国际法视域下的环境权与国家主权

杨银霞

(青海民族大学 法学院，青海 西宁 810007)

当今世界面临着百年未有之大变局，各国间的联系和依存日益加深，不论人们身处何国，实际上已经处在应对人类共同挑战为目的的全球价值观中。面对世界复杂形势和全球性问题，习近平主席提出的“人类命运共同体”构想在国际社会产生的影响越来越大。在“命运共同体”理念中，国家主权和环境权也构成“命运共同体”中基本要素，关乎到国家生存大计。

一、环境权与国家主权的交集

环境权是人们对人与自然的关系作出全面深刻的反省之后形成的新的生存与发展的权利观。在1972年《人类环境宣言》中,环境权作为一项新的基本人权为世界所接受,该《宣言》也成为人权发展历史上的一座里程碑。环境权现已成为当代人权的核心内容之一。对于环境权的讨论和研究始于上世纪60年代。1960年，原西德一位医生向欧洲人权委员会提出控告，认为向北海倾倒放射性废物的违法行为违反了《欧洲人权条约》中关于保障清洁卫生的环境的规定。由此引发要不要把环境权追加为欧洲人权的讨论。在美国，与此同时也掀起一场万众瞩目的争论，即公民要求保护环境，要求在良好的环境中生活的宪法根据是什么?因为按传统的宪法及民法理论，公民无权对与自己无关的财产主张权利，所以公民对作为无主物的空气、水、阳光等环境要素是不能提出权利要求的。其中，密执安大学的萨克斯教授提出的“环境公共财产论”和“环境公共委托论”倍受推崇。此理论认为，空气、水、阳光等人类生活所必需的环境要素，在当今受到严重污染和破坏，以至威胁到人类正常生活的情况下，不应再被视为“自由财产”而成为所有权的客体，环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说，它应该是全体国民的“共享资源”，是全体国民的“公共财产”，任何人不能任意对其占有、支配和损害。为了合理支配和保护“共有财产”，共有人委托国家来管理。国家对环境的管理是受共有人的委托行使管理权的，因而不能滥用委托权。随其理论备受瞩目，有人便在“公共财产论”和“公共委托论”的基础上提出了环境权的观点，认为每一个公民都有在良好环境下生活的权利，公民的环境权是公民的基本权利之一，应该在法律上受到确认并受法律的保护。之后，美、日两国开始了环境权的立法实践。1969年美国颁布的《国家环境政策法》对国家公民在保护环境方面的权利与义务作了具体的规定。日本同年也在《东京都公害防止条例》序言中规定：“所有市民都有过健康、安全以及舒适的生活的权利，这种权利不能因公害遭受侵害。”这些立法实践对于环境权的形成和发展起到了极大的推进作用。在此之后，1970年3月在东京召开的一次关于公害问题的国际座谈会所发表的《东京宣言》第52页中提出：“我们请求，把每个人享有的健康和福利等不受侵害的环境权和当代人传给后代的遗产应是一种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基本人权，在法律体系中确定下来。” 同年9月召开的日本律师联合大会第13届人权拥护大会上，仁藤一、池尾隆良两位律师作了题为《“环境权”的法理》报告。该报告倡议将各种有关环境的权利称为“环境权”，并指出：“为了保护环境不受破坏，我们有支配环境和享受良好环境的权利;基于此项权利，对于那些污染环境、妨害或将要妨害我们的舒适生活的作为，我们享有请求排除妨害以及请求预防此种妨害的权利。” 而欧洲人权会议历经10年的讨论和研究，终于在20世纪70年代接受了环境权的观点。1973年在维也纳召开的欧洲环境部长会议上制定的《欧洲自然资源人权草案》将环境权作为一项新的人权加以肯定，同时还认为应将其作为《世界人权宣言》的补充。以上关于环境权的研究讨论和立法实践引起了国际社会的高度重视，1972年联合国召开了第一次人类环境会议，113个国家和一些国际机构1300多名代表参加了会议。会议普遍接受了环境权的观点，并在会议所发表的《人类环境宣言》中加以明确确认，“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”“按照联合国宪章和国际法原则，各国有按照自己的环境政策开发资源的主权，并有责任保证在各自管辖和控制之内的活动，不该损害其他国家的环境或本国管辖范围以外地区的环境”。

国家主权，它是国家最重要的属性，是国家固有的在国内的最高权力和在国际法上的独立权力。在对内方面，每个国家都有权自由选择自己的社会政治制度，对自己领土内的人和物行使排他的管辖权，对本国的资源和财富享有永久主权；在对外方面，每个国家都是相互平等的，有权独立自主地处理本国的对内对外事务，并排除任何外来的干涉。国家不论大小，都拥有自己的主权，也自然包括拥有自己的环境主权，即对于本国范围内的环境保护问题拥有在国内的最高处分权和国际的独立自主性。当前我们强调遵守国家主权原则，对于开展国际环境保护合作具有十分重要的意义，国家主权原则是整个国际法的基础，它当然也是国际环境法的基础和核心，它在国际环境法上的表现形式为国家环境资源主权原则。在国际环境法领域，尊重国家主权原则在国际上得到了广泛的认同，并在一系列的国际文件中都有所体现。《斯德哥尔摩宣言》第21条表述了国际环境法的一条基本原则，即：根据联合国宪章和国际法原则，各国享有根据它们自己的环境政策开发其资源的主权权利，各国也有义务使其管辖范围内或控制下的活动不对其他国家的环境和任何国家管辖范围以外的地区造成损害。在联合国通过的决议体现的国际环境法的基本原则里，就包括了一国的活动不得损害他国环境和各国管辖范围以外的环境和尊重国家主权原则。国家享有公法意义上的环境资源管理权。国家作为社会公共利益的代表，享有对环境资源的所有权和管理权。

二、环境权对国家主权的影响

当前法学界对环境权有不同的理解。有的将环境权理解为各种环境法律权利的总和,即环境法律权利,有的认为环境权仅指公民在良好、适宜的环境中生活的权利。也有学者提出环境法的法权理论[1]，其中,健康和良好生活环境的标准可以通过从科学上对环境品质与人类健康与良好生活的函数作用关系的研究,算出各种环境标准,作为法律保护的依据。合理利用环境资源的尺度可以通过申报许可证和环境影响评价的审查来把握,由此界定环境权的法律保护范围为:所有环境法律关系的主体均享有在不受一定程度污染和破坏的环境里生存和在一定程度上利用环境资源的权利。这一概念既把所有环境法律关系主体的健康作为其保护的范围,又没把各主体优美环境享受权排斥在外;既把公民、法人及其他组织,国家乃至全人类的环境利益兼顾在内,又包括了当代人和后代人的环境权益;既明确界定了环境质量的标准和资源利用的尺度,又兼顾了经济发展和环境保护二者利益的综合衡量,从而较为全面地概括了环境权的性质和内容反映了环境权的实质。国家主权的内容很多，其中，主权的环境内容就与国家环境权有着密切联系。应该认为，国家主权包括国家对其主权管辖范围内的环境资源的开发、利用、保护和改善的权利。随着地球环境问题的日益突出，国际环境法不断发展，人们认识到在环境问题上既不能否定国家主权也不能滥用国家主权。国家环境权既是对国家主权原则的加强，也是对国家主权原则的合理的自我限制。我国环境权利的保障及法律诉讼模式选择和机制建立也是必要内容[2]。

首先，环境权的提出加强了国家主权原则。国家环境权最早可追溯至1939—1941年特雷尔冶炼厂仲裁裁决中，特雷尔冶炼厂仲裁裁决在肯定国家主权的同时，还认定国家还具有不损害国外或其管辖范围以外的环境的责任(任何人在使用自己的财产时不应损害他人的财产———古老的法谚)。国家环境权进一步得到确立是在1962年联合国大会通过的《关于天然资源之永久主权宣言》之中，它明确各国对其生存环境和资源享有永久主权的权利，各国有权自主决定对其开发利用。它把环境权包含在主权之中，作为主权的一项重要的内容，尤其是在20世纪60年代民族独立运动风起云涌之后，在各新独立国家奋起反对新老殖民主义的经济侵略，保卫新兴国家之主权独立方面，其意义格外重大。随后，国家资源开发主权权利又在1972年联合国《人类环境宣言》之原则21和1992年联合国《里约环境与发展宣言》之原则2中得到进一步的确认。各国几乎毫无疑义地通过了这些确认环境权的内容，并把它写在这些重要的国际环境法文件的醒目的位置上，以昭示全人类的共识。

其次，环境权的提出也对国家主权构成了某种程度的限制。就在确认各国具有环境方面的主权的同时，由于地球的整体性与生态系统的完整性，世界各国认识到国界的人为性无法对抗大自然的规律性，为了解决人类面临着的历史上前所未有的严重的环境问题，在尊重主权的基础上对主权进行某种程度的限制，进行国际间的全方位的合作，以谋求环境权的实现。

国家主权原则与环境事项相联系的一个较早的例子发生在1895年，因位于河流上游的美国将其境内河段改道的单方面行为影响了河水的流量并对下游墨西哥的农业生产造成了危害，美国与墨西哥就流经两国边界的里格朗德河水资源的使用问题发生了纠纷。当时的美国司法部长哈曼认为:墨西哥政府无权就里格朗德河水资源在美国境内的使用问题向美国提出诉求，因为在国际法上没有任何规则、原则和先例表明美国对此问题负有责任或者义务，所以墨西哥所受到的损害是一个政治问题而非法律问题。这种强调国家在其领土范围内拥有绝对主权的观点后来被称为“哈曼主义”(Harman Doctrine)，亦即所谓的“绝对主权论”。为了防止利益冲突的激化，国与国之间必须相互尊重国家环境主权，不影响各自国家环境主权的行使。单方面强调一方的所谓“绝对主权”不可能使冲突得到公平合理的解决，也不利于国与国之间的和平共处。因此，“哈曼主义”不可能成为解决跨国界环境问题的国际法原则，完全是滥用主权，所以在后来国际关系的实践中也鲜见其适用。特莱尔冶炼厂排放大量二氧化硫气体对华盛顿州造成严重空气污染仲裁案[4]是第一个处理环境纠纷和跨国界责任问题的案例，对国际法上国家责任和国际环境法的发展产生了深刻的影响。尤其是此判例中所确定的领土无害使用原则，被很多国际文件和国际公约所采纳。例如，1972年联合国斯德哥尔摩人类环境会议上发表的《斯德哥尔摩宣言》第21条原则规定：“各国……有责任保证在他管辖或控制之内的活动，不致损害其他国家的或在国家管辖范围以外地区的环境。”1982年《联合国海洋法公约》、1992年《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》等法律文件中都作了类似的规定，这一原则已被国际社会公认为国际环境法中的一项原则。此外，该案裁决中提出的国家应有义务制止在其境内的活动造成跨界环境损害和国家应为其境内的活动所造成的跨界损害负责任也受到国际社会的重视，并被规定在一些国际环境法的条约中，在世界各国的国内法中，学者借鉴国际条约进行逐项论证，也有学者提出环境法的法权理论[3]。

三、国家主权与环境权互趋并重

在传统国际法中，国家主权是一项完全的排他的权利。作为公权的环境权与私权的环境权有着密切的关系[4]。显然，这种主权观是不利于国境环境保护的，在国境环境保护领域中，在尊重国家主权的同时也不能忽视了尊重境外环境。因此，国家主权原则需要发展，在充分强调各国的环境主权的同时，亦要强调其应承担的环境保护义务。1972年联合国人类环境会议的《人类环境宣言》原则21指出：“各国有按照自己的环境政策开发自己的资源的主权，并且有责任保证在他们管辖或控制之内的活动，不致损害其他国家的或者在国家管辖范围以外地区的环境。”《人类环境宣言》所宣示的原则21所确立了国家环境主权和不损害国外环境原则。该项原则是指各国拥有按照其本国的环境与发展政策开发本国自然资源的权利，但是同时还负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不至损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境的责任。 1992年《里约环境与发展宣言》原则2指出：“根据《联合国宪章》和国际法原则，各国拥有按照其本国的环境与发展政策开发本国自然资源的主权权利，并负有确保在其控制下的活动不致损害其他国家的或在各国管辖范围以外地区的环境的责任。”《里约环境与发展宣言》重申了《人类环境宣言》原则21，它不仅在措辞中将“环境政策”改为“环境与发展政策”，更加强调了发展的重要性，而且将该原则的位置提前，作为《里约环境与发展宣言》的第二项原则。之后，该原则更是不断在许多其他重要的国际环境法文件与司法判例中得到重申确认，并逐渐发展成一项国际习惯法原则。

在系列国际法规的指引下，环境保护与国际主权利益并重，并形成国际合作趋势。“只有一个地球”、“为了全人类千秋万代的共同利益”，“持续发展”等基本思想己被普遍接受，尤其是中国提出“人类命运共同体”的理念，为开展切实有效的国际合作打下了良好的基础。各国结合各自的具体国情来寻求环境与经济的同步、协调、持续发展，在此基础上寻索出系列实践原则，如：环境保护与经济发展协调发展的原则；共同的但有区别的责任原则；尊重各国主权、互不干涉内政的原则；兼顾发展中国家需要的原则；发展中国家的广泛和有效参与的原则等等[5]。