试论进出口商品检验法律中生物安全监管制度的完善

杨 颖 黄秀束 厦门海关（福建，厦门，361001）

2020年10月17日，十三届全国人大常委会第二十二次会议通过了《中华人民共和国生物安全法》（以下简称生物安全法），将自2021年4月15日起正式实施。生物安全法是有关生物安全的基础法律，确立了国家生物安全的基本制度，其中也包含了对进出境货物中涉及生物安全的规定。在对于进出境货物的监管中，进出口商品检验法律制度也是其中一项重要的法律制度。两者都将维护安全、保护环境等作为立法原则，在维护国门生物安全方面协同发力，发挥各自的作用。本文试图对进出口商品检验法律制度和生物安全法中确立的涉及进出境货物的监管制度进行比较，并就如何做好两者的有效衔接，为海关更好依法履行维护国门生物安全职责提出一点建议。

1 制度比较

生物安全法作为生物安全方面的基础性、统领性法律，调整的对象涵盖了生物安全的各个方面，对于进出境货物的生物安全的管理制度，仅是其调整范围的其中一部分，且其中还包括了动植物检疫和卫生检疫等的内容，调整对象不仅包括了进出口商品，还包括的进出境的人员、交通工具、物品、集装箱等。进出口商品检验法律制度，是进出口商品检验的部门法，调整的对象是进出口商品的检验，对于检验监管要求，不仅包括了保护人类健康和安全、保护动物或植物的生命和健康、保护环境等生物安全方面的项目，还包括了防止欺诈行为以及相关的品质、数量、重量等项目。虽然，进出口商品检验对于商品的监管更多的侧重于质量方面，但是从两者的调整范围来说，既不是包含、完全重合也非毫不相干，而是存在着交集，特别是在作为进口商品的食品进口的监管方面，还是存在较多交集。进出口商品检验中与生物安全有关的制度，主要包括风险防控制度、准入制度和标准制度。本部分将着重从这三项制度对两者进行比较分析。

1.1 风险防控体制

风险防控体制通常由风险信息收集与发布、风险评估、风险预警、风险应对等制度构成。生物安全法和进出口商品检验法都设定了包括风险信息收集、风险评估、信息发布、风险预警措施等风险防控制度。其中，生物安全法在第二章专章规定了生物安全风险防控体制，其中的风险监测预警制度、风险调查评估制度、信息共享制度和发布制度和境外重大生物安全事件应对制度与商检法律制度中相应的制度设计的比较如下：

1.1.1 组织机构和部门责任

在组织机构方面，由于生物安全涉及各部门的工作，需要一个机构进行统筹协调，因此，生物安全法确定的是由国家生物安全工作协调机制组织协调和各部门分工负责相结合的机制，即“协调机制下的分部门管理体制”［1］，规定国家生物安全监测预警体系的组织建立、生物安全风险调查评估的定期组织以及统一国家生物安全信息平台的组建均由国家生物安全工作协调机制承担。而有关部门则负责生物安全风险调查评估的具体开展、风险防控措施的采取、生物安全数据、资料信息的汇交等。此外，对于国家生物安全总体情况、重大生物安全风险警示信息、重大生物安全事件及其调查处理信息等重大生物安全信息，由国家生物安全工作协调机制成员单位根据职责分工发布。其他生物安全信息由国务院有关部门和县级以上地方人民政府及有关部门根据职责权限发布。

在现行商检法律制度体系中，风险信息的预警以及快速反应均由海关总署统一管理。具体机构则是其下设的预警办公室，负责风险预警及快速反应的信息管理工作。

1.1.2 风险评估和信息发布

在风险评估的调查组织方面，生物安全法的生物安全风险调查评估包括了定期的安全风险调查评估和特定情形下启动的风险调查评估。其中，定期的安全风险调查评估由国家生物安全工作协调机制定期组织开展。对于特定情形下启动的风险调查评估，生物安全法规定了四种情形，由有关部门及时开展。四种情形包括突发事件或者可能存在生物安全风险时启动的风险评估，为确定监管事项而启动的风险评估，以及一个兜底条款。进出口商品检验法律制度的风险评估主要由海关总署组织，根据商检法第十条和实施条例的第十四条的规定，“国家商检部门和商检机构应当及时收集和向有关方面提供进出口商品检验方面的信息”［2］。《出入境检验检疫风险预警及快速反应管理规定》规定根据“出现的险情，在科学依据尚不充分的情况下，参照国际通行作法，对出入境货物、物品可采取临时紧急措施，并积极收集有关信息进行风险评估”［3］。从《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》规定的“建立进出口商品风险预警机制，通过收集进出口商品检验方面的信息，进行风险评估，确定风险的类型，采取相应的风险预警措施及快速反应措施”［4］上可以看出，进出口商品检验的风险信息除了出现险情进行的应急风险评估外，主要立足于常态化的信息收集。信息收集的方式上，规定的较为具体，主要通过建立固定的信息收集网络收集信息，信息来源主要来自检验信息、监测信息、市场调查获取信息，其他国家政府部门、国际组织和有关机构发布的信息，国内外团体和消费者反馈的信息等渠道。而对于应急启动的风险评估，则是参照国际通行作法，在对进出口商品采取临时紧急措施的同时，收集有关信息进行风险评估。

在信息共享和发布方面，生物安全法规定了信息共享制度和信息发布制度，即国家生物安全工作协调机制组织建立统一的国家生物安全信息平台，有关部门将相应的信息汇交到这个平台，实现信息共享。在信息发布上，生物安全法明确了各类信息的发布主体。在商品检验法律制度中，没有明确的信息共享机制，仅规定要求海关总署和各地海关应当及时向有关方面提供进出口商品检验方面的信息。在信息发布方面，主要是规定针对各地海关、国内外生产厂商或相关部门以及消费者等不同对象发布风险警示通告，对各类风险警示通报的主要内容也进行了明确。

1.1.3 预警措施和快速反应措施

生物安全法对于具体采取的风险防控措施的规定较为宽泛，采用的是授权条款，在第十五条第二款授权有关部门依法采取必要的风险防控措施。但是，对于涉及进出境的生物安全风险防控规定得较为具体，包括设定了国家准入制度、指定口岸进境制度等。对于在境外发生重大生物安全事件的，在第二十四条授权海关依法采取生物安全紧急防控措施，同时采用列举的方式规定了措施类型，包括：加强证件验核，提高查验比例，暂停相关人员、运输工具、货物、物品等进境以及经国务院同意在必要时暂时关闭有关口岸、封锁有关国境等措施。

在商检法律制度体系中，风险预警快速反应具体措施主要规定在《出入境检验检疫风险预警及快速反应管理规定》。快速反应措施包括：检验检疫措施、紧急控制措施和警示解除，主要措施包括加严监管、加严审批、风险评估、禁止出入境、封锁口岸等。

从上面的比较可以看出，加严监管、暂停（禁止）问题商品出入境、封锁有关口岸等措施在生物安全法和商检法律制度中均有规定。

1.2 准入制度

生物安全法的准入制度分为三个方面，一是对于首次进境或者暂停后恢复进境的设立准入制度，对象包括了属于上述情形的动植物、动植物产品、高风险生物因子；二是对进出境的生物安全管理要求；三是海关的依法处置要求以及指定国境口岸进境制度。

进出口商品检验法律制度的准入主要通过法定检验目录制度、合格评定制度实现。此外，作为进出口商品的进口食品，食品安全法还规定了进口食品相关的注册（备案）制度以及新资源食品的许可制度。

1.3 生物安全标准制度

生物安全法明确国家建立生物安全标准制度。生物安全领域相关标准的制定和完善是由国务院标准化主管部门和国务院其他有关部门根据职责分工来实施。同时，国家生物安全工作协调机制还承担着对不同领域生物安全标准的协调和衔接工作的组织职责，以建立和完善生物安全标准体系。

进出口商品检验法律制度中与安全标准有关的规定主要体现一是对法检目录内进出口商品合格评定所依据的标准的规定方面，即按照国家技术规范的强制性要求进行检验。二是对于检验标准的规定方面，规定海关总署可以根据进出口商品检验工作的实际需要和国际标准，制定进出口商品检验方法的技术规范和标准。检验方法的标准既可能包括生物安全的内容，也包括了数量、质量检验方法等方面的内容。

2 相关建议

从以上生物安全法和进出口商品检验制度的比较中，可以看出，两者在风险防控、准入和标准方面既有区别又有联系，为更好实现维护国家生物安全的立法目的，需要结合生物安全法，对进出口商品检验制度进行完善和细化，对进出口货物的海关监管规定予以梳理整合，使其与生物安全管理制度协调和有效衔接，也需要在具体执行中落实生物安全法的监管要求。为此，提出如下建议：

一是修改和完善风险防控相关机制。梳理和整合目前海关监管中包括生物安全在内的涉及风险防控的相关制度，纵向明确整个风险防控的体制机制，制定由规章、规范性文件等组成的风险防控制度体系；横向在上位法确立的基础风险防控体制的基础上，根据不同海关业务中的风险防控特点，通过规范性文件的方式明确各类风险防控的信息收集、评估、启动等方式，比如海关作为生物安全协调机制下的分部门管理体制的落实部门，在风险信息收集中增加和细化涉及进出口商品生物安全的内容，明确向国家生物安全平台汇交信息以及汇交的信息类型、汇交方式等。明确在进出口商品监管中，涉及生物安全的具体监管措施和执行程序。

二是进一步完善准入制度，将进出口商品法检目录制度与生物安全法中的准入制度等相协调，优化海关监管商品目录监管条件，将生物安全法的监管要求纳入监管条件，科学规范实施进出口商品的安全监管。同时，进一步细化指定口岸入境制度。

三是在检验标准的制定中落实生物安全监管要求，做好与生物安全标准的协调。