绿色发展理念下光伏产业法律制度优化研究

2021-11-30裴海天

河南理工大学学报(社会科学版) 2021年4期

裴海天

(中国地质大学公共管理学院，湖北武汉 430074)

随着工业革命的持续深入和内燃机技术的不断完善，当今社会经济在煤炭、石油、天然气等传统能源的支撑下获得了飞速发展，但是，祸福相依，传统能源的使用同时也给人类社会带来了巨大的环境灾难[1]，历史上臭名昭著的“十大环境公害事件”①(1)①20世纪“十大环境公害事件”分别是1930年马斯河谷烟雾事件、 1943年洛杉矶光化学烟雾事件、1948年多诺拉烟雾事件、1952年伦敦烟雾事件、1953年水俣病事件、1955年骨痛病事件、1968年日本米糠油事件、1984年印度博帕尔事件、1986年切尔诺贝利核泄漏事件、1986年剧毒物污染莱茵河事件，其中，马斯河谷烟雾事件、洛杉矶光化学烟雾事件、多诺拉烟雾事件、伦敦烟雾事件与传统能源的使用直接相关。便是明证。为解决生态环境问题，党和国家领导人在会议中多次强调生态文明与经济发展有密切联系，我们应传承中华民族保护自然的优良传统，把保护生态环境作为我们国家发展的指导原则，逐步推进生态文明建设[2]。在习近平新时代中国特色社会主义的指导下，我们必须准确理解绿色发展理念，转变发展方式。大力发展风能、太阳能、生物质能等清洁无污染的绿色能源，逐步替代传统化石能源，是我国在新时代兑现节能减排承诺的有效途径。

目前，中国正处于能源价格机制转型、电力体制改革的关键时期，发展光伏发电刻不容缓。光伏产业的改革与发展需要理论和制度来指引方向。法律可以从权利义务角度约束和规制光伏产业各方主体的行为，确保光伏产业平稳健康运行[3]。我们应以《可再生能源法》为基础，结合光伏产业的特点，以绿色发展理念为核心导向，逐步推进光伏产业立法工作，最终实现经济稳定增长和环境持续改善的双重目标。

一、我国光伏产业发展现状与困境

我国西北部和中部地区海拔高，空气稀薄，光照时间长，十分适合发展光伏产业。经过多年努力，我国在光伏发电领域已经取得了举世瞩目的辉煌成就，位列世界前茅。但优异成绩的背后也隐藏着许多亟待解决的现实问题，这些问题约束着光伏产业的进一步发展。

(一)我国光伏产业发展历程与现状

由于我国光照资源丰富，改革开放后不久我国就制定了光伏产业发展战略。最早可以追溯至20年前，在这期间并非一帆风顺，经历了出口高潮、“双反”制裁、战略调整、重现辉煌等发展阶段，目前形势向好。

1.发展历程

随着《可再生能源法》与《关于金太阳示范工程意见》的颁布出台，我国针对光伏产业进行了重点扶持。这一举措为我国光伏产业规模化发展打下了坚实的基础，使得国产光伏产品在国际市场上份额不断提升，出口国外成为主要的销售手段[4]。2010年前后，国产光伏电池在国际市场上的份额一度超过六成[5]。但是好景不长，在我国光伏产业迅猛发展之时，美国针对我国太阳能电池组件实行“反补贴，反倾销”的“双反”调查；欧洲紧随其后，在2011年开始对包括硅片、晶体硅太阳能电池及其组件在内的我国光伏产品实施“双反”调查。接二连三的“双反”调查犹如当头棒喝，使得国内光伏企业蒙受了沉重的经济损失。

我国政府以此为契机，转变发展方向，引导国产光伏企业进行战略调整，把以往出口国外的国产光伏产品运用到国内光伏电站的建设中，推动国内光伏电站的发展。随着2013年国家光伏分区上网电价制度的出台，国内光伏装机出现爆发式增长。

随着不断发展，截至2015年底，我国一举成为世界上光伏发电装机容量最大的国家。2017年累计装机容量达到13 078万千瓦时，是2013年的7倍。与此同时，在“十三五”规划中，光伏产业仍然延续飞速发展的态势，原本制定的105GW的发展目标已于2017年提前实现。

随着装机容量的不断增加，光伏发电量也在逐年上升。根据国家能源局数据统计，2016年我国光伏发电的电量数据有史以来第一次被列入国家电力工业的统计数据之中，为662亿千瓦时。从此以后，光伏发电成为我国第五大电力支撑，占所有能源发电量的1.1%，位居于火电、水电、风电、核电之后②(2)②截至2016年底，全国发电装机容量达到16.46亿千瓦，同比增长8.2%。其中全国火电装机容量10.54亿千瓦，占全部装机容量的64.04%；水电装机容量3.32亿千瓦，占全部装机容量的20.18%；全国核电装机3 364万千瓦；风电装机1.49亿千瓦；并网太阳能发电装机容量7 742万千瓦。2016年我国非化石能源发电装机占全国总装机的36.7%，较2015年提高了1.7个百分点。2016年水电、风电、太阳能发电装机分别达到3.3亿千瓦、1.5亿千瓦、0.8亿千瓦，均居世界第一位。。经过一系列建设之后，在东北、西北、华北形成了一个占比国内光伏装机容量70%以上的光伏产业聚集区[3]。

2.当下发展局面

在光伏电池方面，中国光伏行业协会报告数据显示，2018年我国电池片产量约为87.2GW，比2017年增长逾两成，2019 年则再创新高，达到历史峰值，超过90GW；光伏设备组件发展的情况与电池片相似，近3年来连年增长，态势喜人。

在光伏发电装机容量方面，国家可再生能源中心数据显示，近3年来，在新增装机容量和累计装机容量这两项指标中，我国均遥遥领先于世界，并不断刷新记录。2018和2019两年的新增装机容量均超过了40GW，2019年我国光伏发电装机累计装机容量已达到210GW[6]。

在光伏发电量方面，中国光伏行业协会数据显示，近年来我国光伏发电量节节攀升。2018年光伏发电量1 775亿千瓦时，相较于2017年增长50%，约占全国全年总发电量的2.6%。2019年光伏发电量更是迈过了2 200亿千瓦时大关。

从产业链宏观角度切入，经历过近10年的发展，现阶段我国光伏产业发展势头迅猛，且后劲十足，产业生产、投资规模及技术水平等多方面均呈快速发展态势。

(二)光伏产业现实困境

虽然我国光伏产业发展前景一片光明，但我们不应盲目乐观，仍需正视现实中存在的一些问题与不足，以便积极应对。

1.光伏发电项目弃光严重

目前我国的光伏产业的消纳能力有着明显的短板，出现了严重的“弃光”问题①(3)①所谓“弃光”问题就是太阳能电站生产的大量太阳能电源由于种种原因，导致其没有完成电价上网的转换，而被放弃浪费。。中国光伏行业协会数据显示，仅西北一个地区在2016年的“弃光”电量就十分惊人，高达70亿千瓦时，有五分之一的太阳能电源没有完成并价上网转换就直接被放弃；而新疆、甘肃的情况则更不理想，“弃光”率均超过3成。 “弃光”问题造成了巨大浪费，背离了可再生能源发展宗旨，为解决这一问题，政府积极研究对策，从光伏发电源头入手，出台试行一系列可行性办法，如全额保障光伏发电收购、追求集约经营限制新建集中式电站等，通过近几年的实际推行，上述办法大幅缓解了“弃光”问题，避免了浪费。中国光伏行业协会数据显示，2019年前两季度，我国已实现弃光电量和弃光率“双降”，弃光电量为25亿千瓦时左右，弃光率为2.4%，同比下降近50%。然而，由于前期弃光较多，“弃光”浪费情况仍不容乐观。

2.国家光伏补贴资金短缺，光伏企业融资途径有限

我国光伏产业飞速发展，多项指标均位居世界第一，但补贴的速度难以同步于发展的速度，这使得光伏发电企业普遍面临资金匮乏的问题。具体表现为光伏发电附加征收不足、政府补贴到位率难以保障②(4)②根据《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》，2019年可再生能源电价附加支出预算数为866.1亿元，其中，中央本级支出预算数为780.1亿元，比2018年执行数增加11.54亿元，增长1.5%。中央对地方转移支付预算数为86亿元，比2018年执行数增加15.68亿元，增长22.3%。其中，中央本级支出的780.1亿元，如果按项目类型分：风电366.65亿元，光伏351.05亿元，生物质62.41亿元。。此外，我国现有的金融支持方式不丰富，支持力度普遍较弱，贷款周期长，利率低的融资方式供不应求，这使得许多新晋光伏企业出现融资困难。如果未来突发性风险再次发生，光伏产业是否可以平稳度过将难以预知。

3.光伏产业标准体系缺位

现阶段我国光伏产业缺乏统一的标准体系，在实践中，各企业使用的大多为其内部标准。为提升光伏产业发展水平，统一的标准体系建设刻不容缓。此外，相关部门及产业对标准化工作的重视程度不够，使得标准的研究与制定工作进展缓慢，效率低下。

二、我国光伏产业发展法律制度问题透视

现阶段我国太阳能立法总体上呈现为原则性规定配合规章、实施细则，组合适用于光伏产业。但我国光伏产业立法是随着产业变化补漏洞式渐进发展的，缺乏顶层设计、全盘统筹和核心法律的有效引领，法律层级层次不齐，规章分布零散不均，存在不少缺陷和不足。

(一)立法层级低下，现实可操作性较差

我国用于指导太阳能发展的核心法律为《可再生能源法》，《可再生能源法》于2006年出台生效，2009年第一次修改，距今较为久远。并且该部法律只有第17条对光伏产业明确提及③(5)③《可再生能源法》第17条规定：“国家鼓励单位和个人安装和使用太阳能热水系统、太阳能供热采暖和制冷系统、太阳能光伏发电系统等太阳能利用系统……”，但也只是原则性规定，仅仅是国家表明了态度、立场，在具体实践中并不能很好地起到指导、规范的作用。

从调整光伏产业的配套细则来看，它们的法律层级相对较低，分散于各个行政层级。在国务院层面，为了贯彻落实国家发展光伏产业的战略部署，国务院相关部门出台了一系列部门规章，指导全国太阳能电站建设工作。聚焦地方政府，由于各地地理、气候等条件不同，各地发展本地光伏产业不能完全适用国务院出台的统一性指导政策，必须配合当地的地方性法规和地方政府规章，以达到因地制宜、因时制宜的效果。但是这种地方性立法的制定随意性太强，既无法很好地总结以往经验，亦缺乏高层级法律的指引，同时还可能突破上位法的限制。这种法律滞后现象势必会对我国光伏产业的健康发展产生不良影响。

(二)立法体系松散，核心法律引领不足

我国在光伏领域缺乏一部涵盖从规制发电标准、产业规范到上网定价利用的统一立法。光伏领域也缺乏独立适配的政策机制，大多是涵盖于所有可再生能源之内。例如太阳能发电并没有因为其成本高昂而独立适配上网电价，而是和其它种类的可再生能源适用统一的“上网电价标准”，统一适用“全额保障性收购”和“发展基金”政策，这一定程度上削弱了太阳能开发立法的权威性[3]，不利于发挥太阳能发电的特色优势，也不利于推动光伏产业的特色发展。

同样，聚焦现行光伏产业链内部，现有的光伏产业法律在全产业链内部的适用比例方面有进一步优化的空间。现有细则过分聚焦于太阳能热水器领域和太阳能与建筑结合领域，而反观光伏发电部分，例如建设光伏电站、电网以及发电端标准的相关立法，其法律层级、出台数量、立法质量等方面都存在着明显短板，不能很好地契合现代实际发展现状。

最后，从立法实施保障措施来看，现阶段光伏行业缺少纠错问责机制。《可再生能源法》虽然已实施十多年，但政府从来没有启动针对光伏企业未达行业标准的追责，应认真考虑建立责任追究制度，切实保障光伏产业有序健康发展。

(三)配套制度缺失，立法实施效果堪忧

解决光伏产业发展问题的必要的配套制度，比如配额制①(6)①太阳能配额制，是指一个国家用法律的形式对太阳能光伏发电在电力供给总量中所占份额进行强制性规定，电价由市场决定，以推动太阳能行业发展。在美国和澳大利亚等国家，太阳能发电配额制度已经得到了广泛的应用，也取得了显著的效果。、绿色证书交易制度②(7)②绿色证书交易制度是指专为绿色证书进行买卖而营造市场的制度。绿色证书交易制度是保证可再生能源配额制度有效贯彻的配套措施，它将市场机制和鼓励政策有机地结合，使得各责任主体通过高效率和灵活的交易方式，用较低的履行成本来完成政府规定的配额。等，始终千呼万唤不出来，一直没有纳入立法。此外，为了支持可再生能源特别是风力发电和光伏发电的发展，我国实行上网电价价格补贴制度。在此政策下，可再生能源发电价格与当地火力发电基准价格之间的差价需要通过政府设立电力附加费予以补贴，由此使得光伏产业对政府政策的依赖性持续加大、不断强化，市场化程度极低。数据显示，2009年，可再生能源补贴需求为73亿元，而到了2017年则增至1 250亿元。其中光伏发电补贴费占比激增，2012年时只有7.91亿元，占全部资金的4%，而到2017年光伏发电的补贴需求已达530亿元，占全部资金的43%，与风电补贴额度相差无几。光伏发电的补贴占比不断上升，但光伏发电的效率却并没有相应提升。2017年光伏发电量为1 182亿千瓦时，风电发电量为 3 057亿千瓦时，光伏发电量仅为风电的1/3。在讲求质量和效益的时代，这种状况与可持续发展理念背道而驰。最初可再生能源电价附加为0.1分/千瓦时，尽管政府不断优化补贴标准，把该标准调整到1.9分/千瓦时，补贴仍入不敷出。2009年补贴缺口为13亿元，2017年扩大到1 127亿元，目前已超过2 000亿元[7]。

同时在实施补贴的运作过程中，我们也发现存在一些问题，不可避免地导致部分补贴资金无法到位，影响行业发展。例如，由于相关部门之间缺乏协调和报告过程的复杂性，报告和审批过程冗长，不少光伏发电企业无法及时获得补贴。

总的来说，由于光伏发电成本高，中国的光伏市场尚未形成有效的供需关系，这导致政府的补贴成了一个无底洞，补贴增长的速度超过光伏产业发展的速度。而且，历史欠账和现实新账交织在一起，先前的补贴不到位，而新补贴又紧随其后持续产生，形成一个恶性循环，导致补贴资金日积月累，缺口逐年增长，可再生能源补贴不足的问题变得越来越严重，制度缺失亟待解决，而且也导致《可再生能源法》的实施效果差强人意。

三、国外光伏产业法律制度概览

如今，全球光伏产业的先驱非德国、美国、日本莫属。德国、日本并不具备优越的太阳能光伏发电自然条件，但它们却取得了令其它国家艳羡不已的成就，其背后的原因值得我们深思，其中有一点不容忽视，那就是它们先进的光伏产业法律制度有力地促进了光伏产业的长足发展。

(一)德国

德国为了优化能源结构，不断加大光伏产业扶持力度。1999年为了鼓励本国民众大规模安装光伏发电设备，德国提出了“十万太阳能屋顶计划”。在该计划中，政府为广大居民提供贴息贷款，以刺激民众购买安装光伏设备，并且政府还按照市场价格收购居民生产的富余的太阳能电力，把该部分电力并入国家电网体系之中，这一计划使得德国太阳能产业实现了跨越式发展。2000年德国通过了《可再生能源法(EEG200)》，并在2004年、2009年、2017年对该法案进行修订。其中2017年的修订版本最引人注目。

首先，2017年修正案授权确立了 “租户用电”制度。光伏发电企业如向足额使用供给电源的居民楼供电，则该企业根据消耗电量可享受相对优惠的分摊款。这一制度使得光伏发电主体和用电主体均享受了优惠。

其次，2017年的修订版将可再生能源补贴国家定价制度转换为公开竞争的招投标竞争模式，发挥市场调解作用，灵活确定补贴额度。

同时，为配合《可再生能源法(EEG200)》的实施，德国在后续法案中还从权利义务角度出发，增加了社会公民的义务，认为公民有使用以可再生能源等绿色能源供热的义务。

(二)美国

美国作为世界上率先推行绿色发展理念的国家，也率先制订了配套的光伏发电发展规划。经过了几十年的实践与完善，美国是光伏发电产业经济收益最高的国家。在1974年、1978年、1980年相继颁布了《太阳能研究开发法》《太阳能光伏能源研究开发和示范法》《能源安全法案》，以扶持光伏产业发展，并且在2009年制定的《美国清洁能源与安全法案》中提出新的2020年发展规划，认为 2020年全美电力需求的近两成供应要来自于可再生能源发电项目。为推动居民使用符合新国家标准的家庭光伏设备，美国在光伏领域推行税务改革，减免了家庭光伏设备的投资税。

与此同时，第三方产权太阳能融资租赁服务在美国也逐渐兴起，促进了美国太阳能产业的发展。根据第三方产权太阳能融资租赁服务协议，光伏开发公司把光伏设备有偿出租给居民安装使用。以租代买的新型融资方案使得光伏开发企业获得了由租金组成的足量资金，后续以优惠价格大批量购买光伏设备，这大大降低了企业运营成本；同时专业的维护人员给居民在安装和维护方面带了切实的便利，也省去了购买光伏设备的大量资金。多方主体共赢的租赁模式使得光伏产业发展打开了新的市场。

(三)日本

日本由于其自然资源匮乏，所以大力发展光伏在内的可再生能源。2010年，日本政府在原有的补贴制度中增加了强制回收电力原则，该原则加强了电力回收力度，要求发电企业应以两倍的市场价格无条件回收剩余的零散太阳能电力，该原则有效保障了小微光伏企业的生存，推动了行业平稳发展。实施7年后，政府转变发展思路，推崇市场化机制，进一步修改补贴制度，在原有基础上引入“竞价制度”和“降价时间表”，促进了市场的公平竞争。除此以外，日本还是世界上较早确立绿证制度的国家之一，该制度的推行有效促进了光伏产业链的完善与发展[13]。

四、绿色发展理念下光伏产业发展法律制度的优化

通过学习国外先进立法经验，针对我国现状，本文提出以下建议。

(一)颁布光伏产业专门立法

近年来我国已经扶持了许多种类的绿色能源，总结经验可知，科学完善的顶层制度供给和新能源发展的稳定性是呈正相关的[3]。光伏是可再生能源的重要领域，具有不同于其它可再生能源的特殊性，为了使光伏产业相关法律制度形成合力，充分发挥法律的引领和推动作用，就需要尊重光伏产业的特殊性，以现有的光伏产业相关法律制度为编制基础，结合当下和未来的发展规划，用发展的眼光制定一部专门适配于光伏产业的专门立法，将光伏产业立法纳入到国家的法制轨道之中，同时这一立法实践所总结的宝贵经验，在未来可以运用到其它种类的可再生能源的管理之中。

为了促进光伏发电蓬勃发展，早日在市场上形成有效的光伏发电供需关系，就必须构建专门的光伏发电法律体系，对涉及太阳能的现行法律制度进行优化整合，最终构建一个全面性、总纲性的太阳能法律体系。

(二)优化专项基金法律制度

太阳能与其它可再生能源一样，需要大量的资金、设备和人员的投入，而我国当前的消费市场还没有有效形成，极不完善，对国家补贴依赖程度依然较高，太阳能企业的生存环境十分艰难[8]。为改善太阳能企业的生存环境，国家需要三管齐下，从法律层面优化专项基金制度。

首先，建立多元化的融资渠道。通过立法建立市场化、多元性的具有贷款资格和贷款能力的融资平台，给太阳能企业提供便捷、低廉的贷款服务，同时还可以将证券化引入分布式电力项目融资领域，允许将证券化资产进行抵押融资，为太阳能企业获得长期发展资金创造有利的法制保障条件[9]。

其次，不断优化补贴体系。补贴模式应从价格差异补贴转变为固定价格补贴，逐步降低补贴标准，调整补贴方向[10]。为实现完成补贴机制改革的目的，根据市场变化和技术更新，持续优化调整补贴的价格，以便在补贴消失之前逐步降低补贴标准，不断提高光伏产业的市场化程度。

最后，从财政与税收角度出发，政府需要借鉴他国经验，通过专项立法给予光伏产业及其从业者更多的补贴政策，鼓励太阳能科技人员进行技术创新，打造明星产品，提高行业标准[11]。此外，从扩大内需的角度入手，出台光伏电力产品优惠采购政策，减免各环节税款，提高广大消费者使用光伏产品的积极性。当然，为避免临时性、滞后性问题的产生，建议将财政、税收、补助等所有涉及促进光伏产业发展的法律、地方性法规、部门规章等汇总，编写进可再生能源法的太阳能光伏编，或者制定专门的太阳能核心法律，提升相关优惠、扶助措施的制度刚性。

(三)加快推行配额制和绿证制

如上所述，当前我国光伏产业存在严重的“弃光”问题，推行配额制和绿色证书市场制可从一定程度上提升我国可再生能源的消纳能力，遏制“弃光”现象。配额制设置了长期的、积极的可再生能源发展目标，除了能为光伏发电企业提供较为稳定的外部政策环境以外，还提供了能够更好适应发展需求的科学的电网规划。同时，配额制拥有明确的责任划分以及配套的惩罚机制，这将有利于强化各主体的责任意识，激发各主体的创作力，使得光伏从业者不再单纯依赖国家补贴，所以配额制政策要加速落地[12]。

为了推行配额制和绿证制的早日出台，建议相关部门尽快下发指导意见，针对政府的不同行政级别设定不同的电力消费可再生能源配额，要求监管方、供电方、用电方等多方社会主体积极承担各自对应的法律责任。

(四)立法督促政府积极履职

光伏产业作为一种典型的高投入类型的公共性事业领域，其初期发展与起步、后期的规范与监管都极其依赖政府发挥自身的重要作用。因此我国政府在未来应积极承担社会责任，引导光伏产业又好又快发展[14]，这一点应该被立法明确和肯认。

首先，政府必须提升光伏产业发展的战略高度。我国长期习惯以化石能源为主体的的能源体系，导致多方主体均忽视了光伏产业的重要性。现阶段在政府层面，应将光伏发展纳入我国能源发展规划，同时加强太阳能利用基础常识的普及教育，提高民众、企业对光伏产业的认识，提升社会各主体的参与度[15]。其次，针对光伏企业，政府应该主动地引导太阳能使用主体，通过约束机制和激励机制的综合运用，明确其权利和义务、责任，督促其想方设法提升太阳能利用率，增强企业的积极性和自觉性。最后，政府还需要科学划定光伏利用的区域布局。我国现阶段光伏产业发展存在着南北、东西差异，地区发展极不平衡，需要运用宏观调控手段，充分发挥不同地区的区域优势，实现均衡发展。