防范和应对国门生物安全风险的经验和做法

王晓中 大连海关（辽宁，大连，116001）

国家安全涵盖领域十分广泛，既有硝烟弥漫的传统战场，也有容易忽视的非传统战线，国门生物安全就是其中之一［1］。海关作为维护国门生物安全的第一道防线，始终坚持以总体国家安全观为统领，严格依法把关，切实维护国门生物安全。美国、日本等发达国家早在上世纪八十年代，就开始构建生物安全法律体系，相继发布了国家级生物安全法律法规、发展战略和纲要［2］。面对日益严峻的传染病疫情、人类遗传资源流失、实验室安全事故时有发生等国际国内生物安全形势，我国生物安全法出台适逢其时。全国人大常委会2020年10月17日通过《中华人民共和国生物安全法》（下称“《生物安全法》”），为我国生物安全工作建构了四梁八柱，依法建立了生物安全风险监测预警制度等11项制度，在防控重大新发突发传染病、生物技术研究开发与应用安全、病原微生物实验室生物安全、人类遗传资源与生物资源安全、防范生物恐怖与生物武器威胁、生物安全能力建设等卫生检疫相关方面，规定了明确的法律措施，与《中华人民共和国国境卫生检疫法》（下称《卫生检疫法》）互为补充。中国卫生检疫自1873年创始以来，经历了多个历史时期，在2018年国务院政府机构改革中，国家质量监督检验检疫总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署，卫生检疫进入新的发展时期，在防范和应对国门生物安全风险方面，积累了一定的经验。

1 防范和应对国门生物安全风险意义重大

1.1 党中央国务院非常重视国门生物安全工作

“备豫不虞，为国常道。”坚持总体国家安全观，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容［3］。生物安全是维护重点领域国家安全的十二个项目中的一项［4］。习近平总书记在2016年8月份召开的全国卫生与健康大会上指出［5］，要“筑牢口岸检疫防线”“牢固树立安全发展理念，健全公共安全体系，努力减少公共安全事件对人民生命健康的威胁。”习近平总书记在2017年10月18日的中国共产党第十九次全国代表大会上作报告指出，国家安全是安邦定国的重要基石，要健全国家安全体系，加强国家安全法治保障，提高防范和抵御安全风险能力。习近平总书记在2020年2月的中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调“要从保护人民健康、保障国家安全，维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。要尽快推动出台生物安全法，加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系”［6，7］。

倪岳峰署长指出［8］，要“建立国家口岸生物安全监测预警体系，推动加强口岸卫生检疫基础设施建设，提高口岸公共卫生核心能力。”截至2021年1月底，席卷全球的新冠肺炎疫情已经造成近1亿人感染，210余万人死亡，严峻疫情再一次向我们警示，生物安全风险是事关国家安全和发展的重大风险挑战。国门是维护国家安全的第一前沿和咽喉环节，维护国门生物安全，是建设美丽生态家园的重要措施。

1.2 防范国门生物安全是法律赋予海关的神圣职责

《生物安全法》与《卫生检疫法》及其实施细则为国门生物安全工作奠定了法律基础。1986年《卫生检疫法》颁布实施已经三十余年，在当时立法条件下，对于“生物安全”的概念尚不明晰，关注意愿和程度没有当今强烈。2020年4月，全国人大全国人大教育科学文化卫生委员会组建工作专班，围绕国境卫生检疫法的修改完善研究部署工作，在修订中充分考虑了生物安全与卫生检疫工作的关系。2020年7月完成修订草案，并面向社会公开征求意见［9］。2020年颁布的《生物安全法》对海关卫生检疫相关生物安全工作做了说明与补充，与《卫生检疫法》形成良好对接，为国门生物安全工作的开展奠定了法律基础。

虽然《国境卫生检疫法》中没有涉及“生物安全”字样，但该法第一条规定了国境卫生检疫工作的职责是“为了防止传染病由国外传入或者由国内传出，实施国境卫生检疫，保护人体健康”，对传染病跨境传播的防控，是国门生物安全的一项重要工作。微生物、人体组织、生物制品、血液及其制品等入出境特殊物品是生物安全的关注对象之一。在特殊物品的使用中，可能出现高致病性病原微生物毒株被盗丢失、生物资源滥用、人类遗传流失等情况，对此，《国境卫生检疫法实施细则》第十一条规定，入境、出境的特殊物品的携带人、托运人或者邮递人，必须向卫生检疫机关申报并接受卫生检疫，凭卫生检疫机关签发的特殊物品审批单办理通关手续。未经卫生检疫机关许可，不准入境、出境。第十九条第四项规定，卫生检疫机关的职责包括“对入境、出境的微生物、生物制品、人体组织、血液及其制品等特殊物品以及能传播人类传染病的动物，实施卫生检疫”，并在第一百零九条规定了对瞒报携带禁止进口的特殊物品或者其他可能引起传染病传播的动物和物品的处罚规定。在《国境卫生检疫法（征求意见稿）》第三十一条第二款规定“海关可以根据需要，对进境特殊物品输出国家或者地区的生物安全控制体系开展评估”，明确指出了特殊物品检疫涉及的“生物安全”管理要求。

《生物安全法》第二十三条第二款规定“进出境的人员、运输工具、集装箱、货物、物品、包装物和国际航行船舶压舱水排放等应当符合我国生物安全管理要求”，明确了在口岸通行的所有对象都涉及生物安全。第三款规定“海关对发现的进出境和过境生物安全风险，应当依法处置。经评估为生物安全高风险的人员、运输工具、货物、物品等，应当从指定的国境口岸进境，并采取严格的风险防控措施”，与《卫生检疫法》及其实施细则针对的人员、交通该工具等八大检疫对象的规定相对应。第二十四条规定“国家建立境外重大生物安全事件应对制度。境外发生重大生物安全事件的，海关依法采取生物安全紧急防控措施，加强证件核验，提高查验比例，暂停相关人员、运输工具、货物、物品等进境。必要时经国务院同意，可以采取暂时关闭有关口岸、封锁有关国境等措施。”暂时关闭有关口岸、封锁有关国境的做法与《卫生检疫法实施细则》第九条关于在国内或者国外检疫传染病大流行的时候，国务院“指定第一入境港口、降落机场”的规定相对应。第二十七条规定，海关等部门应当建立新发突发传染病、进出境检疫、生物技术环境安全监测网络，组织监测站点布局、建设，完善监测信息报告系统，开展主动监测和病原检测，并纳入国家生物安全风险监测预警体系。其中，“新发突发传染病监测网络”与《卫生检疫法实施细则》中的第九章“传染病监测”对应，后者是生物安全监测的组成部分。

2 卫生检疫防范国门生物安全风险的经验

近年来，卫生检疫在防范国门生物安全风险中，坚持政治建关一个中心，着力提升口岸公共卫生核心能力一项能力，做好国际、国内两项联防联控，构筑境外、口岸、境内三道防线，积极稳妥处置了SARS、甲型H1N1流感、新冠肺炎等传染病疫情，有效防范了国门生物安全风险。

2.1 努力坚持以政治建关中心任务

卫生检疫主动对标、主动认领、主动作为，以最坚决的行动，把习近平总书记重要指示批示精神落到实处。牢记习近平总书记“筑牢口岸检疫防线”的重要指示，贯彻落实总体国家安全观，结合《国际卫生条例（2005）》和《“健康中国2030”规划纲要》有关要求，在总署党委的正确领导下，坚持“政治建关、改革强关、依法把关、科技兴关、从严治关”，马上就办、真抓实干，强化监管、优化服务，维护国门生物安全、促进经济社会发展，卫生检疫工作在新海关框架内焕发出新的生机和活力。卫生检疫工作完全拥护中央英明决策，推动工作全面融入新海关。将出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署，是以习近平同志为核心的党中央做出的英明决策。海关监管、检验检疫两大口岸监管作业环节历史性融为一体，对卫生检疫工作也是一次前所未有的壮大和加强。卫生检疫以强烈的政治责任感和历史使命感，胸怀大局、抓住机遇，按照中央明确的“时间表”“路线图”，稳步推进人员整建制转隶、执法标识变更、换装佩衔、业务融合等一系列工作。改革期间，卫生检疫保持工作不断、业务不乱，体现出过硬的素质、作风和战斗力。

2.2 着力提升口岸公共卫生核心能力

口岸公共卫生核心能力建设是《国际卫生条例（2005）》规定要求各缔约国履行的职责和义务，是《国际卫生条例（2005）》提出的完善全球公共卫生治理的举措，是维护全球公共卫生安全的重要平台，有效提高了联合应对全球突发公共卫生事件应对能力。中华人民共和国海关总署是中国入境口岸的主管当局，承担着《国际卫生条例（2005）》赋予口岸核心能力建设的职责。自2009年下发通知正式启动口岸核心能力建设以来，卫生检疫严格贯彻落实党中央、国务院的要求，做好顶层设计，制定技术规范，加强联防联控，建立长效机制，推动落实口岸核心能力建设工作，截至2014年6月，全国259个对外开放口岸通过了核心能力达标验收，兑现了我国对世界卫生组织的承诺，得到了世界卫生组织给予的“非凡”高度评价。通过不断夯实和提高口岸核心能力，启动口岸核心能力动态管理机制，卫生检疫在健全口岸公共卫生体系、维护国门健康安全、促进经济社会发展方面发挥了重要作用。截至2020年底，全国275个对外开放口岸通过了核心能力达标验收，成功创建了12个国际卫生机场和11个国际卫生海港，口岸核心能力建设向纵深发展。

2.3 大力推进国际交流和国内联防联控

卫生检疫注重完善国门生物安全理论和制度体系，推动构建国门生物安全联防联控和共治格局。在国际方面，拓展合作范围，积极推动与陆路接壤国家、“一带一路”沿线国家、非洲国家等签订合作协议，完善合作机制。加强疫情通报，履行《国际卫生条例（2005）》缔约国义务，积极开展双多边疫情信息通报，共同防止传染病跨国境传播。丰富合作内容，推进传染病跨境联合防控、病媒生物跨境联合监测等工作，探索建立卫生检疫国际援助机制。依托世界卫生组织两个合作中心，高度重视口岸公共卫生国际沟通协作，积极参与全球公共卫生治理，在双边合作方面积累了一定的经验。在国内方面，强化输入性传染病联防联控制度，加强与卫生健康、公安、外交、旅游、教育等部门合作，强化输入性传染病信息通报和联防协作，实现了“信息能共享、行程能追溯、控制有措施”。

2.4 全力筑牢三道检疫防线

卫生检疫以筑牢境外、口岸、境内三道防线为核心，着力提升依法把关有效性。

完善境外传染病监测体系，筑牢第一道防线。健全全球传染病疫情监测制度，加强统筹规划，初步形成了全面、准确、及时的全球传染病疫情实时监测网络。健全境外传染病监测哨点制度，通过国际合作、依托中资企业等多种方式，建立全球传染病监测哨点。健全重大传染病疫情早期预警制度，各海关按照总署要求，建立风险评估制度，定期开展境外传染病疫情评估工作，指导口岸精准检疫。

完善口岸卫生检疫防控体系，筑牢第二道防线。严格口岸查验制度，加强新冠肺炎、埃博拉出血热、中东呼吸综合征等重点关注传染病检疫查验，做到逢疑必查、逢警必处。严格病媒生物防控制度，大力推广中蒙跨境联合监测成功经验，支持陆路边境海关开展双多边合作，开展边境病媒生物联合监测。严格口岸公共卫生应急处置制度，修订《口岸突发公共卫生事件应急处置预案》，与总署应急处置体系和预案有机衔接，做到早发现、早报告、早处置。

完善国际旅行健康服务体系，筑牢第三道防线。强化出入境人员监测体检制度，履行传染病防控国际义务，做好出入境人员监测体检。强化出入境人员预防接种制度，不断加强预防接种全链条安全管理，确保预防接种安全。强化口岸公共卫生健康宣教制度，大力推动旅行医学在我国发展，为国际旅行者提供高质量咨询服务。

3 下一步做法

防止疫病疫情传入，是一场没有硝烟的战争，而打赢这场战争的法宝便是构建覆盖海陆空口岸，囊括出入境人员、交通工具、集装箱、货物、邮件等的立体式国门生物安全防控体系［10］，完善风险预警、检疫监管、联防联控、疫情跨境防控等四项机制，以顶层设计、人员队伍、检测技术、科技信息等四项基础工作为保障，筑牢防范和应对国门生物安全风险的屏障。

3.1 构建生物安全风险防控体系

“健全口岸公共卫生体系”的要求已于2016年10月纳入《“健康中国2030”规划纲要》。此后，我国口岸公共卫生体系的构建一直在探索和完善中，取得了较好成绩。世界范围内近30年来出现了40多种新发传染病，近十年发生了多次国际关注的突发公共卫生事件，新冠疫情用了3个多月的时间即在全球暴发流行，传染病跨境传播概率和暴发流行风险难以预测，国门生物安全风险加剧，有必要构建生物安全风险防控体系，防范国门生物安全风险。我们要在口岸公共卫生体系基础上，加强顶层设计，深入研究各国公共卫生管理制度，借鉴国际先进经验，结合我国实际情况，构建中国特色的卫生检疫生物安全风险防控体系。

3.2 完善工作机制

完善风险预警机制。以创新技术为着力点，做好疫情监测评估预警工作，科学评估输入性疫情风险，防止疫情传播。利用地理信息系统（GIS）等新技术，构建风险评估数学模型、疫情“热力图”等“新模型”，创建精准布控“新规则”，加大查验精准度。

完善检疫监管机制。以精准监管为着力点，实现“精准监管”。要突出“扁平化”，强化沟通；突出“动态化”，压缩口岸通关时间；突出“专业化”，实施“三查三排一转运”，提升出入境人员健康保护和服务质量；突出“常态化”，提升企业主体责任意识，保障口岸公共卫生安全。

完善联防联控机制。以信息共享为着力点，自上而下落实“大联合”，完善无缝对接、闭环运作的联防联控机制；由内而外落实“大互补”，实现优势资源共享；从未知到已知落实“大共享”，打通全国各级海关的物理屏障，促进快速通关。联合国门生物安全相关部门，以培训演练为着力点抓手，实现应急规则“国际化”、演练培训“标准化”、应急预案“本地化”，提高应急处理能力。

完善疫情跨境防控机制。以国际合作为着力点，以抗击新冠肺炎为契机，推动我国海关卫生检疫融入国际公共卫生治理体系。要手拉手，齐头并进，携手帮助公共卫生体系薄弱的发展中国家提高应对能力；肩并肩，深化合作，发挥卫生检疫各类专家工作组作用，有效提升边境口岸传染病风险预警和防控能力。

3.3 强化基础保障

强化顶层设计。海关总署是我国国境卫生检疫工作的主管部门，“防止传染病传入传出，保护人民身体健康”是《国境卫生检疫法》赋予卫生检疫的职责。海关是口岸疫情防控的主体，应按照《国际卫生条例（2005）》要求，在最大限度防止传染病传入传出的同时，最小程度的干扰国际交通和贸易。要明确职能定位。海关在疫情防控中不仅要承担口岸传染病排查等医学专业性工作，同时，还需密切关注国际疫情动态，综合考虑卫生检疫措施对国际贸易及国家关系的影响。要及时借鉴调整。在新冠肺炎疫情防控期间，各国对重大传染病疫情采取的防控政策不尽相同，增加了海关卫生检疫执法难度。为此，在顶层设计上应突出海关卫生检疫特点，美国的卫生检疫与移民部门为一体的模式值得我们借鉴；也可在呼声较高的建立大卫生部门的契机中，建立“大疾控”部门，实现“口岸+国内”疫情防控的更加有效的紧密结合。

强化人才队伍建设。强化专业能力建设，按照业务分类，统筹卫生检疫工作组，充分发挥全系统专业人才作用。强化决策咨询团队建设，吸引全国相关行业和部门高水平专家和学术带头人，壮大专家库。强化专业培训，落实大培训、大练兵、大比武有关部署，认真编写培训教材，积极参与专业练兵。强化人才储备，建立基层卫生检疫专业梯队，开辟专业实训基地，科学实施专业技术类公务员认定制度，全面提升队伍综合能力。

强化检测技术提升。完善口岸卫生检疫三级实验室建设体系，构建卫生检疫实验室网络，实现“口岸能筛、直属海关能排、P3实验室能检”。加强P3实验室建设，推广广州海关P3实验室经验，积极引进高通量测序等先进技术，重点做好国内未见的新发、烈性传染病检测技术储备，积极开展国际实验室能力比对与验证，切实发挥“领头羊”作用。实行“便利就近原则”，设置不同功能的跨关区高层次核心实验室，联合科研院所合作研发科学实用的无症状感染者快速筛检等技术方法，最大限度地减少疫情扩散风险，实现保障便利通关和提升口岸疫情防控成效双赢目的。提升快速筛查实验室能力，在口岸一线有针对性配备快检试剂和设备，提升口岸快检能力，提高发现水平。

强化智慧卫检建设。加强系统设计，按照新海关要求，将PROSAS定位从业务监管系统转变为决策指挥系统。加强顶层设计，将其打造成为集信息采集、评估、预警、应急处置等功能于一体的业务综合系统，实现从业务“助手”到决策“中枢”的转变。做好系统对接，加快PROSAS与海关大数据池等的对接，实现系统互联、数据互通。推动装备智能化，依托移动互联、5G、人工智能、机器人、无人机、遥感等先进技术，加快研发智能健康申报、智能流调、远程病媒生物鉴定等智能装备，为一线卫生检疫工作插上“隐形的翅膀”。