《生物安全法》与《进出境动植物检疫法》的比较

周明华 南京海关（江苏，南京，210001）

钱 路 常州海关（江苏，常州，213022）

王教敏 大连海关（辽宁，大连，116000）

当前，全球生物安全形势日益严峻，重大新发突发传染病、动植物疫情、外来生物入侵、遗传资源和生物资源流失、生物技术谬用、生物武器等严重威胁国家安全和人民健康。《生物安全法》的颁布实施，为我国系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力，从而为保障人民健康、维护国家安全提供了有力的法律武器。

从进出境动植物检疫工作的角度看，《生物安全法》是一部基础性法律，《进出境动植物检疫法》是一部专门法，《生物安全法》极大地弥补了《进出境动植物检疫法》在法律层面对当前实际工作支持的不足，为动植物检疫工作实践提供了有力的法律支撑。

1 《进出境动植物检疫法》概述［1］

《进出境动植物检疫法》于1991年10月30日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过，1992年4月1日起施行。

1.1 立法目的

根据第1条，立法目的主要有以下4个方面：

（1）防止动植物病虫害传入传出国境。

（2）保护农、林、牧、渔业生产。

（3）保护人体健康。

（4）促进对外贸易发展。

1.2 管理体制

《进出境动植物检疫法》施行之后，我国经历了多次国家机构改革，其中对进出境动植物检疫管理体制影响较大的改革有2次，分别是1998年，国家动植物检疫局与国家进出口商品检验局、卫生检疫局合并，组建国家出入境检验检疫局，之后国家出入境检验检疫局于2001年4月被合并成立国家质检总局［2］；2018年4月，原国家质检总局动植物检疫部门的机构、职能和人员整体并入海关。

目前，进出境动植物检疫实行“海关总署—直属海关—隶属海关”三级垂直管理体制。在全国层面，由海关总署动植物检疫司统一管理，协调指挥。在直属海关层面，直属海关动植物检疫处起着上传下达的作用，同时兼顾本地区特点实施职能管理；隶属海关具体实施本辖区口岸出入境动植物及其产品的检疫工作。

根据法律规定，《进出境动植物检疫法》以及其中的检疫性对象名录、禁止进境物名录等的制定和调整权限归农业行政主管部门（农业农村部）。进境动植物检疫审批工作涉及3个部门，其中，输入《中华人民共和国进境植物检疫禁止进境物名录》以外的种子、种苗及其他繁殖材料的，应向农业主管部门（农业农村，负责林业以外的种子、苗木和其他繁殖材料）或林业主管部门（林业草原，负责林木种子苗木和其他繁殖材料）申请办理，其余的动植物检疫审批在海关办理。

2 《生物安全法》概述

《生物安全法》于2020年10月17日经十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议通过，将于2021年4月15日施行。

2.1 立法目的

该法第1条明确规定了立法的目的，其中，维护国家生物安全是总体要求，防范和应对生物安全风险、保障人民生命健康是根本目的，保护生物资源和生态环境、促进生物技术健康发展是主要任务。通过实现生物安全，促进人类命运共同体建设、实现人与自然和谐共生，是新时代中国特色社会主义外交方略的具体内容之一，也体现和表达了我国寻求人类和谐共生的良好愿望和主张。

2.2 管理体制

生物安全立法涉及范围广泛，管理范围所涉及八个方面的行为要素及其行为流程众多，且相对独立。《生物安全法》在管理体制上最显著的特点可以概括为“协调机制下的分部门管理体制”，在充分发挥分部门管理的基础上，对争议问题、需要协调的问题，由协调机制统筹解决。该管理体制具体体现在以下5个方面，一是明确坚持中国共产党对国家生物安全工作的领导，建立健全国家生物安全领导体制（第4条）。二是规定中央国家安全领导机构负责国家生物安全工作的决策和议事协调，统筹协调国家生物安全的重大事项和重要工作，建立国家生物安全工作协调机制；省、自治区、直辖市建立生物安全工作协调机制，组织协调、督促推进本行政区域内生物安全相关工作（第5条）。三是国家生物安全工作协调机制设立办公室，负责协调机制的日常工作；国家生物安全工作协调机制成员单位和国务院其他有关部门根据职责分工，负责生物安全相关工作（第6条）。四是国家生物安全工作协调机制设立专家委员会，为国家生物安全战略研究、政策制定及实施提供决策咨询（第7条）。五是地方各级人民政府对本行政区域内生物安全工作负责；县级以上地方人民政府有关部门根据职责分工，负责生物安全相关工作（第8条）。

3 从不同角度比较《生物安全法》与《进出境动植物检疫法》

3.1 从法律分类角度看

根据不同的法律分类方法对两者进行比较。

3.1.1 按法律所调整的范围

调整公共利益的法律为公法，调整社会个体利益的法律为私法。《生物安全法》和《进出境动植物检疫法》都属于公法。

3.1.2 按法律所调整的内容

规定和确认权利和义务以及职权和责任为主要内容的法律为实体法，规定以保证权利和职权得以实现或行使义务和责任得以履行的有关程序为主要内容的法律为程序法。《生物安全法》和《进出境动植物检疫法》都属于实体法，但是，《进出境动植物检疫法》虽是一部实体法，但又有独立章节对具体的工作如进境检疫、出境检疫、携带邮寄物检疫等进行了详细论述，易于在日常工作中理解运用和具体执行，操作性非常强。《生物安全法》则主要作出原则规定，基本不涉及程序性内容。

3.1.3 按法律的国际因素

可分为国际法和国内法。《生物安全法》和《进出境动植物检疫法》都属于国内法，但是两者都有涉外因素，其中《进出境动植物检疫法》涉外因素更多。对《进出境动植物检疫法》而言，一是进出境动植物检疫直接涉及进出境动植物及其产品、包装、运输工具、旅客携带物、寄递物品，二是第47条规定，“中华人民共和国缔结或者参加的有关动植物检疫的国际条约有与本法不同规定的，适用该国际条约的规定。但是，中华人民共和国声明保留的条款除外。”为了保护一个生物地理区域免受某种病虫害的危害，动植物检疫法向国际公约和双边协定的方向发展，逐渐由一个国家或地区的国内法发展成了作为国际法组成部分的国家（地区）间的双边合作和多边合作协定，表达了各国人民在防治危险性病虫害方面的共同心愿。动植物检疫也逐渐成为国际惯例，国际间检疫协作形成的协定、协议、公约或备忘录等规定的内容是缔约双方或多方在该国内必须履行和遵守的国内检疫法规范。

对《生物安全法》而言，其中一部分内容也是《生物多样性公约》调整的内容，例如禁止濒危野生动植物贸易，打击象牙走私等，但也有一部分内容例如对转基因产品的管理政策，在不同的国家有不同的政策。

3.1.4 按法律调整的对象

即从法律调整的社会关系看，《生物安全法》和《进出境动植物检疫法》都属于行政法的范畴，但也有人根据《进出境动植物检疫法》的涉外属性，将它归入经济法。

3.2 从立法背景看

3.2.1 《进出境动植物检疫法》的立法背景

制定《进出境动植物检疫法》时，我国改革开放已经进行了将近14年。随着改革开放和农业生产、对外贸易、旅游事业的发展，我国与国际间的交往日益增多，进出境动植物及其产品的种类、数量大幅度增加，疫情十分复杂，在动植物及其产品中已经发现多种动物传染病和植物病虫杂草。此前动植物检疫工作主要依据《进出口动植物检疫条例》，虽然该条例发挥过重要作用，但由于内容和法制效力的局限性，已远不适应外贸发展要求。有少数单位和个人缺乏动植物检疫意识，在进口动植物及其产品时，不按规定报检受检和进行检疫处理，甚至逃避检疫，致使危险性病、虫、杂草传入传出，给国家造成严重经济损失。为了防止病、虫、杂草传入和传出，维护国家主权和信誉，加强法制观念和法制建设，《进出境动植物检疫法》对动植物及其产品的进出境检疫和可能受病虫污染的运输工具、装载容器等法定检疫物的强制检疫作了严格规定，对违反《进出境动植物检疫法》的行为规定了相应的惩罚措施。《进出境动植物检疫法》的颁布与实施对增强生产经营单位和农业、外贸、商业、旅游、交通、科研等部门及其工作人员的检疫意识，纠正不重视进出境动植物检疫的现象，提高工作的责任感起到了重要的促进作用。

3.2.2 《生物安全法》的立法背景

生物安全是人民健康、社会安定、国家利益的重要保障。当前，生物安全已成为我国面临的重大安全问题和重要挑战。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生物安全工作，把生物安全纳入国家安全战略，提出建立健全生物安全法律法规体系。习近平总书记多次就生物安全问题作出重要指示，并要求加快立法步伐。生物安全立法是通过法律形式贯彻落实党中央的战略部署，把党的主张转化为国家意志。生物安全立法是维护国家安全的需要、建立国家生物安全体系的需要、提升国家生物安全能力建设的需要、顺应民意回应社会关切的需要、维护世界和平稳定履行国际承诺的需要。在坚持总体国家安全观的前提下，通过生物安全立法，落实党中央关于维护国家生物安全的战略部署，聚集生物安全领域主要问题，统筹安全和发展的要求，保护我国生物资源安全，促进和保障生物技术发展，防范和禁止利用生物及生物技术侵害国家安全，建立完善我国生物安全法律制度体系和管理机制，

作为调整行为规范的法律，都是在当时的背景条件下顺应当时的形势要求制定的，它将比较成熟的经验总结归纳起来，一般具有滞后性，不具有超前性，不能用今天的状况去要求以前的法律，现在的法律也不能通过预测去规范未来的发展，这是对《进出境动植物检疫法》和《生物安全法》进行比较的基本前提。

3.3 立法目的

《进出境动植物检疫法》总结我国进出境动植物检疫工作，特别是在执行1982年国务院颁布的《进出口动植物检疫条例》实践经验的基础上，对动植物检疫工作的宗旨、机构设置、职责任务、权力范围以及动植物检疫的工作内容及基本程序、法律责任、检疫监管制度都用法律的形式固定下来，这对于国家有效地增强全民检疫意识，进一步实行动植物检疫制度，保护农林牧渔业生产和人体健康，促进对外经济贸易发展，履行国际间义务，更好地为经济社会发展服务，都起到了重要的促进作用。

《生物安全法》以维护国家生物安全、保障人民生命健康、保护生物资源和生态环境等为立法目的，科学界定了生物安全内涵和法律适用范围。《生物安全法》涉及的内容范围庞大，涵盖整个国家的生物安全防护，聚焦生物安全领域主要风险，全链条构建生物安全防控体系，以法律形式固化中央关于维护国家生物安全的战略部署，将生物安全纳入国家安全体系进行谋划布局，是贯彻落实总体国家安全观的重要举措，标志着我国生物安全法律体系的健全完善，为生物安全依法防控提供了坚实完备的法治基础。该法对于保障人民生命安全和身体健康、维护国家安全、提升国家生物安全治理能力具有重大意义。

3.4 《生物安全法》与动植物检疫工作密切相关的内容

全面分析《生物安全法》的条文内容，有28条与进出境动植物检疫直接相关，需要海关动植检部门推进落实。这些内容大体可以分为制度建设和相关工作两个方面。

3.4.1 需要完善的制度建设方面

根据《生物安全法》相关条文，结合动植物检疫工作现状，动植物检疫工作需要以部门规章或规范性文件的方式，建立健全相关制度，具体包括11项：进出境动植物疫情风险监测预警制度（部门规章，第14条、第27条）、进境动植物检疫风险评估制度（部门规章，第15条、第18条、第60条）、进出境动植物疫情风险信息收集交流制度（部门规则，第16条）、进出境动植物及动植物产品这全审查管理规定（规范性文件，第20条）、修订完善《进出境重大动物疫情应急处理预案》《进出境重大植物疫情突发事件应急处置预案》（规范性文件，第21条）、进出境新发突发生物安全事件调查溯源制度（规范性文件，第22条）、进境指定口岸制度（部门规章，第23条）、进境检疫准入管理规范（部门规章，第23条第1款）、压舱水检疫管理规定（涉及动植检部分，第23条第2款）、进境生物材料管理办法（部门规章，第39条）、植物有害生物实验室业务管理运行规定（规范性文件，第52条第2款）。

3.4.2 需要落实的工作方面

根据在《生物安全法》中的条文顺序，需要推进落实以下20项措施或相关工作：

（1）履行国际条约规定义务，参与和引领国际规则研究与制定，加强对外能力建设合作，加强对国外动植检官员的培训及实验室援建，主动参与国际生物安全治理活动（第6条）。

（2）积极配合相关部门开展国门生物安全宣传教育（第7条）。

（3）积极配合相关部门开展生物安全表彰奖励工作（第9条）。

（4）推荐系统内动植物检疫专家，参加国家生物安全专家委员会。考虑在海关系统成立生物安全技术咨询专家组，研究制定相关工作章程。（第12条）

（5）积极参与国家生物安全预警监测体系建设（第14条）。

（6）将现有的动植物疫情上报系统进行整合、重构，纳入国家生物安全信息平台（生物安全信息分类、分工、收集、汇总、分析、通报以及相关信息化系统平台的建设等）（第16条、第17条）。

（7）积极配合有关牵头主管部门对涉及生物安全的材料、设备、技术、活动、重要生物资源数据、传染病、动植物疫病、外来入侵物种等制定、公布名录或者清单，并动态调整（第18条）。

（8）进一步建立和完善动植检领域标准体系（第19条）。

（9）组织研究进出境生物安全事项及活动生物安全审查范围，结合相关情况制定进境动植物及动植物产品安全审查管理规范（第20条）。

（10）配合国家生物安全工作协调机制，开展调查溯源（第22条）。

（11）完善自身疫情监测信息报告系统，积极与国家生物安全风险监测预警体系对接（第27条、第28条、第29条）。

（12）积极参与配合做好生物安全相关联防联控工作（第30条）。

（13）进一步推进口岸动植物疫情防控能力建设；探索、推动国际疫情监测合作（争取疫情监测向境外延伸），积极参与全球动植物疫情防控与治理（第31条）。

（14）积极参与野生动物保护，做好职责范围内动物传染病的检疫把关（第32条）。

（15）按职责做好动植检领域生物安全实验室的建设和管理，推动规范操作和能力提升（第52条）。

（16）对跨境生物资源安全实施管控。在总结进出境物种资源、濒危动植物检验检疫监管实践经验基础上，研究进一步完善进出境生物资源安全管理要求（第53条）。

（17）完善外来入侵物种风险评估、监测预警、口岸检疫、应急处置等配套规章制度；强化风险研判，加强技术培训，提升口岸检疫查发、检测和鉴定能力；加强与相关部门信息共享与协作配合，加强多双边合作和交流，加大防范外来入侵物种宣传教育力度（第60条）。

（18）进一步落实动植检能力提升工程，加强监测及应急物资储备（第66条）。

（19）配合推进海南全球动植物种质资源引进中转基地建设（第68条）。

（20）加快推动重大动植物疫情物资储备相关管理制度的出台（第70条）。

上述《生物安全法》所涉及制度的完善和工作的落实，可以进一步提高动植物检疫工作的规范性，提高进出境动植物检疫防控把关成效。

3.5 从法律责任的规定看

3.5.1 基本情况

法律责任包括行政责任、刑事责任、民事责任。《生物安全法》和《进出境动植物检疫法》对法律责任规定的共同点是，两部法律都规定了这三种法律责任，而且主要内容都是对行政责任的详细规定，对民事责任都规定依照其他相关法律。不同之处在于，一是《生物安全法》的行政处罚额度较大，符合当前经济发展的状况，对违法行为能起到较好的惩罚和警戒作用，而《进出境动植物检疫法》的行政处罚额度目前偏低。二是对刑事责任的规定，《进出境动植物检疫法》的规定比较具体完善，且与刑法实现了较好地衔接，而《生物安全法》的刑事责任只作了原则规定，亟需在《刑法》中加以明确完善。

3.5.2 涉及进出境动植物检疫刑事责任的相关规定

3.5.2.1 《进出境动植物检疫法》的刑事责任规定

为了有利于打击破坏动植物检疫管理秩序的犯罪活动，《进出境动植物检疫法》对《刑法》中已有的规定，作了重复规定；对《刑法》中尚未作出规定的，作了补充规定。其中，第42条规定：“违反本法规定，引起重大动植物疫情的，比照刑法第一百七十八条（注：《刑法》第178条是关于违反国境卫生检疫罪的规定，在《刑法》2017年修订版中为第332条）的规定追究刑事责任。”第43条规定：“伪造、变造检疫单证、印章、标志、标识，依照刑法第167条（注：在《刑法》2017年修订版中为第280条）的规定追究刑事责任。”根据《刑法》2017年修订版第337条，犯罪行为人的行为还可能构成妨害动植物防疫、检疫罪。

3.5.2.2 行政执法方面的刑事责任问题

进出境动植物检疫的行政执法有两方面的问题：一是检疫人员违法；二是拒绝、阻挠检疫人员行法执行职务。

根据第45条规定，动植物检疫人员的违法行为主要有滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、伪造检疫数据和延迟检疫出证。对于不构成犯罪行为的，给予行政处分。动植物检疫人员在执法中侵犯了公民或者法人的合法权益造成损害的，要承担赔偿责任。这种赔偿责任属于行政责任的一种。根据《刑法》2017年修订版，动植物检疫人员的违法行为可能构成滥用职权罪、玩忽职守罪（《刑法》第397条）、受贿罪（《刑法》第385条）、报复陷害罪（《刑法》第254条）、动植物检疫徇私舞弊罪;动植物检疫失职罪（《刑法》第337条）。

以暴力、威胁方法阻碍动植物检疫人员依法执行职务的，依照刑法的规定追究刑事责任（主要是妨碍公务罪）；拒绝、阻碍动植物检疫人员执行职务未使用暴力、威胁方法的，由公安机关依照治安管理处罚条例的规定给予治安管理处罚。

3.5.2.3 立案追诉标准问题

2017年4月27日，最高人民检察院、公安部印发《最高人民检察院公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）的补充规定》（公通字〔2017〕12号），将《立案追诉标准（一）》第五十九条修改为“妨害动植物防疫、检疫案（刑法第三百三十七条）”，明确规定了违反有关动植物防疫、检疫的国家规定，引起重大动植物疫情应予立案追诉的7种情形，大大提高了妨害动植物检疫罪立案追诉的可操作性。

在《生物安全法》中，未对刑事责任作出具体规定，生物安全方面的犯罪与刑罚被分割在两个不同的法律中，不利于社会公众完整、充分地理解法律刑事责任规定的含义。随着新型犯罪手段和方式不断出现，生物犯罪作为新型犯罪行为在《刑法》中尚没有相关规定，不利于法律的实施，亟需在《刑法》中补充完善。

3.5.3 《生物安全法》涉及行政责任的规定

《生物安全法》第84条规定，“境外组织或者个人通过运输、邮寄、携带危险生物因子入境或者以其他方式危害我国生物安全的，依法追究法律责任，并可以采取其他必要措施。”这条规定很好地弥补了《进出境动植物检疫法》对个人违反动植物检疫法行为没有法律处置依据的不足，可以更有效地堵截个人传带有害生物或外来物种的非法进境渠道。

此外，对民事责任以及境外组织和个人违反生物安全法的行为，也都需要在其他法律和行政法规中作出相应完善，才能使《生物安全法》的法律效力充分发挥。

4 加强依法行政、保护国门生物安全的相关建议

4.1 推动修订《进出境动植物检疫法》

要针对前文指出的《进出境动植物检疫法》与动植物检疫工作现状不适应之处，以及为落实《生物安全法》需要在《进出境动植物检疫法》中加以落实的内容，在修订《进出境动植物检疫法》时应注意对照完善，特别要增加与国际规则接轨、对外来物种检疫监管方面的工作内容。此外，《进出境动植物检疫法》在颁布时，出入境动植物检疫与国内动物检疫、植物检疫均属于原农业部管理，但历经数次机构改革，管理体制已经发生很大的变化，也需要在修订时一并考虑作出修改。

4.2 加快《生物安全法》等配套法规规章的制定

要尽快运行部际协调机制，认真做好实施《生物安全法》的配套制度衔接。一方面及时清理相关法律规范，对于部门规章和规范性文件与《生物安全法》不一致的内容，按照规定程序进行修改完善；另一方面要及时建立健全与《生物安全法》相衔接的业务制度和作业规程，完善法律实施的制度保障。前文所列举的《生物安全法》涉及动植物检疫工作需要完善的制度及开展的工作，都是实施《生物安全法》的重要内容。

4.3 加强《生物安全法》的学习

作为进出境监督管理机关，全面有效、严格规范执行《生物安全法》是海关的重要职责。海关要从维护国家安全的战略高度，加强对《生物安全法》的学习贯彻，深刻认识《生物安全法》颁布施行的重大意义，切实增强学习贯彻好这部法律的政治自觉、思想自觉、行动自觉。要通过专家授课、集中研讨、普法讲师团等多种形式宣讲解读《生物安全法》，引导广大关员准确掌握其立法原义、精神实质、基本原则、主要内容，特别是与海关履职相关的新机制、新制度对海关工作的影响，全面深化对有关规定的理解和认识，充分发挥《生物安全法》蕴含的制度优势，切实提升海关维护国门生物安全的能力和水平。

4.4 加强宣传力度，提升公众国门生物安全意识

按照“谁执法谁普法”的普法责任制要求，积极拓展普法方式和途径，加大对行政相对人以及社会公众的普法力度，聚焦人民群众关心的热点问题，广泛深入开展《生物安全法》的普法宣传。围绕“全民国家安全教育日”开展国门生物安全“进校园、进客舱、进社区”系列主题宣传活动，发挥品牌效应，扩大宣传影响力。同时创新宣传手段，充分发挥互联网、微信等新媒体传播速度快、影响范围广的特点，开展更多形象生动的宣传活动，持续提升公众的国门生物安全意识。编写国门生物安全科普教育读本，通过潜移默化地教育，将国门生物安全知识植根于广大民众心中，培养公众的生物安全意识和守法意识，树立“生物安全、全民参与”理念，激发公众参与维护国门生物安全的热情，同时密切关注外来生物入侵舆论报道，加强正面引导，防止恶意炒作，为《进出境动植物检疫法》《生物安全法》的顺利贯彻实施、共同防范动植物疫情疫病和外来物种入侵，维护国家生物安全营造良好氛围。

4.5 加强国内国际合作

在协调机制下的分部门管理体制下，国家各部门之间要加强协作配合和信息互联互通，综合运用法律、行政、教育、军事、文化等手段实施联防联控，构建国门生物安全综合治理体系，特别是生物安全风险联合会商、建立统一的生物安全名录清单、联合风险预警应急处置、生物安全法律法规和科普知识宣传教育等，积极营造联防联控、群防群治的良好氛围。

防范动植物疫情疫病和外来物种入侵是一项国际性的工作。疯牛病、禽流感、非洲猪瘟、红火蚁、草地贪夜蛾、沙漠蝗等疫情疫病，特别是新冠肺炎的传播表明，世界任何国家或地区都普遍存在千丝万缕的联系，在生物威胁和灾害面前，极可能“一损俱损”，靠一个国家难以独善其身。海关要加强国际合作交流，加快推动构建国际共治体系。要积极参加生物多样性的会议和活动，及时了解国际规则和其他国家的有益经验，总结分享防范动植物疫情疫病的传播扩散、根治外来入侵物种的经验与办法，制定适合本国国情的根除办法。