元治理体系构建:县级融媒体与基层社会治理创新*

■ 葛明驷

随着新近县级融媒体中心建设与发展的深入,学术界关于县级融媒体的研究也发生了转向:主要从县级融媒体建设的现状、经验坐标、路径以及发展模式等领域①,转向县级融媒体参与基层社会治理的功能、机制以及模式等领域。针对新领域,现有主要研究认为县级融媒体应该从原来主要担纲信息传播的功能转型为社会治理整合的功能②,要摆脱“媒介本位”窠臼、将基层社会需求置于核心③,要遵循平台化逻辑、促成公共协商、以释放协同治理效能④。应该说,这一转向在某种意义上是把县级融媒体的研究引向深入:在媒介化治理框架下探讨县级融媒体的媒介逻辑与基层社会治理的内在关联。

尽管如此,也存在不足。因为以上研究大多是在网络化治理模式下的思考,缺少对县级融媒体这一独具中国特色的媒体融合实践进行语境化思考和关照,从元治理视角出发的研究付之阙如。本文从梳理元治理的内涵出发,分析该理论在县级融媒体研究中的适切性,深入探讨县级融媒体创新基层社会治理的元治理逻辑,构建县级融媒体创新基层社会治理的元治理路径。

一、作为应对治理失灵策略的元治理:概念提出及其内涵

1997年,英国卡斯特大学教授鲍勃·杰索普发表《治理的兴起及其失败的风险:以经济发展为例》一文,从批判和反思治理理论的意义上首次提出元治理(meta-governance)概念。他通过分析资本主义国家治理理论和实践问题,认为虽然网络化治理在一定程度上弥补了科层制治理、市场化治理中权力和资本逻辑带来的短板与缺陷问题,但也存在失败风险,其多元主体之间的网络化连接合作方式，存在一定的脆弱性、复杂性、空间跨越性,以及责任不清、协作不充分等问题,最终会导致治理网络崩溃、治理成本增加,以及民族国家的空心化趋势等消极后果。⑤因此,必须要采用元治理策略对治理进行治理。

杰索普认为,所谓元治理是为了防止治理失灵而采取的应对策略,是对自我管理的管理、对自我组织的组织,以实现科层制治理、网络化治理和市场化治理相互协调。⑥其包括两个重要实践维度:一是政府要通过制度和机制设计，确立基本规则,对治理网络进行管制和协调,使其达到动态平衡,以促进多元主体相互依赖和协作；二是政府要进行战略规划,建立共同目标,推动治理模式更新与进化。⑦所以,相对于网络化治理的去中心化、去国家化,元治理强调政府在治理网络中的组织管理作用,强调政府影响力和控制力,认为政府是同辈治理中的长者、实现有效治理的保障。这是元治理和治理的根本区别。但不同于科层制治理中政府的直接、强制性控制,元治理遵循民主逻辑,强调“采用非直接的、柔和的控制行为和方法,如软法、激励、绩效管理、制定规则、意识形态灌输,以及独立的第三方机构和优先次序的设定等,来进行治理组织”⑧。二十一世纪以来,元治理对西方国家治理实践产生了很大影响。Fotel和Hanssen通过比较调查方法对北欧国家区域治理中的元治理策略进行研究,发现大多国家是通过政府不干涉战略—计划、框架、策略规划—进行元治理的。⑨

实际上,元治理并没有颠覆或者抛弃治理的核心价值和理念,只不过是在充分整合、动员多元治理主体资源和力量的基础上,强调运用新的手段和工具来粘合独立的治理模式,消除科层制治理、市场化治理以及网络化治理之间存在的失调与冲突。⑩荷兰学者路易斯·慕尔曼从三种治理模式之间的关系出发,认为元治理包含两个层面:一阶元治理和二阶元治理,前者是以一种治理模式为主,另外两种治理模式中的特殊元素为辅；后者强调通过调控,均衡化使用三种治理模式。而埃里克汉斯和基普从行动者网络角度出发,认为元治理就是通过创设特定网络环境的方式去塑造和限定网络行动者的某些行为。综合起来看,元治理的内涵具有很大的丰富性、开放性和包容性,强调对各种治理方法和工具的使用。但这不意味着元治理内涵的泛化和虚无。本文认为元治理有三个核心要义:第一,维护、保障政府主体地位和主导作用；第二,科层制治理、市场化治理、网络化治理三种模式能够达到某种平衡,或者其中的核心治理元素能实现一定程度的协调；第三,拥有透明的治理环境,多元主体之间能够形成良好的信任和依赖关系。

二、元治理理论之于县级融媒体创新基层社会治理实践分析的契合性

国内较早、较系统进行元治理理论研究的学者为浙江大学郁建兴教授,他于2006年发表文章,从马克思主义国家理论发展的角度对杰索普的元治理理论进行了引入和述评,认为“元治理的概念是杰索普为我们提供的一个具有相当水准的马克思主义国家理论的样本,对我们重新思考国家问题有着极大的启示作用”。其后,众研究者从管理学、政治学、社会学等多领域,把元治理作为重要理论工具,对服务型政府建设、科技创新治理体系构建、农村环境治理等问题进行研究。这些研究充分结合中国语境,为我们从元治理视角研究县级融媒体提供了重要参考和借鉴。

元治理虽然是西方资本主义国家为应对治理失灵而采用的策略,但其强调政府主导,追求民主和效率相统一的理论逻辑符合中国具体实际、符合马克思主义中国化的具体要求,和当下中国社会治理中政府和社会紧密互动的实践模式相契合。而当前稳步推进的县级融媒体建设正是在国家治理现代化背景下开展的基层治理实践。由此,我们认为元治理理论之于县级融媒体创新基层社会治理的实践分析具有很大契合性,主要有以下两方面原因。

其一,县级融媒体属于国家治理现代化的硬件设施,而元治理既蕴含着马克思主义国家治理文化,又符合中国传统治理文化的要求,属于国家治理现代化的软件设施,两者具有一致性。

在国家媒体融合战略框架下,县级融媒体是现代传播体系的“最后一公里”,毋庸置疑,属于国家治理现代化的硬件设施。强调技术先进性和功能完备性以追求更高基层社会治理效率,是县级融媒体建设的现实诉求。自2018年提出建设以来,由于自上而下政策的强力推动,县级融媒体在两年左右就实现了全国全覆盖的建设目标。作为国家战略,其重要性不言而喻,有学者称之为“国家治理的‘托底工程’和基层治理的‘承重工程’”。

在技术治理视野中,国家治理现代化是一个系统工程,既需要治理体系建设也需要治理文化建设。有什么样的治理体系,就应该有什么样的治理文化,两者相匹配才能发挥作用。所谓治理文化,是指“由国家积极地采取一定的手段或者默认民间社会采取一定的手段对国家和社会进行治理,以期达到和谐秩序的一种文化形态,包括治理的主体、手段、对象和目标四个基本要素”。元治理作为一种治理模式,在承袭治理理论基本观点的基础上,一方面强调国家的主体责任,反对多中心主义和去国家化,注意平衡社会多元主体之间的权力分配,另一方面主张采用柔性策略和手段,促进不同治理主体自组织,以实现公共利益最大化的善治目标。蕴含其中的国家主体、平衡和柔性的治理文化,既体现了在马克思主义国家治理理论中的民主和效率相统一、民主和集中相统一的原则,也符合中国传统治理文化中“国家与社会存在着根本的一致性,国家的治理与民间的手段并行不悖”的要求。正如习近平总书记指出的:我国国家治理体系之所以具有多方面的显著优势,很重要的一点就在于，坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合。元治理蕴含的治理文化作为治理现代化的软件,与县级融媒体这一硬件相一致,能够为县级融媒体创新基层社会治理提供理论依循和文化指引。

其二,作为制度创新,县级融媒体“媒体+政务+服务”的功能融合推动了基层服务型政府的建构和参与式治理格局的形成,这与元治理的治理理念相吻合。

作为制度创新,县级融媒体整合了传统广播电视报刊、新闻宣传中心、县委报道组、政府门户网站以及政务新媒体等机构,还包括一些通过平台接入的电子政务、公共服务和增值服务机构,具备“媒体+政务+服务”的多维功能。其中,通过整合政府资源向基层群众提供移动化、精准化政务服务,是县级融媒体区别于传统基层媒体的根本之所在。同时,县级融媒体还通过制度和技术赋权,构建公众制度化参与渠道,能够有效吸引、动员基层社会组织、企业团体,尤其是基层群众参与公共事务和公共决策之中。所以,“指尖上的政务”和“百姓问政”是很多县级融媒体中心都着力打造的融媒体内容板块。

从治理创新角度来看,县级融媒体“媒体+”的功能融合,一头融合了基层政府、另一头融合了基层群众,既有利于推动基层服务型政府构建,也有利于形成参与式治理新格局。服务型政府区别于管制型政府,是指“按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。而参与式治理是指“由地方政府培育的旨在通过向普通公民开放公共政策过程以解决实际公共管理问题的制度与过程的总和”。两者均在公民本位、社会本位理念指导下,在民主制度框架内,提倡公民参与公共决策,构建公民与政府之间平等、合作以及互动的新型关系。因此,两者具有很大的价值统一性,都强调把政府服务和公众参与作为社会治理价值体系的核心。其所体现的基层社会治理文化现代化恰恰是元治理理念所倡导的。因为元治理虽然强调政府的主导作用,但仍然遵循治理理念,强调多元主体参与,认为政府要发挥同辈治理中的长者作用,要成为组织管理者、战略规划者、共同目标制定者,要以服务、合作、协商精神引领和强化多元治理主体的参与,并促进其自我组织和管理。

三、元治理体系构建:县级融媒体创新基层社会治理的逻辑

从现实情况上来看,县级融媒体的“媒体+”功能融合已初步显示出一定的基层社会治理效力。有学者通过个案分析发现,在新冠疫情期间,“县级融媒体可以有效覆盖其他层级媒体的报道盲区,对社区服务、社会动员和舆情监测有着独特的作用”。

何以可能？笔者认为是来自于技术和制度的双重因素。一方面,融媒体作为一种“元技术”对基层社会治理的赋能重构了治理技术、制度和文化环境,形成了新的治理场域和多元主体协同的行动逻辑；另一方面,县级融媒体作为国家媒体融合战略的顶层设计,通过多种宏观政策和制度安排,包括体制机制改革、业务功能整合,以及省域集群、协同等方式,重新设定了国家和政府在基层社会治理中的主导地位以及协调机制。简而言之,技术理性和制度理性互构,使基于县级融媒体的基层社会治理实现了科层制治理、市场化治理以及网络化治理的有机协同,形成了国家主导,基层政府、公众、媒体、社会组织等多元主体参与的元治理体系,具体逻辑如下。

(一)基于制度创新保障国家(政府)作为元治理主体的影响力和控制力

国家(政府)是元治理的掌舵者、主导者,通过提供基本规则和监管秩序,让多元治理主体自觉追求各自目标。因此,保障其影响力和控制力至关重要。正如Whitehead所说,“元治理聚焦在实践和程序,要确保政府在治理系统中的影响力和控制力”。对基于县级融媒体的基层治理来说,国家(政府)影响力和控制力是通过设置省级技术平台这一创新制度来保障的。

从全国实际情况来看,省级技术平台对于落实政府元治理主体责任,包括战略规划、体制机制设计、价值引领、确立规则以及过程监管等,具有重要作用。国家发布的《县级融媒体中心省级技术平台规范要求》明确指出,省级技术平台是为县级融媒体“媒体+”业务开展提供技术支撑和运营维护的省级云平台。一方面通过提供方案设计、平台搭建、内容聚合、人才培养等服务,赋能县级融媒体建设；另一方面为省级宣传管理部门对县级融媒体实施集群化、过程性、精准化监管提供技术方案,以保障基层信息传播秩序。因此,虽然省级技术平台是县级融媒体可持续发展的重要支撑,但两者之间也存在一定的主体张力。在国家“央—地”关系框架下,这种张力即为国家作为元治理主体通过省级技术平台对县级融媒体所施加的影响力和控制力。相对于过去政府直接控制,这种柔性的、间接的控制有助于基层政府、媒体、群众以及其他社会组织之间关系的协调。

(二)基于机构融合和开放平台整合协同多种治理模式

如前文所述,在县域范围内,县级融媒体通过机构融合实现了一定程度的组织聚合。作为基层治理行动者,这不仅意味着县级融媒体功能的多样化和平台化,更在于通过体制机制创新实现了治理模式的整合与重构,使科层制治理、市场化治理以及网络化治理能够协同。

首先,诚如有学者所言,县级融媒体向基层社会治理平台方向转变,主要表现为“政务媒体和既有媒体的强关联”。政务媒体按照政治逻辑运转,采用“官民直面”方式,强调个体责任划分和对效率的追求,崇尚工具理性,表现为一种科层制治理特征。而既有媒体由于自身的市场属性和享有的官僚权威属性,在强调市场化内容生产导向同时,也注重通过话语资源配置,采用正确引导策略和正面宣传为主的手段进行社会治理,因此兼有科层制治理和市场化治理的特征。其次,县级融媒体通过设置开放平台,实行政务信息公开、政策内容公开,允许基层群众等多元主体自由参加基层公共事务讨论,并强调对话和协商。在此过程中,基层社会多元力量被激活和动员,并通过协作构成了一种网络化治理模式。

以上三种治理模式或者其中的特殊元素,不是孤立和互不干涉的,而是根据县级融媒体中心“基层舆论阵地、社区信息枢纽和综合服务平台”的功能要求统一配置的治理资源,并通过融合性内容生产进行组织和互动,以形成多元主体协同的网络关系,共同发挥作用。

(三)基于平台型媒体逻辑建构透明性治理环境

按照元治理理论要求,为了使多元主体能形成良好信任和有效协同,必须构建透明性治理环境,透明性越高、善治程度就越高。所谓透明性,从政治学角度来说,即为强调信息公开和互动,是政府建立公信力的重要因素。荷兰乌得勒支大学Grimmelikhuijsen S.认为,“透明性是指一个组织或机构通过允许外部行动者监督其内部活动或绩效等方式,积极地公开自身信息”。

对基层社会治理来说,透明性治理环境来自于县级融媒体的平台型媒体逻辑。所谓平台型媒体,简单来说是指既拥有专业媒体的权威编辑又拥有用户生产内容的技术平台。基于技术的开放性、连接性和易接近性,平台型媒体在县级融媒体平台上除了有专业媒体的新闻生产和信息服务之外,还包括基层政府机构、企业团体以及群众等多元主体作为用户数字内容生产者所生产的大量信息。在这里,“传—受”关系被彻底打破,党委政府和人民群众可以对话。这为基层群众和社会组织提供了更多参与公共事务的途径和机制,并配合完善的公众舆论监督制度,使信息公开和互动成为常态,塑造了可沟通的政府和可信赖的群众,尤其是形成了透明性治理环境,即元治理场域。该场域在促成透明性成为一种新的专业权威实践方式的同时,重构了基层政府、媒体以及群众之间的关系,推动了多元治理主体的互相信任和有效协同。

四、元治理视角下县级融媒体创新基层社会治理的路径选择

通过以上理论分析,县级融媒体创新基层社会治理的路径必须从元治理理论视野出发,立足于国家治理现代化宏观背景和县级融媒体中心建设实情,充分发挥国家(政府)的主导作用和基层党委政府、群众、企业、媒体等多元主体的治理效能。

(一)完善省级技术平台建设,充分发挥其“政府代理机构”作用

省级技术平台大多是基于省级广播电视台、报业集团或新媒体集团建立起来的,多采用企业化运营模式,在代表国家和政府利益的同时,也体现其意志,可谓之为“政府代理机构”。其对于发挥政府作为元治理主体的功能、保障其影响力和控制力具有重要作用。

1.完善平台技术建设,强化过程监管。按照中央顶层设计要求,省级技术平台要覆盖全省,实现一省一平台,全省“一朵云”的技术架构。因此,要充分利用5G、云计算、大数据、人工智能等技术,配合多样化的软件功能模块,以适配县级融媒体的功能需求。省级技术平台在提供底层技术、数据分析、内容交换、协同生产、智能分发等全方位技术服务的同时,坚持刚性原则和底线思维,通过全流程管控规制县级融媒体中心的不当和风险行为。

2.丰富平台功能,赋能县级融媒体运营。首先,要打通与政府云平台的通道、突破公共数据壁垒,建立地方数字资源开放和共享制度,为基于用户的融合性内容生产提供数据支撑。例如,“新湖南云”主动与湖南省政务管理服务局对接,可为各县级客户端免费提供至少50项以上省级办事功能。其次,要利用人才和资源优势,强化人才培训,弥合县级融媒体人才短板,增强其运营生产能力。再次,要能对接省内外媒体资源平台,实现内宣和外宣的良好结合。

3.以治理水平为导向,构建评价指标体系。科学的评价指标体系作为一种元治理的策略性工具,内含价值性、原则性和导向性,是实现政府非直接性控制的有效因素,能够产生激励效应,有利于促进多元主体协同和维护政府长者身份。按照社会治理水平的评价要素,县级融媒体创新基层社会治理的评价应该包括主体科学化、决策科学化、执行科学化和评估科学化四个方面。在具体实施中,省级技术平台联合第三方机构,包括社区工作机构、高校科研院所等,形成一个多元主体构成的评价体系,并充分利用自身的数据资源优势,提供全面的数据监测、收集和分析服务。截至目前,云南、甘肃等省都已发布多期县级融媒体中心传播力排行榜,有力地推动了当地县级融媒体中心的建设。

(二)深化县级融媒体制度建设,保障透明性治理环境

秉承技术先行原则,县级融媒体建设严格按照国家要求落实具体建设规划和技术指标,相对于传统县级媒体,其功能先进、平台化优势明显。但诚如上文所说,基于县级融媒体的透明性治理环境建构,必须通过技术与制度的深度互动来完善,光靠平台型媒体的技术逻辑远远不够。这种制度既包括内部制度也包括外部制度。在国家意志和行政力量的主导下,县级融媒体外部制度较之过去发生了一系列变迁,并在实践中完成了初步调试,包括机构人员整合和职能规范等,但至今还不完善。相比之下内部制度更不健全,尚未形成适应新平台、新流程的组织架构和管理模式。制度不健全不仅影响县级融媒体运营效率,而且从元治理角度来说,更会带来治理网络、治理场域不透明等问题,多元主体之间无法达成信任关系,无法形成有效协同。

政府作为元治理的掌舵者,集规则制定、利益博弈平衡、治理执行监督等多重任务于一身,制度建设在很大程度上是其能力、意志和自由裁量权的一种体现。因此,持续深化县级融媒体制度建设,以使基于技术逻辑建构的透明性治理环境得到制度化保障,是政府的首要任务,具体包括以下几个方面:第一,严格进入和退出制度,按照相关规范要求,既要强化机构许可证管理也要强化个人资格证管理,构筑意识形态安全底线；第二,搭建县级融媒体中心版权交易与保护平台,以解决融媒体内容生产传播过程中版权的授权、确权以及维权等难题,推动媒体资源有效共享；第三,完善政府信息公开、网络问政、电视问政以及事件督导追踪等制度,深化舆论监督机制；第四,依据效率和效益相结合原则,设立综合性考核指标体系,建立内部激励机制,激活从业人员积极性和主观能动性,促进整体机制革新。

(三)落实多元主体治理任务,促进多元主体协同

县级融媒体作为元治理体系构建者,为了充分发挥基层党委政府、群众、媒体、企业、社会团体等多元主体的治理效能,要打破基层政府对权力和资源的过分集中,要通过任务分工使多元主体各司其职、各负其责。

1.搭建公共平台、优化公众参与,提高网络治理水平。多元主体参与是实施元治理的核心要义,是社会治理科学化的基础。县级融媒体要通过制度化公共空间和协商平台的搭建,优化公众参与,并充分利用大数据、人工智能打捞民意,拓宽公众参与渠道,积极吸纳、培育多元社会力量,包括企业、社会组织、新乡贤等进入公共决策之中。在公共传播时代,这些举措在降低治理成本的同时,将有利于基层群众自我效能感提升和现代公民意识培养,大大提高网络治理水平。

2.构建整体性治理网络,提升科层制治理效力。整体性治理作为一种兴起于西方的问题解决模式和对新公共管理问题的反思,是以科层制治理为基础,以公民需求为导向、以信息化治理为手段,强调部门协调和功能责任整合,是一种整体型服务的政府治理图式。县级融媒体需通过自身丰富的信息技术手段,利用信息网络,协调、整合基层行政部门之间的关系和资源,构建整体性治理网络,以提升基层政府作为治理主体作用的发挥。对于突发事件处置,整体性治理能够有效解决政府部门由于条块分割和多头管理而带来的碎片化、低效率、权责不分等问题。

3.合理配置媒体资源和服务资源,满足基层社会需求。正如有学者所言,“舆论引导和公共服务是县级融媒的两大核心功能,二者互为依托、相互促进”。在实践中,县级融媒体按照市场化逻辑合理配置媒体资源,通过创新宣传内容和手段来进行正面引导、凝聚基层社会共识的同时,要强调服务资源向媒体资源的转换,以公共服务能力“兑换”舆论引导能力,通过完善的公共服务,从根本上解决基层群众的实际需求和利益冲突。这就要求县级融媒体能充分利用省级技术平台的公共数据赋能,强调连接和中介化逻辑,把县域内的公共服务单位和群众汇聚到平台上,为其提供移动化、智能化的综合服务。这更有利于基层政府公信力的提升和服务型政府的建立。

五、结语

从某种意义上说,国家治理体系和治理能力现代化的建设实践,体现了元治理理论的内在要求,是新时期对马克思主义国家理论的创新与发展。因此,将基于县级融媒体的基层社会治理置于元治理的宏观语境之中,不仅可以厚植其理论基础,创新基层社会治理的理论和实践话语体系,亦能为县级融媒体建设和发展寻得新的突破,加快推进基层社会媒介化和治理现代化进程。

但是,同任何治理模式一样,元治理也存在失灵的风险。省级技术平台作为“政府代理机构”,在县级融媒体构建的元治理体系中担当重要角色,决定了政府以何种姿态承担起元治理主体的责任。在“央—地”关系框架下,省级技术平台如何协调国家、省级宣传管理部门和基层政府的关系,在支撑与监管中维持好与县级融媒体中心的张力平衡,至关重要,过分媒体化或“官僚化”可能都会带来失灵风险。

注释:

① 朱春阳:《县级融媒体中心建设:经验坐标、发展机遇与路径创新》,《新闻界》,2018年第9期,第21页。

② 李文冰、吴莎琪:《社会治理视阈下县级融媒体中心建设:功能定位与实践逻辑》,《现代传播》,2021年第5期,第42页。

③ 罗昕、蔡雨婷:《县级融媒体创新基层社会治理的模式构建》,《新闻与写作》,2020年第3期,第51页。

④ 沙垚、徐楠:《融合人民:县级媒体融合与基层协同治理》,《新闻与写作》,2021年第5期,第29页。

⑤ Eva Sφrensen,JacobTorfing,TheoreticalApproachestoMeta-governance//Eva φrensen,JacobTorfing.TheoriesofDemocraticNetworkGovernance.Basingstoke:Palgrave Macmillan,2007.pp.172-173.

⑥ Bob Jessop.TheRiseofGovernanceandtheRisksofFailure:TheCaseofEconomicDevelopment.International Social Science Journal,vol.50,no.155,1998.pp.29-45.

⑦ 张骁虎:《“元治理”理论的生成、拓展与评价》,《西南交通大学学报》(社会科学版),2017年第5期,第82页。

⑧ 孙珠峰、胡近:《“元治理”理论研究:内涵、工具与评价》,《上海交通大学学报》(哲学社会科学版),2016年第3期,第50页。

⑨ Fotel T.,Hanssen GS.Meta-GovernanceofRegionalGovernanceNetworksinNordicCountries.Local Government Studies,vol.35,no.5,2009.pp.557-576.

⑩ [英]鲍勃·杰索普:《治理与元治理:必要的反思性、必要的多样性和必要的反讽性》,程浩译,《国外理论动态》,2014年第5期,第18页。