西部民族地区跨域生态环境协同共治的逻辑理路

龙丽波，李 梁

（1.云南师范大学 马克思主义学院，云南 昆明 650500；2.云南省农业科学院 农业经济与信息研究所，云南 昆明 650205）

新中国成立70 多年来，西部民族地区的经济社会发展取得了前所未有的成就。然而立足绿色发展，重新审视西部民族地区既有的建设模式与发展路径，一些地方经济效益的持续增长是以牺牲生态环境换来的。因此，西部民族地区民众在享受发展成果的同时，也势必承受破坏生态环境的恶果。在西部民族地区一系列的生态环境问题中，亟待解决的是跨域生态环境问题，这一问题集中突显了生态环境问题的不确定性和复杂性，其蕴含着西部行政区划的限制与整体生态系统之间的内在张力。传统西部民族地区的生态环境治理往往遵循属地管辖，各自治理本辖区内的生态环境问题。然而，生态系统是一个彼此联结的生命统一体，尤其生态环境破坏和生态环境污染并不以行政区划为边界。西部民族地区行政区划区块性与生态系统整体性之间的张力和矛盾，加大了生态环境的治理难度，造成西部民族地区属地管辖的生态环境治理模式在面对跨域生态环境问题时效率低下。因此，破解西部民族地区跨越生态环境问题急需革新治理方式。协同共治是治理理论与治理实践不断发展的结果，是一种旨在超越单一治理主体与破解跨区域范围的新型治理模式，主张社会组织、政府以及市场等多元治理主体，在科学合理的制度安排下以共同参与、对话协商的形式破解单一治理主体无法解决的治理难题。这一治理理念与西部民族地区跨域生态环境治理诉求高度契合，为破解当前西部民族地区跨域生态环境难题提供了新的选择，但如何实现西部民族地区跨域生态环境协同共治，其逻辑机理以及实践策略尚待进行整体性的剖析与审视。因此，新时代需要深入剖析西部民族地区跨域生态环境协同共治的发生逻辑与价值逻辑，在此基础上进一步探索西部民族地区跨域生态环境协同共治的实践逻辑，这对于西部民族地区实现跨越式高质量发展和美丽中国建设具有重大意义。

一、西部民族地区跨域生态环境协同共治的发生逻辑

西部民族地区跨域生态环境问题是一种不在同一地域发生的生态环境问题，既有“一般生态环境问题的不确定性和突发性等普遍共性特点”[1]，又体现了西部民族地区跨域生态环境问题本身的独特性。具体而言，西部民族地区跨域生态环境问题往往出现在两个及以上的行政区域，生态环境问题一旦出现，囿于西部民族地区行政区划的掣肘以及信息交流的边界阻滞，会大幅度降低生态环境问题的发现概率，既影响西部民族地区生态环境问题的治理效果和治理效率，又存在爆发生态环境冲突的重大西部社会风险。西部民族地区跨域生态环境问题的共性与个性特点直接决定了对跨域生态环境问题的精准治理，单纯依靠地方政府传统的属地管辖是行不通的，必须借助多元利益主体共同发力实现协同共治。从这一层面来看，西部民族地区跨域生态环境问题与协同共治之间存在逻辑关联。

（一）西部民族地区跨域生态环境协同共治源自生态资源蕴含的本质特性

西部民族地区生态资源所蕴含的本质特性是协同共治的前提条件。其一，西部民族地区生态资源具有公共属性。西部民族地区的生态资源是具有公共属性的公共资源，它兼具非竞争性与非排他性的特征，这一特征内在地提出了跨域生态环境协同共治的要求。具体而言，因为西部民族地区跨域生态资源产权边界不明晰，极易出现条块分割治理现象，往往在治理层面出现“公地悲剧”。协同共治借助对话合作的模式破解不同地域之间的生态环境问题，极大地提高西部民族地区的公共生态利益，满足西部民族地区人民日益增长的优美生态需求。其二，西部民族地区生态资源具有外部属性。外部属性集中体现在正外部属性与负外部属性两个方面，其中负外部属性是指西部民族地区生态的整体性特点，某一地域的生态污染将使邻近的其他地域也遭受污染。不管是哪一种外部属性都会直接影响西部地方政府生态环境治理的路径选择。彻底解决西部民族地区跨域生态环境的外部属性难题，需要借助协同共治使不同地域的地方政府在生态环境政策的精准制定与严格执行上实现协同联动，将外部属性生态环境问题转化为内部属性生态环境问题。其三，西部民族地区生态资源具有整体属性。西部民族地区生态资源不同要素是“彼此影响和联系的生命共同体”[2]，主要体现在空间上的关联性和时间上的持续性，即生态系统是在历史发展进程中生成的，并直接影响着下一历史发展进程，而某一地域的生态环境状态也会影响毗邻地域的生态环境状况。因此，西部民族地区生态资源的公共属性、外部属性以及整体属性内在决定了必须进行跨域生态环境协同共治，不能仅仅依靠西部民族地区行政区划，而是需要以西部民族地区生态功能区为依托，充分遵循生态系统的自身规律，借助协同共治模式，将相关利益主体聚合起来，彻底扭转传统生态环境治理各自为战的分割局面，进而推动多元利益主体的行动趋于一致。

（二）西部民族地区跨域生态环境协同共治源自传统属地管辖效率低下

我国环境保护法规定：“地方各级政府必须对本区域内的生态环境负责”[3]。这直接决定了西部民族地区生态环境治理方式基本是政府主导的属地管辖，尽管这一治理方式显示出了一定的优势，能够保证西部民族地区地方政府的生态环境政策执行力，属地管辖能够明晰西部民族地区地方政府的生态环境治理职责，方便上级政府的生态环境治理评估和考核。但是，这一治理模式也存在严重的弊端。具体而言，西部民族地区地方政府主导原则在增加政府负担的同时，又挤压了西部社会组织以及企业等参与生态环境治理的空间，消解了这些主体参与生态环境治理的主动性和积极性。属地管辖极易出现西部民族地区地方政府职能分割、行政分割等生态环境治理碎片化问题，严重束缚了西部民族地区地方政府不同部门生态环境治理的手脚，使生态环境治理效果不尽如人意，甚至出现生态环境治理效率低下的现象。西部民族地区行政区划客观上导致了生态环境治理的限制，使西部地方政府在跨域生态环境治理上往往采取“各自为战”的治理策略。直接导致了西部民族地区跨域生态环境治理效率的低下：其一，西部民族地区不同行政区划间没有形成统一的治理任务、监测机制、治理规范以及惩处机制，造成西部民族地区生态环境治理各行其是。其二，行政壁垒也加大了西部民族地区地方政府生态资源整合以及信息共享的难度，致使出现协调沟通不畅的问题。其三，西部民族地区地方政府属地管辖仅限于本区域，不能越界治理，即便大幅度提高了自身区域内的生态环境治理状况，也无法有效改善毗邻区域的生态环境。恰恰相反，因为生态环境问题的外溢性，从其他区域流入的污染直接冲抵了本区域的生态环境治理效益。相比较再继续加大生态环境治理成本，西部民族地区地方政府往往选择“搭便车”的生态环境治理策略，导致生态环境治理不理想，甚至出现治理效率低下现象。因此，为了有效扭转传统属地管辖效率低下的局面，必须打破西部民族地区行政区划的生态环境治理边界，建构西部民族地区跨域生态环境治理机制，以西部民族地区生态功能区为基本单位，精准规划并严格实施生态环境治理方案，整合生态功能区内的资源和信息，协同共治和统筹安排，从而使西部民族地区的生态环境得到持续改善，进一步满足西部人民的美好生态需求。

（三）西部民族地区跨域生态环境协同共治源自不同区域生态环境治理的失衡

西部民族地区生态环境治理的失衡，是不同区域之间存在的生态环境治理理念以及治理能力的差异，共同导致生态环境治理出现失衡问题。西部民族地区不同区域生态环境治理失衡集中体现为治理理念的失衡与治理能力的失衡。其一，西部民族地区生态环境治理理念的失衡。西部民族地区生态环境治理理念的失衡受到西部地方经济发展程度的直接影响。西部民族地区经济较为发达的地区，率先走过了经济发展造成生态破坏的发展阶段，在饱尝生态环境污染与破坏的恶果之后，深刻认识到保护生态环境的必要性和重要性。而西部民族地区经济发展滞后地区，尚处于谋求经济增长的阶段，“生态环境治理优先理念滞后”[4]，导致生态破坏和生态污染难以有效避免。此时，西部民族地区经济较为发达地区追求绿色发展与经济滞后地区追求经济飞速发展的观念之间出现了严重冲突，导致西部民族地区地方政府间生态环境治理理念的冲突与失衡，无法在生态环境治理上形成治理合力。其二，西部民族地区生态环境治理能力的失衡。这是由于西部民族地区地方政府在生态环境治理技术、资金投入等层面出现巨大差异。毋庸置疑，资金投入是西部民族地区生态环境治理的物质基石，不仅受到本地区经济发展水平的束缚，也受到西部民族地区地方生态环境政策的制约，反映了西部民族地区地方政府在生态环境治理层面上的政策倾斜和活动范围。以我国西南地区为例，云南、广西两省的生态环境问题与经济发展相近，但在生态环境治理的资金投入上差异较大，这一差异导致了两省不同区域之间的生态环境治理效果差别显著，使人们重新审视和思考一系列生态环境治理的深层次问题。由于西部民族地区生态环境治理资金投入的失衡，直接影响了不同地区生态基础设施建设、生态优质产品供给的格局，进而造成西部民族地区地方政府在生态环境治理能力和技术等层面的失衡。因此，破解西部民族地区跨域生态环境治理的失衡问题，需要打破西部民族地区行政权力的限制和行政区划的制约，建构精准科学的生态补偿和外部信息共享机制，形成西部民族地区跨域生态环境协同共治格局，使西部民族地区生态环境治理的资金流动更加合理畅通，使处于不同区域的西部地方政府的生态环境治理能力更加有序均衡。

二、西部民族地区跨域生态环境协同共治的价值逻辑

西部民族地区跨域生态环境协同共治是将协同共治理念嵌入西部民族地区生态环境治理的一种尝试和探索，具体是两个及以上的行政区划范围之内，西部民族地区的地方政府、社会组织、公众以及企业等多元治理主体在科学安排下，以平等协同的方式共同参与西部民族地区的跨域生态环境治理，不断满足西部人民的美好生态需求。其本质就是借助多元治理主体之间的平等协商，彻底打破西部民族地区行政区划带来的生态环境治理限制，超越市场和政府的条块分割，使多元治理主体之间形成协同共治格局。作为一种新型的生态环境治理模式，跨域生态环境协同共治是解决西部民族地区生态环境治理问题，实现西部民族地区跨越式高质量发展的有效方式。

（一）西部民族地区跨域生态环境协同共治能够协调平衡各方利益

西部民族地区跨域生态环境治理涉及相关利益主体的多元价值偏好，而协同共治能够有效协调平衡各方利益。西部民族地区跨域生态环境问题何以如此棘手复杂，关键在于涉及利益相关者的多元价值偏好。其一，从西部民族地区生态系统来看，跨域生态环境问题的诸多利益相关者涉及生态破坏者、生态消费者、生态保护者以及生态受害者等，这些利益相关者之间复合叠加，形成纷繁复杂的利益交织网。其二，从西部民族地区的政治社会来看，跨域生态环境问题涉及公众、地方政府以及企业等利益相关者，由此衍生出跨域西部地方政府之间、跨域西部地方政府与公众、跨域西部地方政府与企业、企业与公众之间的利益关系等庞杂利益关系网。利益相关者众多且具有多元价值偏好，而价值偏好之间的差异就成为西部民族地区跨域生态环境治理的深度掣肘。不同区域的西部地方政府在生态利益与经济利益层面上存在不同的价值排序和偏好选择，有些西部地方政府偏向经济利益，以牺牲和破坏生态利益追求经济增长，甚至模糊生态政策调控范围，“将无法界定的生态环境问题推诿给他方”[5]，导致跨域生态污染层出不穷。即便在西部民族地区整体生态利益一致的背景下，不同区域内的个体生态利益追求也各不相同，在经济利益的驱动下，不同西部地方政府在价值取向以及行为选择层面上，往往基于本区域内的眼前和局部利益，造成西部民族地区跨域生态环境治理效率低下。而协同共治面对的是多元目标共存以及目标之间冲突的复杂情况，不仅能够借助协同共治实现共同目标，还能够协调平衡各方利益，最大限度缓解西部民族地区跨域生态环境治理的目标冲突和利益博弈。

（二）西部民族地区跨域生态环境协同共治能够凝聚利益相关者的思想共识

西部民族地区跨域生态环境问题的解决需要依靠利益相关者的思想共识，而协同共治有利于凝聚利益相关者的思想共识。由于利益相关者在行动选择、价值观念、文化背景以及利益诉求等层面存在差异和冲突，导致他们对西部民族地区跨域生态环境问题无法达成一致的思想共识。“区域生态环境治理问题往往存在普遍矛盾，即区域生态本是一体，而诸多治理主体的认知却是分裂的”[6]。就跨域生态环境问题而言，诸多利益相关者在个人与整体利益上的选择、生态与经济利益的取舍、长远与眼前利益的考量、生态保护与消费的平衡等层面存在不同认知，导致西部民族地区跨域生态环境问题界定以及破解策略难以形成共识，从而出现过度消费生态资源、片面追求经济增长以及生态责任缺失等问题，其恶果就是西部民族地区跨域生态环境治理效果低下。而协同共治为诸多利益相关者提供了平等对话、协商合作的平台，利益相关者借助整合、沟通、讨论等对跨域生态问题达成共识并制定一致的生态环境治理方案。从利益相关者的集体行动来看，思想共识是西部民族地区跨域生态环境协同共治的思想前提，正如斯科特所言，“思想共识是使行为主体遵循制度的基础”[7]。对于西部民族地区跨域生态环境问题来说，思想共识的凝聚意味着诸多利益相关者对跨域生态环境问题破解方案的认同，这为西部民族地区跨域生态环境治理的集体行动夯实了思想根基。

（三）西部民族地区跨域生态环境协同共治能够增强利益相关者的内部协调性

西部民族地区跨域生态环境问题的解决，关键在于诸多利益相关者的彼此信任，协同共治能够基于彼此信任，进一步增强利益相关者的内部协调性。西部民族地区跨域生态环境问题需要西部地方政府、企业、公众以及社会组织通力合作才能有效解决，而协同共治建立在彼此信任的基础之上。“信任是一种源自内心深处的态度，信任某人的行动或者使周遭环境契合自己的期盼”[8]。信任在人类理性交往过程中起着重大作用，是人们交互活动的桥梁和纽带，也是人们集体行为的粘合剂。信任是人类社会生活的原真反映，如果人们之间信任缺失，那么人们将被恐惧包围和支配，无法进行正常的生活。在西部民族地区跨域生态环境治理中，信任是不能缺少的治理资本，信任能够降低生态环境治理成本，维护利益相关者之间的稳定关系。如果西部民族地区跨域生态环境治理中的企业、公众、社会组织以及地方政府能够形成高度信任的关系，在跨域生态环境治理中就会减少甚至杜绝损害他者生态利益以及牺牲公共生态利益换取个体利益的情况，这将极大地提高跨域生态环境治理效率，大幅度提升西部民族地区的公共生态利益。对于西部民族地区跨域生态环境治理来说，协同共治能够借助建构信任关系重塑利益相关者的内部协调性，即多元治理主体对于治理组织和其他治理主体产生了强烈的信任感和认同感。协同共治为利益相关者提供了平等对话平台，能够平衡诸多利益相关者的多元价值偏好，凝聚利益相关者的思想共识。这些有助于塑造利益相关者之间的信任关系，由此衍生出对各方行动规制以及彼此身份的认同，进一步增强了西部民族地区跨域生态环境问题利益相关者的内部协调性，为西部民族地区跨域生态环境治理夯实组织基础，增强彼此之间的依赖性和稳定性，有效凝聚思想共识和利益协调，为协同共治提供内在激励，使利益相关者积极参与西部民族地区的跨域生态环境治理。

三、西部民族地区跨域生态环境协同共治的实践逻辑

新时代西部民族地区要想实现跨域生态环境协同共治，需要从理念构筑、法律规制、组织保障、制度安排四个维度进行路径探索，大力推进西部民族地区跨域生态环境协同共治的进程，进一步增强西部民族地区人民群众源自良好生态的获得感、幸福感、安全感。

（一）理念构筑：培育西部民族地区跨域生态环境协同共治理念

西部民族地区要实现跨域生态环境协同共治，需要着眼于以下几方面：其一，培育各方利益相关者的协同共治理念。理念指引行动，西部民族地区跨域生态环境问题利益相关者所秉持的价值取向会对其行为选择产生重大影响。因此，培育各方利益相关者对于西部民族地区跨域生态环境治理的协同共治理念，将其视为协调利益冲突的关键价值标准，是实现西部民族地区跨域生态环境协同共治的内在驱动力。一方面，要培育西部民族地区跨域生态环境问题利益相关者的公共精神。公共精神是现代公民跨越个体功利目的和狭隘眼界，关怀社会公共事务以及推进公共利益提高的行为和思想，是促进社会成员超越个体狭隘立场，进而高度聚焦公共问题并生成公共价值的前提条件。唯有在理念上形成共识，诸多利益相关者才能在治理行动中保持步调一致。另一方面，要加强利益相关者参与生态环境治理的责任担当。需要加强利益相关者参与西部民族地区跨域生态环境治理的责任担当，为跨域生态环境协同共治夯实思想根基，激发生态环境治理主动性和积极性。其二，加强西部民族地区跨域生态环境治理的社会资本积累。社会资本往往借助信任、规范、社会关系网等，促使利益相关者通过合作大幅度提高生态环境治理效率。具体而言，信任在西部民族地区跨域生态环境协同共治中，是一项降低治理成本和增加互惠的灵魂治理手段。可以通过规范，进一步约束利益相关者的行为，使各方在跨域生态环境治理中按照规章制度行事，保障在不损害他人生态利益的基础上追求自身利益。西部地方政府与社会成员如果可以建构融洽的社会关系网，能够有效增强对跨域生态环境协同共治的正向影响，融洽的社会关系网意味着彼此之间信任度高、参与水平高以及交流畅通，这种融洽的社会关系网有利于促进跨域生态环境协同共治的行动一致。因此，通过信任、规范以及社会关系加强西部民族地区跨域生态环境治理的社会资本积累，提高跨域生态环境治理的实效性。

（二）法律规制：完善西部民族地区跨域生态环境协同共治的法律体系

西部民族地区跨域生态环境协同共治需要健全完善的法律体系作为后盾。一方面，以健全完善的法律体系为协调各方利益提供科学依据。可以说，生态环境问题的本质就是利益问题，保护生态就是发展生产力。从纵向上来看，如果处理不好西部民族地区生态利益与经济利益之间的关系，那么在西部社会发展中就会出现侧重经济利益而不顾生态利益的现象。从横向上来看，如果西部地方政府之间的利益关系没有得到妥善处理，那么就会造成不同区域之间缺乏良好的沟通，进而阻滞西部民族地区生态环境治理进程。为此，需要借助法律体系，以法律手段确立生态利益与经济利益的界限，并使西部民族地区不同区域之间的生态利益得到平衡，维护西部民族地区不同区域之间的生态公平。另一方面，借助法律体系约束西部民族地区跨域生态环境协同共治的行为。完善的法律体系能够降低西部民族地区生态环境治理成本，生成强有力的协同共治机制。在涉及西部民族地区跨域生态环境问题方面，《中华人民共和国环境保护法》规定：“国家建立跨行政区域的重点区域和生态破坏联合防治协调机制”[9]，但没有地方与区域跨域治理的相关规定。西部民族地区地方政府怎样建构科学合理的协同机制、怎样划分职能责任、怎样分配利益，需要着眼于以下两方面：其一制定西部民族地区跨域生态环境治理的法律法规，确立西部地方政府、相关跨域协同部门在跨域生态环境治理中的治理主体地位，赋予其治理权限和法律地位，确保其参与西部民族地区跨域生态环境治理的执法权。其二精准化规定西部地方政府在跨域生态环境治理中的职能责任、评估考核以及权力行使等，使其上升到可操作化的高度，以法律形式确立西部民族地区跨域生态环境治理主体的协同规范。

（三）组织保障：建构西部民族地区跨域生态环境协同共治的组织机构

权威性的生态环境治理机构能够极大地提高西部民族地区跨域生态环境治理的协同力度和治理效率。在西部民族地区的生态环境治理实践中，需要探索和组建跨域性生态环境治理协调机构，由西部地方政府牵头，毗邻地区和相关部门作为成员参与到西部民族地区的生态环境治理小组中，负责西部民族地区生态环境治理协调工作，“进一步强化生态环境治理主体责任”[10]，加大生态环境治理主体工作力度，以强有力的生态环境治理组织机构为西部民族地区跨域生态环境协同共治提供组织保障。具体而言，从区域来看，组建西部民族地区跨域生态环境协同共治领导小组，由西部地方党政领导组成，负责跨域生态环境治理的相关政策的制定和出台，同时组建跨域生态环境协同共治委员会，由西部民族地区相关部门领导组成，全面贯彻领导小组的政策和措施，实时汇报跨域生态环境协同共治进展，加强不同部门之间的信息沟通交流，发挥信息共享与协调统筹的联动作用。从地方来看，需要建立跨域生态环境协同共治小组，专门负责不同区域之间生态环境协同共治的沟通协调工作，同时做好治理评价与监督工作。此外，还需要建立由科研机构与专业人员组成的咨询机构，精准论证生态环境治理方案的科学性以及相关问题的咨询，建立由媒体、公众和社会组织共同组成的生态环境治理监督机制，全方位监督跨域生态环境协同共治全过程，推进西部民族地区跨域生态环境协同共治的良性发展。

（四）制度安排：创新西部民族地区跨域生态环境协同共治的机制

西部民族地区跨域生态环境协同共治的全面推进需要在操作维度上供给整体性的制度安排。精准科学地建构西部民族地区跨域生态环境协同共治的机制，全面实现社会公众、政府、市场等生态利益相关者积极参与是当前破解跨域生态环境问题的重要任务。为此，需要着眼于以下几方面：其一，建立民主科学的决策协同机制。激励西部民族地区地方政府通过民主协商的形式共享生态环境治理决策权，借助联席会议协商讨论生态环境问题的科学界定以及破解方案，使决策能够覆盖多元利益主体的诉求，最大限度加强各方对生态环境治理决策的认同感。其二，建立包容开放的生态环境治理参与执行机制。把社会公众、地方政府、企业、社会组织等治理主体都纳入西部民族地区跨域生态环境协同共治体系中，让他们都成为西部民族地区跨域生态环境治理重要的行动者，依据他们不同的功能和优势赋予适当的定位与角色，构建科学分工、权责明晰以及充满活力的跨域生态环境治理网络。其三，建立立体高效的生态环境治理沟通协调机制。增强西部民族地区不同地方政府间的联系沟通，加快彼此之间的信息共享与流动，进一步提高生态环境应急能力，从而最大限度的降低治理成本。同时，西部民族地区地方政府需要及时公布生态信息，切实保障社会成员的知情权，增强地方政府的公信力。其四，建立科学精准的西部民族地区地方政府绩效考核机制。将西部民族地区地方政府积极参与跨域生态环境治理活动纳入考核内容，包括各部门是否主动参与跨域生态环境治理，生态环境治理是否能够产出稳定的效益，生态环境治理规划是不是具有持久的适用性。其五，建立长效公平的西部民族地区生态环境补偿机制。生态环境冲突与矛盾的根源往往来源于利益博弈，实现跨域生态环境协同共治的切入口在于破解利益共容难题。为此，“需要建立长效公平的生态补偿机制”[11]，借助政策措施把生态环境保护的外部性精准转变为内部化，让良好生态的受益者支付相适的费用，使生态环境保护者与建设者得到相适的补偿，确保西部民族地区跨域生态环境协同共治能够长久实施，满足西部民族地区人民对美好生态环境的需求。

四、结语

当前西部民族地区跨域生态环境治理面临着属地管辖效率低下问题，但这些问题不能否定西部民族地区跨域生态环境治理体系转型的价值与前景。面对西部民族地区对美好生态需求的整体升级，西部民族地区跨域生态环境治理需要嵌入协同共治的治理体系，精准调节和平衡利益相关者的利益博弈与价值分歧，凝聚利益相关者的思想共识，增强利益相关者的内部协调性，以理念构筑、法律规制、组织保障、制度安排等协同共治方式破解西部民族地区跨域生态环境问题，进一步增强西部民族地区的各族人民源自良好生态环境的获得感、幸福感、安全感。