边境牧区各民族铸牢中华民族共同体意识的问题聚焦与路径优化

高永久 赵子昕

（南开大学——太和智库边疆发展研究中心，天津 300350）

一、问题的提出

铸牢中华民族共同体意识是新时代凝聚人心、维护团结的重要依托，以铸牢中华民族共同体意识为主线做好各项工作，是党中央在中华民族伟大复兴新的历史方位下统一思想、统一意志、统一行动的伟大创举。随着铸牢中华民族共同体意识在社会领域的不断深化，学术界对于铸牢中华民族共同体意识的研究视角和研究领域在不断拓宽。一些学者着眼于探析铸牢中华民族共同体意识和治理现代化的逻辑关系，强调二者的功能互通、体系互构、辩证统一[1]；有些学者从民族事务治理[2]和边疆治理[3]的视野中强调铸牢中华民族共同体意识的价值引领与治理现代化的外在保障。在将铸牢中华民族共同体意识视为现代化治理需要关注的重点对象后，已有的研究大多或是从宏观角度探索建设中华民族命运共同体的基础路径[4]，或是从微观角度专注民族团结进步教育[5]、民族区域自治制度[6]等某些具体领域，相对缺乏在中观层次对某一区域的观察思考。对于国家的整体发展来说，边疆民族地区的战略地位十分重要。新时代的边疆定位超越单纯地域上的“边缘-核心”常规结构[7]，更加突出全局意义。对于铸牢中华民族共同体意识而言，边疆区域特别是边境地区[8]更是重点地区之一。边疆地区的关键问题和边疆施治的重点领域直接影响到中华民族共同体意识深入人心的程度及效果。所以，分析边疆地区重点区域推进铸牢中华民族共同体意识相关工作的中观层面问题显然十分必要。

我国的边境牧区基本分布在内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、西藏自治区以及甘肃省，主要包括51 个边境牧业县（旗），其边境线长度总计约1.15万公里，约占全国陆地边境线总长度的52%[9]，区域内分布着众多民族。边境牧区各民族作为中华民族共同体的重要组成部分，在长期交往交流交融的实践中形成了互相依存、互相促进、共同发展的关系[10]。边境牧区各方治理主体促进各族群众手足相亲、守望相助，形成同心共筑中国梦的团结氛围[11]，从而坚定中华民族共同体意识，这是边境牧区治理的目标导向与价值导向。但是，相比内陆地区和其他边疆地区，边境牧区的区位特点具有特殊性。作为我国的边防重地和缓冲地带[12]，它不仅是各民族聚居、多元文化并存的边疆区域，更是以畜牧业为主、生产生活条件相对落后的地区。复杂的区位特征影响下的安全、稳定与发展问题是贯穿于边境牧区的三大基本问题。如果不能妥善处理好边境牧区的这些问题，会制约地区经济、文化发展水平和农牧民的生产生活质量，不利于边境牧区各民族对国家认同的向心力凝聚。从这些方面看，边境牧区各民族铸牢中华民族共同体意识既是促进各族人民群众大团结的必然要求，也是边境牧区同步实现社会主义现代化的必经之路。

尽管现有研究明确物质层面的高质量发展及精神层面的文化认同是边境牧区各族人民群众铸牢中华民族共同体意识的关键要素[13]，但是其具体表现和现实分析仍有待深化。要实现不断增强边境牧区各民族的“五个认同”，需要进一步明确边境牧区的区位特点及其外延问题影响铸牢中华民族共同体意识的现实逻辑，思考从边境牧区治理的不同层面巩固安全、维护稳定、推动发展，为铸牢中华民族共同体意识提供支撑。因而，本文在正确认识我国边境牧区特殊区位的基础上，梳理区位特点对边境牧区各民族铸牢中华民族共同体意识不同维度的影响，从治理能力、治理理念和治理方式三个方面，分析如何通过有效化解困境来推动铸牢中华民族共同体意识深入到边境牧区各民族人民群众中。

二、边境牧区的区位特点对各民族铸牢中华民族共同体意识的问题影响

铸牢中华民族共同体意识是中华民族认同和国家认同互嵌的逻辑前提[14]。我国边境牧区同时具有边境、牧区、少数民族聚居地区三个显著特征[15]。边境牧区地理位置的特殊性、民族文化复杂多样的特殊性、生产生活环境的特殊性是边境牧区安全、稳定和发展问题的直接原因，这三大基本问题也是边境牧区各民族牢固树立国家认同和中华民族认同，进而铸牢中华民族共同体意识的关键性外在影响因素。

（一） 边境牧区地缘区位与各民族铸牢中华民族共同体意识的安全维度

“统筹发展与安全，增强忧患意识，做到居安思危是我们党治国理政的一个重大原则。”[16]各民族铸牢中华民族共同体意识，既需要持续安全的社会环境作为保障，也蕴含着各民族齐心协力保卫国家总体安全的意志与行动。边境牧区地缘格局相关联的区位特征，决定着安全维度是边境牧区各民族铸牢中华民族共同体意识的重点问题，也决定着国家安全意识是边境牧区各民族铸牢中华民族共同体意识的重要表现。

从外在保障来看，边境牧区是国家地理位置的边防前沿，也是“一带一路”倡议的重要连接地区，它是我国与中亚、南亚、中东和欧洲的联络地带，连接着俄罗斯、印度等11个国家和地区，是我国与周边国家友好往来的重要功能区之一。边境牧区虽然保持着总体安全的大好局面，然而仍存在着潜在的安全风险[17]。这其中既有着国防安全、国土安全、国民安全等传统安全的影响，也有着跨国走私、非法流动、生态安全、生物安全、意识形态安全等非传统安全的隐患，这些方面都会直接或者间接地影响到边境牧区农牧民的认同安全问题。边境牧区如若不能实现安全保障，一方面，冲击各族人民群众基于治理绩效的国家认同意识；另一方面，影响边境牧区高质量发展的进程，不利于各族人民群众“两个共同”的实践。

从安全行动来看，我国边境牧区内漫长的边境线依靠国家的边防部队难以实现全方位的国防布局，需要通过“党政军警民”的多元主体强边固防模式，切实增强边境牧区各民族的国家安全意识，注重发挥边境各族人民群众在守土固疆中的特殊作用，从而实现边境牧区各方面的安全稳固。然而，从调研结果看，近年来边境牧区存在着两方面的问题：一方面，边境牧区的空心化程度较高，居住率相对较低，如在新巴尔虎右旗，2019 年末总人口35180人，2020年末总人口为35012 人，常住人口下降0.47%，城镇化率下降0.42%，现人口密度仅为1.39人/公里。由于边境牧区地理区位较为特殊，经济社会发展水平相对较低、基础设施条件和公共服务能力与内地相比还有差距，加之受易地搬迁、围封禁牧、撤乡并镇政策的影响[18]，一部分边境地区的群众为了谋得更好的生活、生产环境而外出务工就业，迁到了周边城镇或者内陆省份，因而降低了边境牧区常住人口的比例，一定程度上加剧了边境地区的虚空化，影响到边境牧区各族群众固边守边的效能。基于自发以及受当地政策影响的群众内向迁移，不利于发挥各族人民群众在五位一体强边固防模式中的作用，相对影响当地群众固边守边功效的发挥。尽管目前国家实施抵边搬迁和边境居民的补贴政策，然而其效能发挥仍需要一定的时间过程。另一方面，虽然有“红色堡垒户”“牧民哨兵”“党员中心户”等安全功能的农牧民承载主体，但还有一部分边境牧区群众的安全意识薄弱，更多关注个人利益而相对忽视国家和集体的安全利益，有些群众的守土固边的责任意识不到位，没有转化为自觉守卫祖国边境安全的行动，这表明在铸牢中华民族共同体意识层面还有许多工作要做。正由于边境牧区毗邻他国、治理末梢的地缘区位，使得边境牧区各族人民群众铸牢中华民族共同体意识必须高度关注总体安全问题。

（二） 边境牧区文化区位与各民族铸牢中华民族共同体意识的稳定维度

习近平总书记指出，必须“筑牢民族团结、社会稳定、国家统一的铜墙铁壁”[19]。边境牧区各民族铸牢中华民族共同体意识，需要以民族团结巩固社会稳定，以社会稳定推动民族团结，促进各族群众真正手拉手、心连心。稳定是发展的前提和基础[20]。文化因素是各民族相互了解的主要特征及相互联系的重要媒介，也是影响多民族社会稳定的关键要素之一，更是铸牢中华民族共同体意识的重中之重。边境牧区基本上都位于多民族共存、多种文化传统并存的民族区域自治地方。巩固边境牧区的社会稳定，为铸牢中华民族共同体意识营造团结奋进的良好环境，需要考虑到边境牧区各民族的多元文化传统因素，这也是边境牧区治理与可持续发展的重要关注点。边境牧区的社会稳定，既受地缘因素和人文传统等境内因素影响，也受到一些境外因素威胁。一方面，与边境牧区少数民族人口占有较高比例有关，边境牧区少数民族人口占其总人口的平均比例为49%，其中许多群体属于国界两侧均有的民族。各个民族的群众有其自身特有的民族文化传统，如社会习惯、精神准则、心理价值等，不同的民族文化传统有特殊的表现形式和载体，其承载的民族文化传统特色也不尽相同，多民族聚居的特殊环境对于边境牧区的社会治理与可持续发展的要求更高。新时代，边境牧区的民族关系日益得到巩固，然而，基于民族问题与边境问题、可持续发展问题、宗教问题的相互交织性，导致社会矛盾触发点更加敏感，使得边境民族地区稳定发展更加复杂[21]。另一方面，与边境牧区的宗教文化特点及所处的地理位置密切相关。宗教工作关系社会和谐、民族团结，关系国家安全和祖国统一[22]。由于边境牧区位于国与国的交界地带，且区域内许多口岸也是与邻国频繁进行外贸交易的重要通道。因而进行边境牧区的研究，也要关注境外宗教极端思想对这一地方的潜在影响问题，消除不利于社会和谐稳定的各种因素，推动中华民族共同体意识的进一步铸牢以及凝聚作用的发挥。

（三） 边境牧区经济区位与各民族铸牢中华民族共同体意识的发展维度

民族地区的全面小康和现代化直接关系到中华民族共同体建设[23]。铸牢中华民族共同体意识必须以高质量可持续发展为首要基础，在增强获得感和满足感的过程中实现各民族的共同繁荣发展。边境牧区受限于自然环境、地理区位、历史遗留等因素的影响，其经济区位特征主要表现为两点：一是经济社会发展不平衡不充分问题较为突出。大多数边境牧业县（旗） 的经济总量、财政收入水平、人均可支配收入相对不高，限制了地方财政对于改善群众生存条件的投入力度。基础设施条件和公共服务供给质量对牧民现实需求的满足程度不强，牧民相对有限的收入只够满足生存生产的根本需要，难以负担进一步自我发展的成本，制约着牧民自身的可持续发展，也容易陷入发展的低水平循环。同时各边境牧业县（旗）的主要发展指标也存在着区际差异[24]（见表1），现有的一般性转移支付制度对于边境牧民的真实需求匹配度也不高，容易使得农牧民在比较中感受相对剥夺与心理落差。二是受自然地理环境影响，草场规模大，但是生态环境脆弱，以畜牧业为主要经营产业，实现可持续发展必须保护好草原生态。有学者指出，即使是在农业化的民族地区，牧业生产地位也十分重要[25]。边境牧区各民族铸牢中华民族共同体意识，也同样需要各族群众增强草原生态保护意识。然而出于经济利益的考量，围栏放牧的生产方式使得一部分牧民过度消耗草原资源，草原生态破坏问题既阻滞国家生态安全屏障建设，也可能使得牧民的生活水平和生活压力错位发展，影响到各民族共建美好家园的积极性，对“五个认同”的树立产生了影响。因而，在边境牧区开展铸牢中华民族共同体意识的现实实践，要准确把握边境牧区的区位特点，既要重视边疆民族物质生活条件的改善，也要重视其民族文化价值的满足，改善他们的生产生活条件，使各民族人民群众形成对国家的安全感和信任感[26]。

三、边境牧区各民族铸牢中华民族共同体意识的实践思路

“治国必治边”是习近平新时代中国特色社会主义思想对边疆治理的顶层设计[27]，这表明边境治理在国家治理和发展中扮演愈来愈重要的角色[28]，边境牧区的治理与可持续发展也成为国家战略的一个关注重点。随着“铸牢中华民族共同体意识”被正式写入党章，边境牧区作为多民族聚居区，边境、牧区、民族等因素相互交织，齐心协力做好铸牢中华民族共同体意识各项工作是社会治理的重点任务。边境牧区的特殊区位特点从内外两方面影响到铸牢中华民族共同体意识的安全、稳定与发展维度，这三大基本问题与各民族“五个认同”的产生与深化密切相关。要在边境牧区真正打牢中华民族共同体意识的多层次基础，必须立足这三大基本问题，以治理体系和治理能力现代化为现实聚焦。也就是说，边境牧区不仅要从内涵、属性、逻辑等理论层面来探索和认识铸牢中华民族共同体意识，更要从现代化治理入手来探究如何通过改善治理理念、提升治理能力、拓展治理方式等实际问题，以便切实解决好边境牧区各民族铸牢中华民族共同体意识所面临的重点问题。

（一） 改善治理理念，凝聚铸牢中华民族共同体意识的现实共识

边境牧区现代化治理的目标导向和治理理念需要把铸牢中华民族共同体意识摆在关键位置，引导各民族共建美好家园共创美好未来，形成对中华民族共同体意识的高度认可，这是对中国特色解决民族问题正确道路[29]的坚定维护，也是边境牧区立足区位特点进行社会主义现代化建设的现实需求。新时期的边境牧区治理理念应以增强各民族的“五个认同”为抓手，以解决安全、稳定和发展三大问题为导向，以铸牢中华民族共同体意识为目标。国家认同是边境牧区农牧民“五个认同”中的重点指向，是边境各民族群众认同的核心内涵。对于多民族国家而言，国家认同是具有鲜明文化传统的民族群体将国家作为归属和依附，自觉遵守和维护国家秩序的意识与行为。边境牧区的地缘区位和安全稳定的复杂形势格外突出边境农牧民保家卫国、守边巡边的家国情怀与责任意识，需要政府引导与群众主动有机结合。在民族文化多样呈现的边境牧区实现各民族铸牢中华民族共同体意识，对中华民族和中华文化的认同是关键内容。核心要增强对中华文化及其价值符号的认同，把社会主义核心价值体系和社会主义核心价值观内化为各民族的价值共识。中国共产党是边境牧区各民族人民群众铸牢中华民族共同体意识的领导核心，边境牧区的地缘特征决定了组织资源是其治理过程中的重要资源[30]。只有坚决维护党对边境牧区治理的核心领导地位，才能构建边境地区党政军警民“五位一体”联防体制，最大限度地整合社会资源，有效应对边境牧区治理中的突出问题，实现有效治理。坚定不移走中国特色社会主义道路是实现边境牧区各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的根本途径，增强对中国特色社会主义的认同需要坚持人民主体地位，边境牧区各方主体要分析回答现实生活中和群众思想上迫切需要解决的问题，实现各民族共享社会经济文化发展所取得的成果。

（二） 提升治理能力，化解铸牢中华民族共同体意识所面对的现实困境

习近平总书记高度关注“不断增强边疆民族地区治理能力”[31]。边境牧区作为边疆民族地区的重要组成部分，其区位特征及其综合影响下铸牢中华民族共同体意识的目标实现，要求边境牧区的特殊治理能力应该是与安全、稳定和发展三大问题相结合的综合拓展，涵盖了巩固国防安全的边防能力、综合防治危机的维稳能力和地方资源充分利用的发展能力。边境牧区的边防能力既要具备和不断更新应对传统安全威胁的国防“硬实力”，也要具备应对非传统安全应急、侦测、评估等机制完善下的各种“软实力”。重点是提升边境牧区各族人民群众守护神圣国土的主动性和参与度，提升其边境安全维护能力。构建保持持续和谐的民族关系、维护各民族群众的团结是边境牧区在社会稳定治理能力建设方面的重要内容。维稳能力一方面体现在防范其他势力对于我国边境牧区的西化和分裂图谋。在坚决防范和打击民族分裂、极端宗教、暴力恐怖等势力活动方面，形成全方位、多层次、宽领域、多形式、立体化的工作机制。另一方面是增强文化整合和引导建设能力，促进各民族正确认识中华民族的走向和未来，在提高各民族文化层面的交往交流交融程度中增进各民族的共同性。同时，中华民族共同体意识的生成，在很大程度上受到经济发展程度以及共同体对个体利益的满足程度影响。因而，边境牧区中华民族共同体意识的培育要立足于提高地区经济社会发展能力和群众生活水平能力之上，一方面是推动优势资源的建设与开发能力，地方政府要结合不同边境牧区的特色资源和自然条件引导牧民发展特色畜牧业及相关产业；另一方面是科学性政策的扶持能力，具体包括牧区生态补偿机制、易地搬迁补贴政策和边境居民生活补助办法等诸多方面。

（三） 拓展治理方式，适应铸牢中华民族共同体意识的现实需求

区位因素复杂及内部区际差异是边境牧区的重要特点。在铸牢中华民族共同体意识的过程中，只有采取多元治理方式才能满足边境牧区各民族人民群众对于安全、稳定和发展等方面的诉求，增强对中华民族大家庭“五个认同”的向心力。边境牧区多元治理中的“多元”具有不同维度，即治理主体的多元化、治理内容的多维化和治理渠道的多样化[32]。边境牧区的治理主体包括各级党组织、不同层级政府、社会组织和各族人民群众等，不同主体在治理过程中所发挥的作用和代表的利益诉求既有一致性，也有所不同。例如构建党政军警民的强边固防机制，党是领导核心，政府统筹具体工作，解放军边防部队与国家移民管理局负责边境不同点、线、面上的工作，边境农牧民则发挥建边稳边的作用，不同主体作用和职责不同，都是边境牧区铸牢中华民族共同体意识的真正实践者和最终接受者。边境牧区各民族铸牢中华民族共同体意识的治理方式是多角度的，包括从政治、经济、文化、社会、生态等多个方面深化民族团结进步创建工作。民族团结进步教育作为一种教育形态，应当积极融入到边境牧区各族人民群众的日常生活之中，强化教育的生活属性，而不只是局限于一般性指导原则的政策宣传。首要任务是使社会主义核心价值体系在中华民族共同体意识铸牢过程中起到引领作用[33]。边境牧区的治理渠道应该与边境牧区地广人稀的地理特征和供不应求的基础设施相适应，结合部分地区在铸牢中华民族共同体意识过程中无法实现一人多职和片区划分的现状，推行流动党支部、新媒体宣传等方式，拓宽农牧民群众增强“五个认同”的实践渠道。

四、结语与讨论

“以推进治理体系和治理能力现代化为保障”和“以铸牢中华民族共同体意识为主线”是新时代边疆治理中巩固各民族大团结[34]的两大支撑，更是边境牧区治理与可持续发展的战略导向。边疆治理要考虑到边疆内部不同区域的分野[35]，因此，要正确认识边境牧区的特殊区位特点，格外关注其引发的各民族铸牢中华民族共同体意识的现实问题。受边境要素、民族要素、牧区要素影响的安全、稳定和发展问题是这一过程中需要直面的挑战。边境地缘区位关系到边防稳固和边境安全，在安全维度上影响着铸牢中华民族共同体意识的国家认同问题；民族文化区位关系到社会稳定和长治久安，在稳定维度上影响着铸牢中华民族共同体意识的民族团结问题；牧区经济区位关系到兴边富民和绿色发展，在发展维度上影响着铸牢中华民族共同体意识的共同繁荣问题。从具体治理方案看，要高度关注边境牧区的安全、稳定与发展问题，在完善治理体系、提升治理能力中开拓思路深化实践，为铸牢中华民族共同体意识提供充分完备的内外保证。

（一） 把安全、稳定和发展贯穿于边境牧区经济社会发展各领域和全过程

其一是地方政府要不断提升边境牧区巩固国防安全的边防能力，统筹推进资源要素的军地共建共用共享，积极将边境各族人民群众纳入党政军警民的“五位一体”强边固防机制。通过边境管控、惠民实边政策、国旗党旗符号建构等多方面的“硬要求”和“软教育”方式持续增强边境地区各族人民群众的国家意识，充分发挥群众固边、守边的作用。其二是提升边境牧区综合防治危机的维稳能力。边境牧区基层地方要完善涉及民族因素重大问题、重大舆情等突发事件应急处理方案，定期开展涉民族因素纠纷排查。其三是提升边境牧区利用地方特色资源的发展能力。地方政府要积极推进边境牧区农牧业特色优势产业集群，结合地方的种业优势、技术优势和市场优势，优先推进养殖效益较高品种的肉羊、肉牛和生猪产业。边境牧区的基层政府要提升牧民的品牌意识和产品的推广能力。

（二） 在边境牧区现代化治理中增强各民族的“五个认同”和中华民族凝聚力

其一是健全边境牧区文化宣传教育机制，以社会主义核心价值观引领当地的国家政治文化建设，增强边境各民族的国家认同和中华民族认同。积极开展民族团结进步宣传日、宣传周、宣传月活动，在宣传内容上充分体现出中国精神、中国价值和中国力量，推动边境牧区群众在日常生产生活之余自觉维护国家主权设施和边境地区边防设施[36]。其二是建设适应当地的国家政治文化话语体系，增强边境牧区各民族对中华文化的认同。基层党组织和政府要围绕“中华民族一家亲，同心共筑中国梦”的总目标，将不同民族的传统文化活动相结合，深入广泛开展边境牧区各族群众的文体活动，如蒙古族的“夏嘎”，藏族的碧秀、格吞等活动。在活动中促进各民族交往交流交融，突出各民族的优秀传统文化就是中华民族文化不可或缺的一部分。其三是推动理想信念教育常态化和制度化，增强边境牧区各族人民群众对中国共产党和中国特色社会主义的认同。党员干部要结合驻村帮扶等工作开展“民族团结一家亲”等活动，深入牧区入户了解牧民的真实需求，将充分扩大就业、提供公共文化和医疗服务、建立覆盖边境牧区的社会保障体系等民生政策，同中国特色社会主义理论体系的深化宣传相融合。

（三） 创新边境牧区各民族铸牢中华民族共同体意识的方式方法

一是拓宽适用于边境牧区基础设施条件的治理渠道。要充分借助现代信息技术，提高边境牧区群众接受民族团结进步教育的可及性，广泛运用马克思主义民族理论中国化的最新成果，深入开展民族团结进步创建活动。二是针对边境牧区的适龄学生，要依托传统的课堂教学，将课堂教学、社会实践与主体教育有机统一起来，弘扬爱国主义精神，传承和弘扬中华民族传统美德。其三是通过网络开展教育活动。努力将互联网打造为促进民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识的新平台，并科学统筹网上与网下两个阵地，将共同体意识培育主题贯穿媒体融合发展的进程之中，推进“互联网+民族团结”行动。

总而言之，铸牢中华民族共同体意识是全国各族人民实现中国梦征程上的共同意志和根本遵循，它不仅是一个认同层面的理论问题，更是一个治理层面的实践问题。对于我国边境牧区而言，各民族铸牢中华民族共同体意识是一个多重要素相互影响的过程。从中观层面来看，新时代边境牧区推进社会治理体系和治理能力现代化，不能纯粹将视角置于治理过程之中，应紧紧把铸牢中华民族共同体意识作为主线，贯穿于边境牧区安全、稳定和发展全过程中，以社会主义核心价值观为价值引领，结合边境牧区的实际条件，提高治理能力、转变治理理念、创新治理方式。只有这样才能提升边境牧区各民族群众对于中华民族的向心力和内聚力，使边境牧区的各族群众在理想信念、价值理念和道德观念上紧紧团结在一起，为铸牢中华民族共同体意识提供深厚的文化支撑，真正实现铸牢中华民族共同体意识和边境牧区治理与可持续发展的有效结合。