利益相关者视域下民办高校社会责任的实现

李旋旗

(湖南应用技术学院，湖南 常德 415100)

1982年，哈佛大学前校长德里克·博克在《走出象牙塔——现代大学的社会责任》一书中提出：“现代大学逐渐走出象牙塔，担负起为社会服务、引领社会前行的责任。”(1)德里克·博克著，徐小军、陈军译：《走出象牙塔——现代大学的社会责任》，浙江教育出版社2001年版，第25页。该书的出版不仅引发了西方学者对大学社会责任问题的关注与研究，而且从20世纪90年代开始，国内学界也开始关注大学社会责任的研究。关于“社会责任”的定义，学者们从不同角度作出不同的解读：刘少雪(1999)(2)刘少雪：《试论大学的社会责任》，《上海交通大学学报(社会科学版)》1999年第1期，第97-100页。、王晓阳等(2000)(3)王晓阳、张京顺：《美国大学的社会责任与学术自由理念》，《清华大学教育研究》2000年第4期，第115-121页。、王冀生(2003)(4)王冀生：《超越象牙塔:现代大学的社会责任》，《高等教育研究》 2003年第1期，第1-6页。、龚放(2008)(5)龚放：《试论现代大学的社会责任》，《北京大学教育评论》2008年第2期，第118-127页。以及刘庆红(2014)(6)刘庆红：《大学社会责任界定及理论基础研究—— 一个文献回顾》，《高等理科教育》2014年第1期，第8-13页。都采用外延方式界定大学社会责任的内涵，他们从大学职能出发定义和诠释大学社会责任，将其归纳为人才培养、科学研究、社会服务和文化传承等；王连森(2006)(7)王连森：《利益相关者与大学的责任、制度、资源》，《宁波大学学报(教育科学版)》2006年第6期，第103-106页。、李福华(2007)(8)李福华：《利益相关者视野中大学的责任》，《高等教育研究》2007年第1期，第50-53页。和尹晓敏(2008)(9)尹晓敏：《大学社会责任研究——以利益相关者理论为视角》，《辽宁教育研究》2008年第2期，第6-10页。等则从利益相关者角度定义大学社会责任，认为大学是一种典型的利益相关者组织，大学履行社会责任就是积极回应内外利益相关者的利益诉求。本文拟以利益相关者理论为切入点，探讨民办高校社会责任的推进和实现机制。

一、何谓民办高校社会责任：基于利益相关者理论的解释

何谓“利益相关者”？弗里曼 (Freeman)作了一个经典定义：“所谓的利益相关方是指那些能够影响组织目标实现，或者被组织目标实现的过程所影响的任何个人或群体。”(10)弗里曼著，王彦华、梁豪译：《战略管理：一种利益相关方的方法》，上海译文出版社2006年版，第30页。民办高校是一种典型的利益相关者组织，笔者将民办高校利益相关者定义为“那些能够影响民办高校办学活动并受学校办学所影响的个体或群体”。民办高校的举办者、教职工、学生以及政府和社区等，都是民办高校的利益相关者。他们各自不同的利益诉求势必会对学校发展产生不同程度的影响，其期望和要求左右着学校的责任与发展方向。因此，民办高校应维护和满足各利益相关者的利益诉求，对举办者、广大师生、政府和社区等利益相关群体负责，致力于实现利益相关者整体利益的最大化。

(一)对政府和国家的责任

作为社会公共利益的代表者和维护者，政府期望民办高校依法办学，自觉履行对国家和政府的义务，办让人民满意的教育。一是教育公益的责任。公益性是高等教育的基本属性。2016年底修订的《民办教育促进法》(以下简称“新《民促法》”)第三条明确了“民办教育事业属于公益事业”的定位。国务院《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称“国务院三十条”)再次强调民办高校要坚持公益性导向： “无论是非营利性民办学校还是营利性民办学校都要始终把社会效益放在首位。”《营利性民办学校监督管理实施细则》第三条明确：“营利性民办学校应当坚持教育的公益性，实现社会效益与经济效益相统一。”2021年修订的《民办教育促进法实施条例》(以下简称“新《实施条例》”)第四条强调：“民办学校应当坚持社会主义办学方向，坚持教育公益性。”显然，无论是营利性还是非营利性民办高校，都应“坚持教育的公益属性”，强化学校的公益形象。二是人才培养的责任。“立德树人”是民办高校的根本任务。民办高校要积极响应国家和社会的人才培养需求，全面贯彻党的教育方针，坚持社会主义办学方向，适应国家经济社会发展和人的全面发展的需要，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。当务之急，民办高校要改变过去盲目追求办学规模而忽视教育质量提升的办学思路，坚持“育人为本，质量至上”的原则，“深化教育教学改革，加强内涵建设，提高办学质量”；要以人才培养为中心，致力于“培养适应经济结构调整、产业转型升级需要的人才”，“切实增强受教育者的社会责任感、创新精神、实践能力” (“国务院三十条”第二十三条)。同时，民办高校要在“完善终身教育体系、构建学习型社会”中发挥积极作用。三是履行并引领社会的责任。民办高校要紧紧结合区域经济社会发展需求，主动开展校地合作，增强服务区域经济社会发展的能力，形成自身的科研特色，进而提升自身的综合实力与核心竞争力。

(二)对学生的责任

学生是民办高校运营经费的提供者和教育服务的消费者。他们支付了较高的经济成本和不菲的机会成本，期望得到高质量的教育服务，获得良好的就业机会。因此，民办高校应负起办学责任，不断优化教学资源，提高教育质量，满足学生成长成才的需要。一是优化教学资源，提高教育教学质量。这是学校最重要的责任和义务。民办高校应本着“以生为本”的办学理念，明确学校办学定位，不断改善办学条件，优化教学资源(包括教师资源、图书资源和教学实践设施等)，满足学生学习需求；不断改善教育教学管理，加强学科、专业、课程建设，改进教育教学方法，提供高质量的教育服务，真正发挥人才培养的作用；加强教师队伍建设，“要把教师队伍建设作为提高教育教学质量的重要任务”(“国务院三十条”第二十四条)。二是信守承诺，杜绝欺诈。民办高校要诚信办学，及时准确地将学校的真实状况(如学校的发展状况、师资队伍水平、学科专业建设、实验实训设施、图书资源、文体设施以及经费投入和使用等)向社会公开。需要特别强调的是，在招生过程中要保证招生宣传广告内容的真实性和严肃性，坚决避免发布虚假招生简章或者广告等失范行为；在收费方面，恪守公平公开的原则，严格按照收费许可范围，合理定价，透明公开，杜绝价格欺诈和乱收费行为，保障“收取的费用应当主要用于教育教学活动、改善办学条件和保障教职工待遇”(新《民促法》第三十八条)。三是优化学生事务管理，维护学生的合法权益。要保障学生在学校教育管理过程中的知情权、参与权、监督权，切实做到学生事务管理的公平、公正、公开，尤其是在学生入党、评优、评奖和升学等事务中确保公开透明，接受学生监督。要尊重学生人格尊严和民族风俗习惯，杜绝对性别、民族、文化和年龄等的歧视，保证教育公平。四是“落实安全管理责任”，构建平安校园。在高校社会化程度愈来愈高的背景下，构筑校园安全环境的要素愈来愈复杂。建立健全安全管理制度，确保学生的人身及财产安全，是民办高校不容推卸的责任。五是以学生为中心，健全学生发展服务体系。以学生职业能力提升为目标，构建多维学业指导支持服务体系，提升学业指导水平，促进学生学业发展；围绕学生成才和生涯发展，健全学生就业指导服务体系，加强就业指导和服务；围绕学生身心健康和谐发展，完善学生心理辅导体系，做好心理健康教育、心理危机预警及干预工作；健全学生资助保障体系，为家庭困难的学生提供贷学金或助学金，为有特别需求的学生(如残疾人)提供专业的支持和服务。总之，要积极构建学生服务体系，全面服务学生发展，促进学生成长成才。

(三)对教职工的责任

教职工作为民办高校的核心利益相关者，是学校办学的主体。他们期望能依法享有良好的物质保障权、职业发展权及民主管理权等各项权益。因此，民办高校应对教职工负责，积极回应他们的利益诉求，切实保障他们的合法权益。 一是改善薪酬福利待遇，保障教职工的物质保障权。民办高校应“依法保障教职工的工资、福利待遇和其他合法权益”(新《民促法》第三十一条)，“依法为教职工足额缴纳社会保险费和住房公积金”，“按规定为教职工建立补充养老保险，改善教职工退休后的待遇”(“国务院三十条”第十八条)，“应当从学费收入中提取一定比例建立专项资金或者基金，用于教职工职业激励或者增加待遇保障”(新《实施条例》第三十六条)，使教职工薪酬福利待遇与公办高校教职工大体相当，从而促使他们以饱满的热情投入到学校工作中去。二是满足教职工发展需求，保障教职工的职业发展权。民办高校应严格遵守国家有关法律法规，建立科学规范的教职工管理制度，为他们提供开放、透明的业务培训、职务聘任等机会，更好地促进教职工的成长与发展。三是完善民主管理制度，保障教职工的民主管理权。建立健全教职工代表大会制度，尊重和落实教职工对学校办学管理的知情权、参与权，“保障教职工参与民主管理和监督”(新《民促法》第二十七条)；吸纳教职工代表参与董事会，充分保障教职工学校内部治理决策参与权；完善教职工权益救济机制，畅通教职工权益矛盾化解渠道。总之，要通过完善民主管理制度，降低和化解劳资纠纷，调动教职工的工作积极性，最终谋求社会公共利益的最大化。

(四)对举办者和债权人的责任

举办者作为民办高校发展方向的引领者和办学资源的组织者，是学校生存和发展的舵手与灵魂。无论是滚动发展模式还是投资发展模式，我国民办高校发展总体上具有较为明显的投资办学特征。既然是“投资办学”而非“捐资办学”，大部分举办者有获得“合理回报”的动机(11)邬大光：《我国民办教育的特殊性与基本特征》，《教育研究》2007年第1期，第3-8页。。民办学校分类管理改革实施后，那些选择非营利性民办高校的举办者，往往既希望获得一定的经济回报，又有其他追求，比如社会声誉以及自我实现等。因此，非营利性民办高校的办学者在经营学校过程中，要尊重举办者的特殊劳动、重视举办者的社会价值，整合校内外资源，加强学校管理，注重提高组织效率，不断提升教育质量和社会声誉，以满足举办者和捐赠人最终服务社会、回报社会的需要。营利性民办高校办学者在坚持教育公益性的同时，也要树立经营学校的理念，降低办学成本，发挥资源配置的最大效益，从而实现举办者的经济诉求。对于债权人而言，无论是营利性还是非营利性民办高校，其办学者都要按照法律法规和学校章程的规定，真实、准确、完整和及时地公开学校信息；诚实守信，不滥用学校信用；着力提高经营管理水平，注重提高偿债能力，切实保障债权人的合法权益。

(五)对社区的责任

社区是民办高校发展最微观层次上的外环境。一方面，学校的聚集效应会对社区发展产生广泛的影响，社区期望民办高校能有效利用高校资源，为社区的经济、文化、教育作出积极贡献。另一方面，民办高校的发展也离不开所在社区的支持与配合。稳定的社区可以为学校的发展提供良好的环境。因此，民办高校要正确处理好自身与社区的关系，承担起社会服务、文化传承的责任，以赢得良好的外部发展环境。民办高校的各项社会责任并非单独存在，往往相互交织，一项社会责任的履行可能会涉及另一项社会责任，甚至还会陷入两难的境地。这就要求民办高校致力于实现利益相关者整体利益的最大化，承担起更广泛的社会责任。当然，民办高校对各层次利益相关者利益诉求的重视程度应有所差异，其中，满足与实现政府、教职工、学生和举办者等重要利益相关者的利益诉求，是民办高校履行社会责任的主要方向。当前民办高校仍处于发展的初级阶段，其社会责任的重点和核心是法律责任，从某种意义上说，民办高校遵纪守法就是在履行自己的社会责任。

二、民办高校履行社会责任过程中的失范行为

改革开放以来，我国民办教育“为推动教育现代化、促进经济社会发展作出了积极贡献”，但也要清醒地看到，一些民办高校在公益和诚信办学、教育质量、师生权益保障等方面存在一些问题。这些问题直接影响了民办高校整体的声誉与形象，制约着民办高等教育事业的健康发展，须引起高度重视，认真加以解决。

(一)教育公益责任落实不到位

坚持教育的公益属性是民办高校最基本的责任。无论是营利性还是非营利性民办高校，都要始终把社会效益放在首位。但在办学实践中，不少民办高校举办者对办学的长期性、教育的公益性缺乏清晰认识，甚至用办家族企业的思维来办民办高校，片面追求短期的经济利益，期望短时间内能获得丰厚的投资收益。一些民办高校举办者利用自己对学校的控制权，通过关联交易、转让和变更学校等方式获取利润。 新《民促法》公布后的2年时间里，就有中国新高教公司、宇华教育等7 家教育公司在港股上市(12)②刘亮军：《非营利性民办高校政府监管的“善治”选择》，《高教探索》2019年第11期，第84-89页。。这些上市的教育公司将办学视为营利行为，但其所控制的民办高校大多倾向于选择非营利性。从这些上市公司公开披露的年报中可以发现，非营利性民办高校为上市教育公司带来了高达50%的毛利率(13)，公益办学责任在逐利要求下被弱化了。

(二)诚信办学责任落实不到位

“诚实守信，规范办学”是民办高校履行社会责任的底线。当前，一些民办高校在招生宣传过程中不时出现失信失范行为。比如，有的民办高校随意夸大办学条件；有的民办高校牢牢抓住学生和家长“求学是为了就业”的心理，盲目夸大“联合办学”“订单教育”的作用；有的民办高校采用所谓“全员招生”的方式，将招生人数作为教职工业绩考核和学生评优考核的指标。诸如此类的失信失范行为，虽然主要发生在那些办学时间不长、办学特色不鲜明、社会知名度不高的少数民办高校，但损害了民办高校整体的社会公信力。加强民办教育行业自律，强化民办高校的诚信办学责任，是当前推进民办高校履行社会责任的重要内容。

(三)教育质量保障不到位

全面提升教育教学质量是民办高校提高核心竞争力的法宝。近年来，民办高校在校舍、图书馆和实验室建设等方面加大了投入力度，办学条件有了较大改善，但受政府扶持政策不到位、总体资源投入不足等因素的影响，办学资源配置还不能完全满足学生学习和生活的需求，师资队伍建设也不能较好地适应学校发展的需要，在一定程度上制约着教育教学质量的提高。有的民办高校学科专业设置与其师资队伍、实验设备、图书资料等办学条件相脱节，亟待加强学科专业的内涵式建设，还有的民办高校甚至出现了“校园人满为患、教育质量堪忧”的现象。加快落实国家扶持政策，加大办学资源投入力度，加强内涵建设，提高办学质量，是现阶段推进民办高校履行社会责任的迫切任务。

(四)教职工权益保障不到位

教职工合法权益保障程度直接影响着民办高校的健康持续发展。受国家扶持政策缺位和民办高校办学经费不足等因素的影响，民办高校对教职工的权益保障还不能满足教职工的期望与需求，突出表现在以下三个方面。一是教职工薪酬福利待遇亟待改善。民办高校教职工的薪酬福利待遇与教职工心理期望相去甚远，也无法与当地同类型公办高校教职工的薪酬福利待遇相提并论。不少民办高校没有按照法律规定足额为教职工购买社会保险，使民办高校教职工与公办高校教职工享有同等待遇的政策要求没有得到切实落实。二是教职工民主管理权亟待完善。目前，民办高校家族式管理现象普遍存在，举办者在人事、财务和后勤等关键部门安排近亲属，教职工参与学校治理的机会不多。三是教职工职业发展权亟待加强。虽然新《民促法》明确规定民办高校应为教职工提供开放、透明的业务培训、职务聘任等机会，但是多数民办高校在这些方面仍保障不足。

(五)学生权益保障不到位

学生是民办高校核心利益相关方，其权益应得到充分保护。受政策滞后等因素影响，民办学校学生与公办学校学生同等享受“国家资助政策”、民办学校学生“在评奖评优、升学就业等方面与同级同类公办学校学生享有同等权利”等“同等待遇”的规定，在实践中并未得到有效落实。一是学生事务管理不能满足学生多方面、多层次的需求。由于学生事务工作者缺乏相关的专业素养，在工作实践中表现出较浓的政治性、行政性色彩，相关管理工作得不到学生的认可。广大学生对办学管理的知情权、参与权不能得到有效落实，“学生并不能有效参与民办高校管理监督，甚至连课堂教学等关系到切身利益的重要事项均不能进行评价和监督”(14)张宏博：《民办高校治理结构失衡的制度根源——基于广东X学院的个案分析》，《教育发展研究》2012年第7期，第28-33页。，未尊重学生的主体地位。学生的职业能力、就业能力、心理健康教育及贫困生资助等问题，未引起学校足够的重视，相应的学生服务体系不能满足学生的需求。 二是偏高的学费使学生及家长与学校之间形成了异常突出的利益冲突。据笔者了解，某民办本科高校教育质量停滞不前，学费却年年上涨，2020年秋本科专业最低学费为25 000余元，而当地同层次公办本科高校同专业学费不到8 000元。一些民办高校高昂的学费远远超出了中小城镇一般家庭的经济承受能力，但其收费标准未与其办学条件和办学质量相匹配。

三、民办高校失范行为的制度原因

造成民办高校履行社会责任过程中失范行为的原因是多方面的，但从制度层面来看，单边控制的法人治理模式与不完善的公共治理机制是其制度根源。

(一)内在制度根源：单边控制的法人治理模式

民办高校之所以不能很好地履行对利益相关者的社会责任，根本原因在于未构建起利益相关者参与的法人共同治理模式。当前，民办高校“举办者控制”的法人治理模式虽然能较好地维护举办者的利益，但势必会忽略利益相关者参与管理的必要性、可能性和积极性，必将强化民办高校的营利性色彩，为民办高校从公益性向营利性的“变异”提供温床，这也是当前民办高校履行社会责任过程中出现失范行为的内在制度根源。

其一，举办者控制董事会，董事会成为举办者控制学校的工具。当前，相当部分民办高校董事会基本上为举办者及其代表所控制，举办者代表几乎垄断了董事会的话语权，而教职工等核心利益相关者往往成为缺席者，他们的合理诉求与合法权益难以在学校最高决策层面上得到体现。虽然一些民办高校也聘请知名教育专家出任董事，但这些董事很大程度上只拥有一个头衔，并没有发挥实质性作用。董事会的决策权仅仅集中在董事长一人或以董事长为中心的少数几人手中。此外，董事会运行程序也不规范，“约30%的民办高校董事会多年不开会，处于‘有组织无会议’的状态；约60%的民办高校董事会一年召开1—3次会议，不过大都流于形式；董事会基本上都是一个摆设。学校真正的决策者只有董事长一人”(15)王一涛、刘继安：《中国民办高校董事会规范结构和行为结构偏差的实证分析》，《复旦教育论坛》2015年第4期，第75-81页。。董事长的意志、决策代表了董事会的意志、决策，董事会成为举办者控制学校的工具。

其二，董事会与校长之间权力冲突频现，校长权力“失真”。从新《民促法》的规定看，董事会与校长之间的职责应是明确、清晰的。但在实践中，很多学校由于董事长和校长的办学理念迥异，两者之间纷争不断，导致校长或离职或甘愿为董事长所控。不过现实中比较典型的情况是校长频繁更迭。徐绪卿(2017)调查发现，某民办高校5年内就有10位校长离职，主要原因是“校长的办学理念与董事长的相违背”(16)徐绪卿：《我国民办高校治理及机制创新研究》，中国社会科学出版社2017年版，第315页。。不断更换校长，将直接影响到民办高校的办学质量和社会形象。需要指出的是，举办者兼任校长的现象也不在少数。王一涛等(2015)调查发现，“有22.2%的举办者担任或兼任校长”(17)王一涛、刘继安：《中国民办高校董事会规范结构和行为结构偏差的实证分析》，《复旦教育论坛》2015年第4期，第75-81页。。在举办者对董事会掌握控制权的情况下，董事长担任或兼任校长，所谓的“董事会领导下的校长负责制”仅仅是加强了举办者的权力而已。

其三，内部监督机制的“虚位”使民办高校存在监管盲区。监事会制度是法人治理结构不可缺少的一环。新《民促法》第二十条增加了相关条款，规定民办学校要“建立相应的监督机制”。“国务院三十条”第十九条则进一步明确，“监事会中应当有党组织领导班子成员”。不过，实践中多数民办高校的监事会只是学校的摆设或董事会的附属，权力集中、滥用等不当行为屡见不鲜。另外，多数民办高校教职工代表大会形同虚设。张宏博(2012)调查发现，“目前仍有34.55%的民办高校没有成立教职工代表大会或工会组织；在涉及教职工利益问题的重大决策中，55.89%的民办高校很少经过教代会或工会组织讨论”(18)张宏博：《民办高校治理结构失衡的制度根源——基于广东X学院的个案分析》，《教育发展研究》2012年第7期，第28-33页。，导致教职工不能有效行使民主监督权利，更谈不上保障自身权益。

(二)外在制度根源：公共治理机制的缺损

按照公共治理理论，良好的公共治理机制包括完备的法律保障机制、有效的政府管理监督机制和社会中介组织参与的评估监督机制三个方面(19)转引自陈文联：《教育公益性的实现：政府和民办高校的共同使命》，中南大学出版社2003年版，第99页。。现实中，无论是民办教育法律保障机制还是政府管理监督机制，抑或是民办教育中介组织的评估监督机制，都存在滞后、缺位等现象，成为民办高校社会责任履行失范的外部制度根源。

其一，法律保障机制不足。新《民促法》和“国务院三十条”等新法新政的出台，为推进民办高校社会责任建设提供了法律保障机制。不过，新法新政存在政策文本供给不及时、部分条款可操作性不强的问题。新法新政颁布后，一些地区性的政策相继出台，但“总体而言具体的扶持政策不明晰、不确定，有的政策仅具象征性，缺乏操作性，风大雨小”(20)徐绪卿：《加强顶层设计 坚定分类管理 促进健康发展——对〈中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)〉讨论的几点思考》，《国家教育行政学院学报》2018年第9期，第43-48页。，影响了执行效率。民办教育相关法规制度建设亟待完善，尤其是在举办者、教职工等重要利益相关者广为关注的财税扶持、资产财务管理、法人治理、教师管理、学校监督管理以及学校变更退出等重大问题上，亟须进一步明晰相关细则，使新法新政真正落地。新《民促法》和“国务院三十条”从原则上明确了营利性和非营利性民办学校的差异化扶持政策，若能认真贯彻执行，将对推进民办高校履行社会责任具有积极意义。不过，这些原则性规定可操作性不强，而地方政府配套制度“规定得还不是很明确而且表述比较模糊，与保障新法新政的真正落实还有较大落差”(21)谢锡美：《落实新法新政：地方民办教育配套制度该如何抉择——以地方配套制度与新法新政衔接为视角》，《教育发展研究》2018年第23期，第29-37页。。政府在财政投入、购买服务、财政补贴、基金资助、税费优惠以及土地划拨等方面的扶持政策，亦亟须出台相关细则进一步加以明确。正由于各省对民办高校的投入机制尚未普遍形成，许多民办高校追求低成本办学，弱化了自身的社会责任。

其二，政府管理监督机制失灵。有效的政府管理监督机制是构建公共治理机制的落脚点，也是政府推进民办高校社会责任的重要手段。当前，政府部门职能交叉、“多头治水”的现象普遍存在，部门之间互相推诿的现象时有发生，从而出现了监管的空白地带。比如，非营利性民办学校的 VIE 架构、民办高校各种灰色关联交易的存在，已成为民办教育宏观管理的盲区。另外，还存在监管机制不健全的问题。由于教育部门与民政部门的职责模糊，民办高校年检制度在很多地区流于形式，未能很好地发挥监管作用；民办高校督导专员由于举办者抵触、保障机制缺失等原因，其能发挥的实质性作用大打折扣。正是由于监管机制的不完善，一些民办高校举办者借“非营利之名行营利之实”，获取了大量利益。

其三，民办教育行业组织管理乏力。构建与行业组织合作的机制，积极培育和发展民办教育行业组织，是构建公共治理机制的关键点，也是政府推进民办高校履行社会责任不可或缺的方式。由于政府支持力度的不足、法规政策体系的不健全以及评估机制浓厚的官方化倾向，民办教育行业协会等中介组织权威性和影响力不强，难以扮演好行业自律引导者、教育管理参与者、教育质量评估者和社会关系协调者的角色(22)张杰：《教育治理视域下教育中介组织的角色定位》，《教育理论与实践》2015年第34期，第21-24页。。在实践中，民办教育行业组织对民办高校无序竞争、趋利行为等“无能为力”，在行业自律、履行社会责任等方面也未发挥应有的桥梁和纽带作用。

四、完善治理机制：民办高校履行社会责任之根本

促进民办高校履行社会责任，是一项复杂的系统工程。这既需要民办高校办学者建立起利益相关者参与的法人共同治理模式，强化自身的社会责任；更有赖于政府发挥主导作用，着力健全立法、扶持、宣传、监管及合作等公共治理机制，推进民办高校自觉履行社会责任。

(一)及时回应利益相关者利益诉求，构建利益相关者参与的法人共同治理机制

在利益相关者视角下，民办高校不仅要对举办者负责，还要对包括政府、教职工和学生等在内的利益相关群体负责。与此相适应，民办高校治理结构也应从“举办者单边控制的法人治理模式”走向“利益相关者参与的法人共同治理模式”，为民办高校真正履行社会责任提供组织保证和制度保证。

其一，构建利益相关者参与的董事会，提高决策能力。当前，健全董事会制度有两个关键环节：一是广泛吸纳教职工等利益相关者参与董事会，实现董事会成员的多样化。这是打破现行民办高校由举办者单边治理现状、实现民办高校“善治”的关键，也是保障利益相关者权益、推进民办高校履行社会责任的现实需要。关于民办高校董事会的构成，“国务院三十条”第十九条规定，学校董事会“由举办者或者其代表、校长、党组织负责人、教职工代表等共同组成”，当务之急在于明晰各方代表的比例，严格实行亲属回避制度。二是探索建立董事激励与约束制度、董事会决策责任追究制度以及独立董事制度等，明确董事的义务与责任，提高董事会决策水平。

其二，完善董事会领导下的校长负责制，明确校长治校权责。明晰董事会与校长之间的分工，赋予校长充分的治校权，避免校长有职无权或有权无责；加强校长团队建设，提高民办高校决策执行力；构建利益相关者参与的校务委员会，吸纳教职工、学生等重要利益相关者参与校务委员会，推进校务管理的科学化和民主化；建立校长工作责任制、任期制以及利益共享制，确保校长正确行使执行权。

其三，完善学校民主监督机制，强化学校内部民主监督。完善党委工作机制和督导制度，充分发挥党组织的政治核心与监督作用，使之成为学校治理的重要力量。构建利益相关者参与的监事会，真正发挥监事会的监督效力。健全教代会运行机制，明确民办高校教代会的职权，加大教职工的办学决策参与权。完善学生参与学校监督管理的机制，保障学生在学校治理过程中的知情权、参与权和监督权，提高学生对学校治理的影响力。

需要指出的是，新《实施条例》在完善民办学校法人治理方面有许多新亮点，不仅明确了董事会负责人的品行素养(第二十五条)，规范了董事会会议制度(第二十六条)，而且对民办学校监督机构的组成与运行规则作了进一步完善，明确民办学校监督机构“应当有党的基层组织代表，且教职工代表不少于1/3……董事会组成人员及其近亲属不得兼任、担任监督机构组成人员或者监事”。此外，还明晰了监督机构的职权，强调民办学校监督机构“对学校办学行为进行监督。监督机构负责人或者监事应当列席学校决策机构会议” (第二十七条)。毫无疑问，这些规定进一步细化了新《民促法》和“国务院三十条”等新法新政的相关规定，对于推进民办高校治理体系现代化具有很强的现实指导意义。民办高校当务之急就是要全面领悟、落实新《实施条例》的政策要求，着力构建“利益相关者参与的共同治理模式”，充分发挥教职工在学校治理中的积极作用。

(二)完善政府公共治理机制，优化民办高校履行社会责任的制度环境

政府作为民办高校重要利益相关者和社会公共利益的代表，在推进民办高校履行社会责任中起着举足轻重的作用。在当前我国民办高校自律机制和市场调控机制尚不成熟的情况下，政府更需要发挥自身的主导作用，着力健全公共治理机制，引导民办高校更好地履行社会责任。

其一，健全完备的法律保障机制，以法制建设推进民办高校履行社会责任。要按照依法治教的要求，以营利性与非营利性民办学校为基本分析框架，就举办者、教职工等重要利益相关者广为关注的诸如学校法人变更登记、办学水平评估、监督管理、教职工管理及学校变更退出等重大问题进行立法，制定一整套完备的具有可操作性的配套实施细则与管理办法，为民办高校履行社会责任提供强有力的法律保障。

新《实施条例》对民办学校举办者变更、资产财务管理等方面给予高度关注。关于“民办学校举办者变更”事宜，新《实施条例》第十二条明确变更协议条件与原则要求，强调民办学校举办者变更“不得涉及学校的法人财产，也不得影响学校发展，不得损害师生权益”。很明显，新《实施条例》有意遏制借举办者变更而损害学校资源的交易行为。关于VIE模式，新《实施条例》第十三条对“实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校”作出“不得通过兼并收购、协议控制等方式控制”的限制性规定。不过仍需进一步明确，是否允许非营利性民办高校存在 VIE模式。关于民办学校关联交易，新《实施条例》第四十五条界定了关联交易应该遵循的原则、法律责任、决策形式和利益关联方的定义等，为规范关联交易、促进民办高校更好地履行社会责任提供了制度基础。不仅如此，新《实施条例》第六十二条和第六十三条还增加了关于举办者违法变更、违法关联交易、损害教职工和受教育者权益等失范行为的处罚机制。这种处罚机制的建立，有利于推进民办高校履行社会责任。可以预见，伴随新《实施条例》的推行，民办高校办学失范行为将不断减少，并在推动教育现代化、促进经济社会发展中发挥愈来愈重要的作用。

同时，公共财政支持是政府推进民办高校履行社会责任的有效手段。鉴于出台的扶持政策可操作性不强，建议借鉴日本等国的经验，在国家层面上出台专门的“民办学校援助办法”，从法律上明确援助资金的来源、范围、计算方法以及政府与受援学校各自的权利、责任，使民办高校财政扶持政策落地生根。此外，政府还应从购买服务、税费优惠、土地供应和金融信贷等方面入手，制定一系列可操作性的激励措施，支持和鼓励民办高校履行社会责任。

其二，构建强有力的管理监督机制，遏制民办高校失范行为。加强管理监督是政府推进民办高校履行社会责任的重要手段。要强化部门协调机制，完善管理监督体系，明确监管职责和监管流程，切实保障政府监管职能不缺位。要健全联合执法机制，强化对民办高校财务资产、关联交易、法人变更、教育质量和招生宣传等环节的监管，加大对违法违规办学行为的查处力度。要进一步规范民办高校年检制度的程序、标准，扩大年检结果公示范围，突出年检的实效性。要完善信用制度体系，从制度上保证诚信者能够得到应有的回报，失信者受到足够严厉的惩罚，使其不敢违约。与此同时，要着力改进政府管理方式、提高管理服务水平。各级人民政府要切实落实“国务院三十条”的文件精神，“将发展民办教育纳入经济社会发展和教育事业整体规划”“将鼓励支持社会力量兴办教育作为考核各级人民政府改进公共服务方式的重要内容”(第二十六条)，为推进民办高校履行社会责任创造良好的政策环境。

此外，政府要利用自身在媒体宣传方面的优势，加大对民办高校良好形象的宣传力度，努力营造全社会共同关心、共同支持社会力量兴办教育的良好氛围。要充分利用行政资源和主流媒体，加强对民办高校社会责任意识和先进典型事例的宣传，积极引导学校重视利益相关者的权益保护，增强民办高校承担社会责任的使命感，推动民办高校将履行社会责任的理念和原则融入办学活动中。同时，要发挥新闻媒体舆论监督机制，强化民办高校履行社会责任的外部驱动力。对那些侵犯师生权益、践踏法律红线的办学者予以曝光，从而对民办高校履行社会责任形成一种倒逼。

其三，构建与民办教育行业组织合作的机制，共同推进民办高校履行社会责任。民办教育行业组织作为教育公共治理的重要主体，在公共教育治理中成为愈来愈活跃的重要力量。在推进民办高校履行社会责任中，政府应与民办教育行业组织建立合作机制。“国务院三十条”规定，要“积极培育民办教育行业组织，支持行业组织在行业自律、履行社会责任等方面发挥桥梁和纽带作用”。当前，政府部门一是要深入推进民办教育领域“放管服”改革，进一步转变政府职能，将诸如民办高校年检、评估等政府“管不了”和“管不好”的公共事务，通过授权、委托方式交由民办教育行业组织，为其生存与发展提供足够的空间。二是给予民办教育行业组织充分的财政扶持，保障其得以持续运行。总之，政府部门要积极培育和扶持民办教育行业组织，促使民办教育行业组织主动参与教育评价，使之成为推进民办高校履行社会责任的重要社会力量。