次检查情况不掌握，对检查品种、剂型的特性和工艺要求不了解，一般根据认证审评中心事先确定的检查方案进行检查，但具体情况检查前并不能完全掌握。若检查员能事前了解被检查企业历史监管数据，现场检查前做好充足的准备，检查的质量和效率将能得到较大的提高。二是决策支持功能的开发相对迟滞。目前，仅药品检查技术审查管理系统具备了对现场检查中发现的问题进行统计和初步筛选分析的功能，其他更深入的数据分析和应用尚处于研究阶段，如药品GMP 检查风险评价系统仅初步探索性地完成了方案的设计，风险评估模型尚需在很长时间内通过不断地实践得以确证或调整［10］。

2.5 原因

一是由于机构设置和部门分割式管理，各部门信息系统自行开发、自行使用，前期开发使用的信息系统小而多，开发的技术标准也不尽相同，增加了数据交换的难度。

二是对数据共享缺少统筹的谋划，且网络安全保障未到位的情况下，部分机构或部门不愿进行数据共享。省级药品监管数据中心虽然初步建立，但监管数据采集得还不完全，目前依然通过各个部门的系统进行数据交换，频繁的数据交换既增加了工作量，也增加了信息泄露的风险。

三是数据产生和使用部门沟通效率不高。不同信息系统的数据共享需不同机构、不同部门、不同的软件开发公司等多方参与，共同确定共享的文档接口，特别是涉及跨地区、跨层级时，缺乏有效的沟通机制。同时因缺少既懂信息技术又熟悉相关业务流程的专业人员，数据开放共享推进缓慢。

四是缺少有效的督导机制。一些部门或机构不能做到所有监管均上系统，存在数据格式错误等问题，同时因无人审核并形成监督考核机制，造成部分电子监管数据的缺失。

五是监管大数据的分析、处理和应用涉及专业性非常强的技术领域。如何盘活系统中的监管大数据并为日后药品监管所用尚需进一步研究和探索。

3 建议与对策

3.1 构建药品监管信息化体系

监管部门要把信息化建设作为省域药品治理现代化工作的重中之重，通过信息化建设实现智慧监管，提升监管效能［11］。首先应在全系统建立健全信息化建设和数据共享的管理制度，并纳入考核。通过考核的方式倒逼所有部门将所有监管事项录入信息系统并开放共享，做到能使用均使用，能共享均共享，信息填报规范化。

3.2 多渠道拓展药品监管大数据资源

立足全局，统筹谋划。首先要梳理全省药监部门在用的信息化系统及相应的功能模块，建立整体框架体系。要多层次、多形式逐步引入药品监管条线上的所有信息系统数据，逐步建立并完善全省药品监管数据中心。对内，以省级数据中心为核心节点进行数据的开放和共享，避免多系统间的重复对接。对外，以省级数据中心积极对接国家数据中心，实现对国家层面监管数据的汇集和共享。最终实现跨地区、跨层级、跨部门各级平台间的协同联动、数据共享。

3.3 切实加强药品监管数据保护

数据共享的同时应加强监管数据的保护，消除数据安全隐患。如前文所述，部分部门不愿进行数据共享有一主要原因为数据安全得不到保障。监管数据涉及企业的商业机密，如药品生产的处方和工艺更是企业的核心机密，若数据安全得不到保障，企业的商业秘密将有可能从政府部门扩散出去。因此，不管是从信息化建设的技术上还是网络安全的制度上都应对共享数据的安全性进行全方位的保护［12］。

3.4 提高药品监管大数据应用水平

在现有药品GMP 检查管理系统方案的基础上，进一步将研究成果投入到现场检查和检查计划制定的实践中去，并在实践中对风险评估模型加以矫正。最终实现：一、能对收集的监管数据分类整理，并能通过设定的权限将处理后的数据分享给检查员，在现场检查时提示检查员对风险点进行重点检查；二、根据药品企业产品情况、质量安全情况和信用情况等风险要素，对监管企业按风险高低评定等级，实施分级监管，科学制定检查计划，提高监管效能；三、对药品质量实时全面感知，预测和识别风险发生，进而及时防控风险。

3.5 打造信息化技术专业团队

应将信息化系统的开发建设和数据共享落实到人，组建信息化技术小组。建议由相关局领导统筹协调，业务处室及信息中心分别派专人承担信息化建设的工作。数据共享等工作由信息化技术小组统筹推进，增进各部门交流沟通，提高数据共享的效率。针对监管数据分析应用和网络安全建设专业性强，人才不足的问题，一方面加强对相关人员业务和信息化建设的自主培训，另一方面可购买第三方服务或人才引进，双管齐下打造一支专业化的信息化建设团队［13］。