国门生物安全风险防范中进出境动物检疫的经验和做法

2021-11-30王永刚沈阳海关辽宁沈阳110000

口岸卫生控制 2021年2期

王永刚于洋沈阳海关（辽宁，沈阳，110000）

左天荣南宁海关（广西，南宁，530000）

季新成海关总署国际检验检疫标准与技术法规研究中心（北京，100013）

由动物疫情引发的生物安全问题已经成为全世界、全人类面临的重大生存和发展威胁，据世界卫生组织通报，在近30年人类新发传染病中，75%来自动物源性病原体，而且新发传染病越来越呈现出“人禽共患”或“人畜共患”关系。实施进出境动物检疫，是防范化解重大动物疫病跨境传播风险，维护国门生物安全，是落实总体国家安全观的应有之义，在保障人民生命健康、促进产业发展和服务外交外贸大局等方面发挥了重要作用。

1 当前国门生物安全防控形势更加严峻

随着全球经济一体化进程不断加快和国际贸易迅猛发展，跨境人流物流大进大出，动物及动物产品贸易变得多元化，包括一般贸易、跨境电商、国际中转、边贸互市等多种形式，马术竞技、文旅产业和会展经济等相关动物跨境移动日益增多，生物医药产业蓬勃发展催生实验动物等生物材料的贸易需求更加旺盛，动物疫情跨境传播渠道更加多元、分散和隐蔽，国门生物安全形势更为严峻复杂。

近年来，动物疫病全球流行态势发生显著变化，非洲猪瘟、口蹄疫、禽流感、非洲马瘟等在世界范围内高发、多发，变异病原、新发病原不断出现，全球动物疫病跨境传播、扩散与蔓延的速度、深度、广度逐步扩大，对畜牧业生产安全和人类生命健康造成严重威胁。20世纪70年代以来，全球范围内新发动物疫病约60种，多种疫病逐渐从自然疫源地扩散到全球范围。如非洲猪瘟，1921年首次在非洲（肯尼亚）报道发生，二十世纪60年代传入欧洲，70年代传入南美洲，2007年传入高加索地区和俄罗斯，2018年传入我国，沉重打击我国养猪业生产，全国肉猪存栏一度下降41.4%，母猪存栏下降38.9%，毛猪收购价一度涨至42元/公斤，严重影响全国肉类供应和老百姓“菜篮子”安全。

近几十年来，动物疫病向人类跨界传播时有发生，疯牛病、SARS、埃博拉出血热、中东呼吸综合征、猪流感等人畜共患疾病频频袭染人类，全球每年约200万人因此死亡。目前已知有200多种动物传染病、寄生虫病可传染人类，在546种虫媒病毒中有143种可引起人畜严重疾病。2020年7月6日，联合国发布的《阻断人畜共患病传播链条》报告指出，除非各国采取人类健康、动物健康和环境健康共治的“大健康”模式，否则类似新冠疫情的全球大流行仍会发生，给人类造成巨大灾难。仅在过去20年，动物疫病造成了1000多亿美元经济损失，全球正在大流行的新冠疫情预计未来数年可能造成高达9万亿美元的经济损失。

2 进境动物检疫经验做法

中国对进出境动物检疫实行海关总署、直属海关和隶属海关三级垂直管理。多年来，中国进出境动物检疫遵循世界动物卫生组织（OIE）的有关规则和标准，始终坚持把维护适当动物卫生保护水平作为核心工作，由有资质的官方兽医作为进出境动物检疫执法主体，以国际认可的实验室技术作为监测和检验结论的支撑，对进出境动物及动物产品实施科学的检疫监管和独立、公正、权威的合格评定，保证进出境动物检疫工作的权威性、公正性和可靠性。

2.1 构建完善的法律法规体系

中国进出境动物检疫法律法规体系由三个层级构成。第一层级是“法”，包括《中华人民共和国进出境动植物检疫法》《中华人民共和国动物防疫法》《中华人民共和国生物安全法》等，由全国人民代表大会批准颁布实施。《中华人民共和国进出境动植物检疫法》是进出境动物检疫工作最为重要的法律依据，明确规定了进境动物检疫工作程序和法律责任等。

第二层级是“条例”，包括《中华人民共和国进出境动植物检疫法实施条例》《重大动物疫情应急条例》等，由国务院批准颁布实施，是“法”在执行层面的细化和补充。

第三层级是部门规章和双（多）边协议，由主管部门发布或签署。比如，《进出境非食用动物产品检验检疫监督管理办法》《进境水生动物检验检疫监督管理办法》等，中国先后与60多个国家或地区签订约500份进出境动物检疫议定书或双边协议。

2.2 实施严格的检疫准入与评估制度

我国的检疫准入制度主要包括准入申请、风险评估、境外企业注册、检疫许可和境外预检等几个组成部分。首次向中国输出某种动物及风险性较高的动物产品，或者向中国提出解除相关疫情禁令的国家或地区，应当由其动物检疫主管部门向中国海关总署提出书面申请，并提供用于开展风险分析的必要技术资料。海关总署组织专家进行风险分析，风险分析依据《进出境动植物检疫法》及其实施条例等法律法规及OIE的有关规定，遵循科学、透明、公开、非歧视和对贸易影响最小的原则，主要对申请国家或地区兽医管理体系的健全性和动物卫生状况的可信度进行评估，检疫准入制度是WTO/SPS的重要措施，对于严把国门，严防疫情传入、服务外贸大局等方面具有重要的作用。

2.3 建立科学的检疫监管体系

海关总署对进出境动物和动物产品建立了境外预检、口岸查验和入境后检疫监管三道防线。

入境前，实施境外产地预检制度。海关本着“御疫情于国门之外”理念，建立境外产地预检制度，对进境高风险的检疫对象，如大中种畜、野生动物，派出官方兽医赴产地实施出口前检疫工作。以2019年进口种牛为例，境外检疫种牛22.58万头，淘汰不合格种牛7.46万头，淘汰率33.05%。其中，境外检疫环节淘汰6.98万头，占淘汰总数的94%，充分表明境外产地检疫在确保进境种牛质量，避免疫病传入我国发挥了非常重要的作用。

入境时，实施口岸查验制度。进境的动物及动物产品，在第一入境口岸完成证书审查，除风险极低、能封闭运输的动物产品外，均在第一入境口岸接受现场检疫。对活动物实施100%临床检疫。对中高风险的动物产品，根据布控指令实施随机布控抽检，抽批率从5%-100%。口岸检疫不合格的作捕杀、退回或销毁等无害化处理。对于风险较低的动物产品，口岸查验合格后即可进入国内市场。

在入境后，对活动物实施隔离检疫，对高风险动物产品实施定点加工。活动物到指定的隔离场进行隔离检疫，大中动物隔离检疫时间为45天，其他动物隔离时间为30天，期间按照我国进境动物检疫监测计划，逐头采样或抽样送实验室对规定的疫病进行检测。对于高风险动物产品，如皮张、羊毛等，须到指定的生产、加工、存放场所进行生产加工，海关对生产、加工、存放过程实施监管。

2.4 积极推进国际贸易便利化

2.4.1 积极采用国际规则。中国作为OIE成员，积极推动国际规则的运用，并参考开展检疫准入和实施检验检疫工作，促进贸易便利化开展。一是科学采用国际规则。如2017年5月OIE代表大会上通过了关于牛结节性皮肤病的新标准，明确剔骨牛肉贸易不受疫情影响，经风险分析，我国等效采用该标准，推动了相关贸易开展。二是积极推动疫病区域化管理。基于OIE的认可结果和中方的评估结论，我国先后解除了巴西、哈萨克斯坦、俄罗斯、南非、蒙古、老挝等国家部分地区的口蹄疫禁令，为相关动物和动物产品输华贸易提供了法律保障。目前，正与法国开展非洲猪瘟区域化管理技术合作研究。三是引领生物安全隔离区划标准应用。OIE提出了生物安全隔离区划的概念，在推进层面还缺乏具体的标准，结合中国国内生物安全隔离区划的做法经验，海关总署制定了高致病性禽流感生物安全隔离区划建设标准，并与俄罗斯、美国、英国等国家签订了合作协议，下一步将推动该标准在更广泛层面的应用。

2.4.2 科学进行风险管理。进出境动物检疫工作没有零风险，可接受的风险水平是国际倡导的科学理念，基于以往数据分析和经验做法，海关总署积极采用企业风险分级，产品风险分类的做法，科学制定风险布控指令，设置相应的口岸现场查验和实验室抽检比例，并根据风险监控结果实行动态管理。中低风险动物产品口岸现场开箱查验率最低可降至0.5%，极大的提升了口岸通关效率。

2.4.3 充分运用信息化手段。按照“优化协同高效”的原则，以风险集中统一防控为重点，以信息系统一体化为支撑，优化整合业务流程，进出境动物检疫作业全面融入全国通关一体化框架体系，实现“统一申报单证、统一作业系统、统一风险研判、统一指令下达、统一现场执法”，实现进出口货物“一次申报、一次查验、一次放行”，进一步降低贸易成本，提升贸易便利化。

3 问题建议

习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，“把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力”。2021年4月15日，《中华人民共和国生物安全法》将正式实施，标志着生物安全作为我国重大国家安全战略具有了坚实的法律基础，成为海关开展进出境动物检疫、维护国门生物安全和促进产业发展的重要法律保障。

3.1 加强制度创新

为进一步贯彻落实生物安全法的要求，应加快修订《中华人民共和国进出境动植物检疫法》，与新发布的《生物安全法》《动物防疫法》做好衔接，并梳理完善现有的规章制度，制定更为科学高效的新海关国门生物安全监管制度，以适应新形势下国门生物防控需要。

3.2 进一步完善风险监测体系。

进一步推广进出境动物疫病监测计划，形成分级、分类管理的动态风险监控体系，科学合理调配现有资源，将更多的力量和资源用于与国计民生息息相关的重点、敏感和高风险产品和项目上，实现由“管静态”转变为“管动态”、由“重结果”转变为“重过程”、由“管产品”转变为“管风险”，促使在进口环节的安全风险控制方式由“消极被动、事后弥补”向“积极主动、事前预防”转变。