海关在口岸公共卫生核心能力建设中作用分析

武 剑 天津海关（天津，300000）

自新冠肺炎疫情爆发以来，我国口岸面临严峻考验，各国在人员与经贸往来之下，传染病跨境传播风险已呈现不可逆趋势。习近平总书记对新冠肺炎疫情作出重要指示，要牢固树立安全发展理念，始终把人民群众生命安全放在第一位，牢牢树立发展不能以牺牲人的生命为代价。作为阻断疫情跨境传播的第一道关卡，海关必须承担起全面排查口岸疫情输入风险，有效化解风险的职责和使命。要完成如此艰巨的任务，务必大力推进海关的口岸公共卫生安全核心能力建设，这也是《国际卫生条例（2005）》中提出加强口岸核心能力建设的意义所在。

1 新形势下提升公共卫生安全核心能力的重要意义

1.1 提升口岸公共卫生安全核心能力是新海关推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要

口岸核心能力建设是我国治理能力和治理体系建立和完善的重要内容。在机构改革的大背景下，通过职能整合、机构重组、制度改革、科技创新等举措，有必要重新审视海关在口岸公共卫生安全核心能力作用的发挥。此次新冠疫情的应对工作表明：较高水平的口岸核心能力在我国的政治、经济安全事务中发挥越来越重要的作用。当前，大力提升口岸公共卫生安全核心能力，进而降低贸易成本、提供通关便利，对于确保人民身体健康至关重要。

1.2 提升口岸公共卫生安全核心能力是确保国门生物安全的必要措施，也是新时代赋予海关的新使命

截至2021年2月6日，全球新冠肺炎确诊人数已经突破10586万，死亡病例人数超过230.6万，使世界经济受到了重创。世卫组织预警新冠疫情是百年一遇的健康危机，其影响将持续数十年。

口岸建立有效应对各种输入性公共卫生风险能力的迫切性显得更加突出。大力推进口岸公共卫生安全核心能力建设，是在全球新冠疫情防控新形势下，海关坚持总体国家安全观，实施《“健康中国2030”规划纲要》战略、强化监管、筑牢国门卫生检疫防线的重要任务。

据不完全统计，38个直属海关自2020年2月25日至10月20日，在进出境口岸共排查出核酸阳性人数7545人，并及时采取管控措施。

口岸公共卫生安全核心能力建设既是我国政府履行《国际卫生条例2005》缔约国承诺，也是贯彻落实《国家安全法》，保障出入境人员健康、口岸卫生安全和促进我国对外经济贸易又好又快发展的必要保证。

1.3 提升口岸公共卫生安全核心能力建设保障口岸通关效能

在疫情防控工作取得重大战略成果的同时，统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作尤为重要。大力推进口岸核心能力建设，可以有效推动口岸基础设施建设，加强与沿线国家加强信息互换、监管互认、执法互助的合作模式，以及检验检疫、认证认可、标准计量、统计信息等方面的双多边合作，可以在很大程度上保障通关便利，促进国际贸易发展。

2 世界各国可供借鉴的口岸防疫措施

2.1 日本《检疫法》与《感染症的预防及感染症患者的医疗相关法律》赋予了检疫部门对入境人员、交通工具等实施评估、判别、扣留、隔离、医学检查和有条件放行的权力，并且将《传染病预防与传染病患者医疗法》确定的一类传染病、新型流行性感冒直接确定为“检疫传染病”，并对新型流行性感冒制定了国境国内通用的《新型流感对策特别措施法》。国境卫生检疫立法与国内立法衔接紧密，非常有利于国境与国内监管制度的一体化管理。在此次新冠疫情防控中，新型冠状肺炎被日本列为“检疫传染病”。日本对《传染病预防与传染病患者医疗法》《检疫法》《新型流感对策特别措施法》也进行了联动修订。

2.2 韩国《检疫法》对检疫传染病患者及疑似患者的监控、隔离程序及条件都做了明确的规定，具有可操作性。当检疫传染病患者人数较多导致隔离病房缺少时，检疫机关可建立并运行临时隔离区；未得到检疫机关许可，被隔离者不能接触他人等。

2.3 新加坡《传染病法》自1985年颁布至今已经过38次修改。2003年新加坡为应对非典疫情，对《传染病法》进行了较大修改，新增了逮捕/监视的权力、公开信息以防止传染病传播等规定。2008年为与《国际卫生条例（2005）》接轨，重新制定了公共卫生监督计划、体检与治疗等的条款，增加了公共卫生应急情况下的禁区、调查的权力、国家公共卫生研究等规定。2020年该法案将2019新型冠状病毒加入传染病、危险性传染病名单，以有效应对新冠疫情。

3 目前我国在口岸防控中的不足和短板

3.1 国境卫生检疫法律不够完善

我国现行的《中华人民共和国国境卫生检疫法》及其实施细则已经实施30余年，受时代的限制，内容不够明确细致，在与国际接轨后，与时俱进不够更加突出。如，现行的《国境卫生检疫法》对于口岸突发公共卫生事件的应急处置缺少针对性应对措施，突发事件的评估机制尚不明确，突发事件的预防、预警、处置、救援制度机制尚不完善，应急处置的行政强制保障机制尚不健全等，在应对当前频繁突发的国际突发公共卫生事件（如新冠肺炎等）凸显法律不够完善。

3.2 卫生检疫专业人才配置不足，有关要求难以落实

目前全国各口岸现场的卫生检疫专业人才匮乏，具备卫生医学专业背景的人员占口岸一线人员的比例太低。以天津海关为例，2020年天津口岸海关关员中具有医学及公共卫生相关专业背景的人员仅占4.9%，在从事口岸一线卫生检疫工作的人员中具备相关专业背景人员仅占15%。缺乏针对非医学背景口岸一线人员公共卫生与应急处置能力的培训，检疫储备人才不足；其次，《考核指引》对执法关员特别是医学背景人员的资质要求脱离实际。在传染病监测、入出境交通工具检疫查验、《船舶卫生证书》检查与签发、卫生监督、口岸核生化有害因子监测与排查等方面，都有人员资质认定及岗位培训的具体要求，在口岸卫生检疫查验现场，很难保证在各个查验岗位配备专业技术人员。

3.3 技术装备及手段亟需提升

卫生检疫技术装备不足，资金和设备投入不够，口岸传染病现场排查和快速筛查的设备落后，口岸医疗联络点的设施与功能难以满足当前时代需求。其次卫生检疫信息化和智能化建设水平较低，大数据、5G等新一代信息技术与卫生检疫业务融合度低，信息化手段单一。海关缺乏获取入境人员在境内外出行和流动信息的渠道，从而无法有效的开展精准识别、精准布控。再者部分口岸基础设施承载能力不足，难以将突发公共卫生事件控制在最小范围内。如2020年4月新冠肺炎疫情期间，由于入境人员骤增，绥芬河市因口岸检疫能力因超过极限，造成中俄公路口岸关闭。又如，由于口岸条件所限，海港检疫主要采取传统锚地检疫、禁止入境等方式，周期长效率低，无法满足国内复工复产的需求，弊端尤为突现。如果我们口岸具备良好的公共卫生核心能力，则可以实现待疫船舶的靠泊作业，从而在不阻断货物进出的前提下做好防控。

3.4 联防联控机制不够严密

口岸突发公共卫生事件传染病防控工作是一项系统工程，各环节要由海关、边检、海事、疾控中心等各部门通力协作，共同应对。从本次新冠疫情防控的实践来看，卫生检疫机关、地方政府或其他主体在口岸突发公共卫生事件中职责不清，各单位应急协作主要依靠行政命令，而非制度性依据，更未能实现防控措施的科学同步和防控信息的有效共享，造成防控整体效能不足。

3.5 口岸卫生检疫核心能力建设保障不足

《国际卫生条例（2005）》从国际法层面提出了各缔约国应加强口岸核心能力建设，但我国对此没有相关清晰明确的国内法或国家层面的政策支持。口岸所在地政府和口岸经营管理者对对口岸公共卫生安全核心能力建设重视程度以及对口岸建设“核心主体”的认识程度参差不齐。目前口岸检验检疫建设的依据均来源于海关总署层面的规范性文件，实际中存在海关系统单兵实施，致现场建设难以落实的困难局面。

4 对策建议

4.1 完善国境卫生检疫法律支持

4.1.1 对国内口岸公共卫生监管法律法规体系进行全面梳理和调整，并与《国际卫生条例（2005）》的科学衔接。以法律形式明确突发事件评估、预警、处置、救援制度机制，同时构建包含法律法规、规范性文件、文件释义、作业指导书在内的自上而下的国境卫生检疫法律体系，做到“要求统一、权责明确”。

4.1.2 调整国境卫生检疫法律管理范围。首先，根据需要调整传染病的监管对象和监管病种，加强突发公共卫生事件处置能力建设。其次，进一步明确口岸监测的传染病应包括的范围和来源，即可以是国际关注的新发传染病、法律规定的传染病和主管部门确定的其它传染病。在监测传染病来源上注重国际交流合作，探索实现国际口岸传染病监测数据共享。

4.1.3 明确其他口岸单位法律主体责任。现行的《国境卫生检疫法》对除海关以外的其它法律主体职责规定不明确，在修订时应当重点明确。同时进一步明确口岸运营单位和监管对象的法律责任，特别是完善染疫人和染疫嫌疑人应当配合海关工作接受隔离或留验的相关规定。

4.2 强化口岸检疫措施，突出科学精准

4.2.1 推进卫生检疫大数据资源共享。建议通过多部门联动方式，共享进出境人员信息，如签证信息、消费记录、通讯定位、公共交通等，从时间、位置、轨迹、交往等多个维度打造立体式数据模型，对健康危险因素定量、实现分级管理，从而实现对来自不同国家地区的卫生检疫对象实施相对应级别检疫和卫生控制措施，提高检疫工作的效率和准确性。

4.2.2 强化高风险国家入境人员和交通工具检疫查验，在“三查三排一转运”的基础上，对来自疫区高风险国家入境人员实施严格的测温、健康申明卡核验、流行病学调查、采样和信息通报。对上述地区的进境飞机、船舶等实施严密的风险布控、登临检疫和卫生处理。

4.2.3 推进口岸智慧卫生检疫系统（PROSAS）的开发和应用。这一系统是海关推动传统卫生检疫模式向智慧卫生检疫模式转变的重要标志，海量监测数据将被汇总上传到该系统。全国各个口岸独立的信息已经汇总成包含病媒生物信息、口岸查验信息、体检监测等信息的综合数字化信息库。在PROSAS系统的基础上，融入地理信息系统（GIS），建立更加精确的预测模型，从而实现更深层次的精准检疫。

4.3 推进卫生检疫专业人才队伍和技术装备体系建设

4.3.1 充实专业人才队伍。一方面扩大医学专业的人才的招录比例，适当向有一线医疗工作经历的人员倾斜，合理调配岗位分工，着力培养中青年专业技术人才、业务带头人和技术专家，打造知识型的口岸卫生检疫队伍。另一方面加强现有口岸卫生检疫队伍的培训，通过岗位培训、能力认定、资质考试、学术交流以及专业比武等方式，提升一线人员的专业素养，并为卫生检疫执法人员提供合理的发展空间，多角度、多元化地建立起结构合理、层次清晰的卫生检疫专业人才梯队。

4.3.2 提高硬件设施保障能力。推动保健中心技术支撑体系建设。进一步加大对基础设施的建设投入，以各口岸海关现有保健中心为基础，建设集防疫监测、实验室检验、疫病诊疗为一体的专业卫生医疗机构，当疫情爆发时可以保障口岸一线具备快速检测能力和收治能力，避免了将染疫人员向中心区转移带来的风险。当没有大规模疫情出现时，该机构可以具备传染病收治功能，可以有效分流地方卫生机构的压力，形成相互支撑、相互配合的工作模式。

4.4 深入推进口岸核心能力建设

立足各口岸前期口岸核心能力建设，鼓励各直属海关畅通与各级地方政府的沟通渠道，重视口岸核心能力建设工作，建立由地方政府集中统一指挥的共建工作机制，形成地方政府统一主导，口岸运营单位承担，多部门联合共建的口岸核心能力建设管理模式与运行机制，优化配置口岸卫生资源，打造口岸核心能力长效机制，达到WHO创建“国际卫生机场（港口）”要求。

4.5 深化口岸联防联控机制建设和国际合作。

结合当前卫生检疫工作实际，建议在总署层面加强与交通部、公安部、商务部、宗教事务局以及卫计委、新闻媒体等沟通协调，理顺业务，优化流程，协同把关。

各直属海关，按照“前伸、后延、中转、外联”定位，强化联防联控工作，建立基于源头防控、境内外联防联控的口岸突发公共卫生事件应对机制。加强远端防控，充分调动口岸运输公司和口岸联检单位资源，强化入境人员身份核验，提高口岸检疫工作的有效性和权威性，通过签署备忘录等方式，合理规避风险、细化检疫责任。强化入境人员交接无缝衔接和闭环管理，加强与地方卫生部门的联系，及时移送疑似病例，通过部门协作与信息互通，最大限度控制疫病传入和传播风险。强化联检部门间技术协作，共同开展培训，形成优势互补，反应迅速，协作良好的口岸防控格局。

继续加强国际及区域间的沟通、交流与合作，联合建立疫情监测与防控合作网络，提高应对各种突发公共卫生事件的主动性。在加强国际合作的同时，保持清醒头脑，坚持独立思维，不轻信、不盲从，根据本国疫情发展情况，在WHO等国际组织的指导下自主开展疫情防控。