乡村振兴与脱贫攻坚衔接中村级“小微权力”规范运行

赵玉奇，谢宜章，谢 伟

（1.泰山学院 经济管理学院，山东 泰安 271000；2.湖南农业大学 商学院，湖南 长沙 410128；3.中南林业科技大学 商学院，湖南 长沙 410004）

一、问题的提出

脱贫攻坚是习近平心里最牵挂的一件大事，处于党中央治国理政的突出位置。习近平2020年5月11—12日在山西考察时强调，“今年是决战决胜脱贫攻坚和全面建成小康社会的收官之年，要千方百计巩固好脱贫攻坚成果。”另一方面，正如习近平指出，“形式主义、官僚主义、弄虚作假、急躁和厌战情绪以及消极腐败现象仍然存在，影响脱贫攻坚有效推进”[1]。显然，乡村振兴战略背景下，全面推进农村基层“小微权力”规范化运行，破解农村基层消极腐败现象，是下一阶段巩固脱贫攻坚成果的重要举措。

国内外有关“小微权力”规范化建设的研究成果相对匮乏，理论和经验研究滞后于乡村振兴战略和巩固脱贫攻坚成果的实施需要。当前有关“小微权力”的研究大多停留在政策讨论和经验宣传层面，其成果多以报刊通讯的形式出现，缺乏全局性视角和理论指导意义[2-4]。在本课题组成员的检索范围内，尚未发现将“小微权力”规范化建设与乡村振兴和巩固脱贫攻坚成果相结合的系统性研究项目或代表性学术文献。

相关研究成果从不同角度解析了习近平扶贫工作重要论述的基本特征，包括实事求是精准发力、标本兼治深处着力、着眼大局形成合力等[5-8]。习近平对党的十八大以后5年间脱贫攻坚工作予以高度评价，并从“建立了中国特色脱贫攻坚制度体系”等四个方面概括了决定性进展。“中国特色脱贫攻坚制度体系”主要指加强党对脱贫攻坚工作的全面领导，建立各负其责、各司其职的责任体系，多渠道全方位的监督体系和最严格的考核评估体系[1]。特别地，选派第一书记和驻村工作队等，改变了贫困地区整体面貌，提高了基层治理能力和管理水平，“促进了贫困地区加快发展”，是巩固脱贫攻坚成果的重要抓手。

本研究以习近平关于扶贫工作的重要论述作为理论基石，立足于农村基层巩固脱贫攻坚的客观实际，落实党中央推动全面从严治党向纵深发展、向基层发力、向末梢延伸的工作精神，将乡村振兴行动中的“小微权力”规范运行和选派第一书记及驻村工作队扶贫攻坚的工作实践相结合[9-11]，凝练和总结通过“小微权力”的规范运行巩固脱贫攻坚成果的经验对策。

二、乡村振兴与脱贫攻坚衔接中双轨治理主体

（一）内力轨道：村支部委员会和村民自治委员会

在农村基层脱贫攻坚中，贫困治理的主体及其相互关系至关重要。作为各类公共组织中最为特殊的一类，村“两委”是农村公共治理的核心主体。其中，村支部重在面向基层群众宣讲党的政策、推动党的路线方针政策在基层的落实、凝心聚力带领广大基层群众共同建设小康社会。村民自治委员会则是村民民主选举的自治组织，以村集体为依托，通过壮大集体经济、盘活集体财产等多种形式，带领广大村民致富。

然而，当前我国农村一些地区仍然存在公共物品供给滞后和相对贫困的状况，村民自治流于形式，一些基层组织甚至丧失了组织群众的能力。农村贫困现象的发生往往伴随着基层党组织的软弱涣散，后者是导致农村一些地区长期贫困的重要因素。实践证明，党组织软弱涣散，党员群众就是一盘散沙，缺乏凝聚力和战斗力，难以承担脱贫攻坚和全面建成小康社会的历史重任。相反，如果基层党组织坚强有力，党员干部和群众能够凝心聚力谋发展、促脱贫，共同走上生活富裕的道路[12-13]。

习近平强调，越是进行脱贫攻坚战，越是要加强和改善党的领导。通过抓好党建来推动脱贫攻坚，已经成为诸多地区摆脱贫困的重要经验[14]。农村地区越来越多的脱贫典型案例已充分证明，打赢脱贫攻坚战，必须从整顿软弱涣散基层党组织做起，真正把基层党组织建设成带领群众脱贫致富的坚强战斗堡垒。村支部委员会和村民自治委员会在脱贫攻坚中发挥的内力轨道作用，亟需强化组织保证，实现扶贫开发同基层组织建设的有机结合。

（二）外力轨道：第一书记和驻村工作队

2015年4月中共中央组织部等印发了《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，重点面向党组织软弱涣散村和建档立卡贫困村，选派机关优秀干部到村任第一书记工作。这是深入贯彻落实习近平关于推动基层建设全面进步全面过硬重要指示精神的积极举措，也必将推动精准扶贫和精准脱贫。

习近平在打好精准脱贫攻坚战座谈会上总结到，通过选派第一书记和驻村工作队，锻炼了机关干部，培养了农村人才。全国累计选派43.5 万名干部担任第一书记，派出277.8 万名干部驻村帮扶，在岗第一书记19.5 万名、驻村干部77.5万名。第一书记和驻村干部肩负重任，同当地基层干部并肩战斗，涌现出百色市百坭村第一书记黄文秀等把青春献给扶贫的优秀典型。

三、乡村振兴与脱贫攻坚衔接中村级“小微权力”运行问题及原因分析

（一）乡村振兴背景下东平县省派第三轮第一书记的脱贫攻坚实践

山东省东平县省派第三轮第一书记驻村以来，17 位省派第一书记认真贯彻落实省委省政府关于坚决打赢脱贫攻坚战的决策部署，他们植根基层、扎实工作，深入推进乡村振兴战略。17 位省派第一书记争取到各项扶持资金6 000余万元，其中争取社会资金160 万元，实施各类项目53 个，涉及种植、养殖、加工、旅游等各个方面，村集体均增收3 万元以上，共为18 个村修路49.3 公里，新上变压器31 台，安装路灯359 盏、净水机3 台，帮助7 个村通自来水，打井31 眼，解决水浇地2 420 亩，新建和改建卫生室3 个、幼儿园10 所，新建村级活动场所7 处、文化广场7 处、农家书屋14 个，安装体育设施6 处，为19 户贫困群众实施危房改造，实现17 个帮包村建档立卡贫困户584 户、2 231 人脱贫。

推动乡村振兴与脱贫攻坚衔接中村级“小微权力”规范运行，是东平县省派第一书记工作实践的宝贵经验。17 位驻村第一书记到村后，按照“五必访、五必问”要求，以贫困户、党员、致富带头人为重点进行深入走访调查，清贫困户、党员队伍、产业现状、扶贫措施以及群众意愿、发展需求等，明确帮扶思路，编制了两年帮包规划。充分发挥乡村振兴与脱贫攻坚衔接中双轨治理主体的主观能动性，第一书记将帮包村党支部建设作为第一责任，紧紧抓住村“两委”班子，认真落实“三会一课”制度，定期组织党员开会、学习，完善党建基础资料，努力打造过硬党支部。通过第一书记努力，党支部凝聚力和战斗力明显增强，村级“小微权力”的运行逐渐规范，有效巩固了脱贫攻坚成果。

（二）乡村振兴与脱贫攻坚衔接中村级“小微权力”运行问题

东平县多位省派第一书记在工作实践中发现，形式主义、官僚主义、弄虚作假、急躁和厌战情绪以及消极腐败现象在个别基层地区仍较为严重，“微腐败”的形式多样。脱贫攻坚工作直接面向贫困地区和贫困群众，直接同人民群众打交道，暴露出来的作风和腐败问题群众感受最直接、反映最强烈。东平县第一书记在驻村工作对脱贫攻坚工作中的形式主义等不正之风和消极腐败问题的表现形式进行了识别，将其归纳为“四个不”。

1.作风不实，官僚主义

部分基层干部在一线工作中作风懒散，消极怠工，在工作岗位上不作为、慢作为、怕作为甚至乱作为，未能牢记为人民服务的初心和使命，面对基层群众的诉求无动于衷。特别是在脱贫攻坚工作中，部分干部对政策掌握不全面、不深入，对贫困户的走访流于形式；在扶贫领域的一些重要问题和关键环节上不够尽心、疏忽懈怠，未能立足工作实际向工作组建言献策，工作总结和呈送上级单位的报告中掺杂不实内容等。

2.处事不公，优亲厚友

个别基层干部凭借手中的“小微权力”进行“微腐败”，处事不公、优待亲友。譬如，利用职务之便违规操作，将贫困户、低保户等扶贫指标优先派发给并不完全符合条件的亲朋好友；在面对广大村民的合理诉求时，却以种种名目和借口收钱办事，将人民赋予的权力当作谋求私利的工具。

3.管理不细，贪占挪用

当前许多农村地区的集体“三资”管理缺乏规范性，公开力度和效果欠佳，上级和同级监管措施相对缺位，这就使得少数干部有了利用职务之便“微腐败”的空间，导致一系列以权谋私的不法行为。对上级虚报冒领、对人民群众隐瞒实情，通过种种方式直接或变相骗取各项惠农补助资金。极个别的干部甚至严重违反中央八项规定精神，财务不公开、不透明，将吃喝等费用纳入差旅费报销。

4.担当不够，懒政怠政

少数基层干部缺乏主动作为和担当精神，只做好表面功夫，对于脱贫攻坚消极懒散、虚于应付。表面上对困难群众嘘寒问暖，但依然“事难办”，在扶贫工作中存在“不贪不占，啥也不干”等懒政怠政思想。类似情形在扶贫一线并不鲜见，制约了脱贫攻坚的实际效果。

（三）乡村振兴与脱贫攻坚衔接中村级“小微权力”运行问题成因分析

基层扶贫领域不正之风和“微腐败”问题形成的原因相对复杂。梳理和总结了近年来山东省各级纪检监察机关查处的案件，将原因归纳如下：

1.管党治党力度存在层层递减的情形

管党治党的政治责任在基层出现了层层递减的现象，未能扛稳抓牢做实，难以有效地形成上下一致、同向同力、联动发力、共建共促的工作格局。乡镇一级的党委在压实主体责任方面存在不深不细、不实不力情形，定责、督责、考责和问责流于形式；部分村一级党组织和村干部对管党治党认识不到位、理解不深刻、行动不尽力。

2.少数党员纪律规矩意识淡薄

少数党员干部为人民服务的宗旨意识淡薄，初心和使命树立不牢，甚至有个别干部利用脱贫攻坚机会进行“微腐败”；有的干部长期沉浸于基层人情世故的关系网，在工作中一直受到找关系、拉关系的侵蚀，对吃拿卡要等不正之风习以为常；纪律规矩意识淡薄，在基层工作中不讲制度规定、只讲人情勾兑的现象仍然存在。

3.基层“小微权力”过于集中

随着计划生育、劳动和社会保障、民政、公共卫生等便民服务事务性工作大量地下放到基层村“两委”，村干部拥有了更多的“小微权力”。特别在一些农村基层地区，村委会主任和村党支部书记“一肩挑”，由此掌握了数目不菲的资金和资产初始分配权，在村级具体事务中拥有绝对的发言权和决定权，在监管相对缺位的情况下，容易滋生“微腐败”。

4.基层监督体系和监督能力有待完善和提高

民主自治监督机制在基层特别是偏远农村地区的作用发挥不畅，难以实现群众对基层干部的有效监督。受制于业务能力、人情脉络的局限性，基层群众和村务监督委员会普遍存在不愿监督、不会监督、不敢监督等问题，基层监督流于形式。乡镇（街道）监督缺乏行之有效的方式方法，乡镇（街道）对村一级（社区）小微权力运行仍以指导为主，事务性监督工作难以做到全面、具体、深入和细致。

四、乡村振兴与脱贫攻坚衔接中村级“小微权力”规范运行保障机制

东平县省派第三轮第一书记的工作实践表明，建立选派第一书记工作长效机制，推行村级小微权力清单制度，提升“小微权力”规范运行的质量和效率，是巩固脱贫攻坚成果的重要抓手。17 位第一书记建立了第一书记临时党支部工作运行机制，实行信息周报、台账月报、每月例会、现场观摩、随手拍随手记制度，明确了县级层面和乡镇层面的工作安排机制，确保圆满完成抓党建促脱贫攻坚任务。

（一）村级重大事项“四议两公开”，激发脱贫攻坚一线干部的工作积极性

针对村“两委”的涣散现象，第一书记工作机制给干部重塑规矩，要求村级重大事项都必须在村党支部的领导下，严格按照“四议两公开”的程序进行决策和实施。各位第一书记按照“五必访、五必问”的要求，以党员干部、贫困户、致富能手为首批走访重点，到农户家中、田间地头、产业园区等地深入了解村情民意、发展意愿和对抓党建促脱贫攻坚的意见建议，为接下来的帮包工作奠定基础。针对贫困户实际分类制定帮扶措施，提出抓班子、带队伍、加强党建工作的具体措施，帮助完善村内管理各项规章制度，会同镇村干部深入调研论证，筛选扶持项目并积极对应有关部门，努力争取行业扶贫政策和帮扶项目落地。此外，通过组织培训观摩等方式，促进村两委班子和党员干部转变思想观念、提升精神面貌、加强工作配合，携手推进抓党建促脱贫各项任务的落实。同时，制定党务村务财务公开制度、村干部坐班制度、低保户评定制度和村民在村务工制度等，村级组织运转更规范。“四议两公开”加速落实，大家的事大家议、大家的事大家办的氛围渐浓，凝心聚力谋发展、促脱贫。

（二）小微权力清单制度遏制“微腐败”，强化脱贫攻坚责任和监督

东平县积极探索建立村级“小微权力”监督制约新机制，第一书记认真梳理村级组织和村干部在服务群众过程中行使的权力清单37 条，涉及重大事项决策、村级工程管理、村级“三资”管理、涉农资金使用、救灾救助申请、计划生育服务等9 大类权力事项，基本做到了“小微权力进清单，清单之外无权力”。小微权力清单制度建设，使得“不敢腐、不能腐、不想腐”一体推进的效果初步显现。直观上来看，权力清单其实就是一种针对于基层干部所属权力起约束作用的一种制度，通过“明权、明责任、明程序”让一切都明明白白，一目了然，起到让基层腐败“见光死”的效果，同时加强了基层干部更好地服务于群众的责任心，和基层群众对组织的信任度。

（三）增加乡村振兴制度性溢出，增强贫困群众获得感和满意度

“小微权力”规范运行有效地推进农村基层体制机制创新，有效增加乡村振兴制度性供给。这不仅全面遏制“微腐败”，巩固了基层党建的成效，还能产生若干溢出效应，提高脱贫质量，如村集体资产的保值和增值、招商引资环境改善、乡村社会和谐等[16]。例如，东平县大井村通过完善党支部议事决策监督机制全面推进“小微权力”规范运行，在实施精准扶贫、发展集体经济、美丽乡村建设等各项村级事务中，坚持实行“四议两公开”，为村集体增收48.59 万元，集体总资产达526 万元。东平县省派第三轮17 位第一书记的工作实践表明，小微权力清单制度有助于村集体资产的保值和增值，有利于节省经费开支、提升乡村生产生活环境质量，有助于保护和培养基层干部等。

五、结论与展望

“十四五”时期是巩固拓展脱贫攻坚成果和推动乡村全面振兴的关键期，做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，是当前和今后一个时期农村工作第一位的任务。村级“小微权力”规范运行是两项事业无缝衔接和高质量发展的组织保障，第一书记驻村推进“小微权力”规范运行，有助于破解形式主义、官僚主义、弄虚作假，有效遏制急躁和厌战情绪，严防消极腐败现象，推动脱贫攻坚任务完成和乡村振兴行动的实施，让农村全面小康的成色更足。

在巩固拓展脱贫成果的基础上，推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，需要着重做好工作机构和工作队伍的对接。一方面，随着绝对贫困的消除，我国乡村全面进入乡村振兴期，但原来的贫困地区各项事业仍然比较薄弱，为此党和政府可以设立一定的过渡时期，继续通过选派第一书记和驻村工作队等方式，保持原有脱贫攻坚政策基本稳定，建立有效返贫监测和组织保障机制。另一方面，脱贫攻坚工作发现、锻炼、考验了一大批关心农村、奉献农村、与农村干部群众结下深厚情谊的机关干部。接下来要继续关心培养这些干部，建立稳定的保障、激励机制，让他们继续在乡村振兴中发挥重要作用。