雄安新区立法权限配置研究

陆 洲，王文韬

(河北大学 法学院，河北 保定 071000)

雄安新区建设应当坚持立法先行，保障各项政策和改革措施于法有据。立法权限配置作为立法建设的开端，对雄安新区立法权限配置研究是为其立法先行提供选择路径。立法体制是一国立法制度的重要组成部分，是以立法权及其配置、运作为核心的、体系化的制度集合，由一国的国家性质和国家形式——国体、政体和国家结构所决定。[1]立法权限属于立法体制指一个主权国家中现行全部有关需要通过立法方式调整、控制和规范的事项的权利范围，即立法主体行使立法职权的权力限度和内容范围。[2]雄安新区立法权限指在其建设中享有立法权的主体行使立法职权的范围和限度。社会各系统处于一种相互交往关系之中，立法体制作为国家立法活动的宏观背景，是法律系统组成部分，受其他社会系统影响会发生变化。2015年《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)修改通过，我国立法体制作了相应调整，包括党领导立法、人大主导立法、赋予设区的市立法权、授权立法等。[3]其中赋予设区的市立法权、授权立法的变化将对雄安新区立法权限配置产生直接影响。因此雄安新区立法权限配置应当在我国立法体制的总体框架内，以发展眼光结合雄安新区实际情况进行探究，以更为准确定位并加以配备。

一、雄安新区立法权限配置因素考量

任何制度作为一个完整的系统，都在一定的环境中形成的，并在与环境的交互作用中获得存在和发展。对于制度而言，环境不是别的东西，就是自然与社会环境。[4]探究雄安新区立法权限配置，也应是多种因素综合作用的结果。因此需对雄安新区设立背景、发展定位以及建设目标中的自然、经济、政策等因素进行综合考量，以此探求雄安新区立法需求及相应的立法权限配置。

(一)雄安新区自然环境因素

《河北雄安新区规划纲要》指出：“雄安新区的空间布局是要坚持生态优先、绿色发展，统筹生产、生活、生态三大空间，构建蓝绿交织、和谐自然的国土空间格局”。位于雄安新区规划范围内的白洋淀水域修复工程则成为雄安新区生态环境建设所要解决的首要难题。因此作为服务雄安新区生态环境保护的立法《保定市白洋淀上游生态环境保护条例》在2019年7月1日正式实施。条例专章对接了与雄安新区协同治理的相关事宜。雄安新区不仅面临白洋淀水域的修复问题，还面临着区域内空气污染、土地污染、湿地保护等多重环境问题。从环境保护的立法模式来看，目前还未形成雄安新区专门保护立法模式的法律规范体系。整体性环境问题，国家层面立法当然适用于雄安新区，面对区域性的环境问题，则需寻求中央立法支持或地方层面立法保护。现阶段雄安新区环境保护的法治保障主要依赖于河北省和保定市的地方立法给予支撑，但因立法资源分配以及立法能力限制等原因，立法供给与立法需求尚存在差距。同时涉及流域性生态环境保护，多个地区需要明确立法主体，加强区域协同立法。雄安新区所处的自然环境而面临的特殊环境保护需求，以及相关协同治理的现实需要，都将对雄安新区立法权限配置产生影响。

(二)雄安新区经济发展因素

经济特区、国家级新区以及自贸区的设立都有其特定的设立背景、发展定位与建设目标，其中经济发展考量显然是其中重要的影响因素。正是基于经济发展与改革需求，各经济特区先后五次被授予经济特区立法权。其中最先开始对广东省和福建省以及其后对海南省的授权理由都为使特区的经济管理充分适应开发建设的需要，促进特区建设发展。[5]对深圳经济特区进行授权立法的原因，七届全国人大给出的解释是：“深圳市的进一步发展急需建立起与之相适应的商品经济秩序，它缺乏完整的适应商品经济需要并符合国际惯例的法律体系和保证政府廉洁高效运转的新体制”。[6]可见经济特区获得授权立法的原因正是基于经济发展以及经济管理需求。实践证明经济特区立法权的行使，为特区经济快速发展提供了制度支撑。随着中国经济水平的不断提高，自然约束不断加剧，全面深化改革面临更为复杂的挑战，单一功能的经济特区开始向承担着国家重大发展和改革开放战略任务的国家级新区转变。[7]经济发展新常态下国家级新区肩负着践行新发展理念，成为区域发展新引擎新示范的重大使命。雄安新区的经济发展定位是要成为高质量发展的全国样板，培育现代化经济体系新引擎。而构建市场机制高效、主体活力强劲的经济体系对法律等上层建筑将提出新要求。同时创新作为引领雄安新区高质量发展的第一动力，也需要立法给予改革创新发展的制度支撑。这都需要雄安新区拥有相应立法权限来适应经济体系的变化以及满足改革创新发展的要求。

(三)雄安新区政策环境因素

2019年1月24日《中共中央 国务院关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》(以下简称《指导意见》)提出：“既要在起步阶段给予必要的政策支持，又要着眼于破解深层次矛盾和问题”。政策支持将增强雄安新区建设活力，但在新的时代背景和全面依法治国的新要求下确保雄安新区发展的持久动力还需靠法治以形成稳定保障。对此《指导意见》也指出：“凡涉及调整现行法律或行政法规的，按法定程序经全国人大或国务院统一授权后实施”。这要求立法决策应与党中央改革决策相一致，立法要适应改革的需要，服务于改革。立法决策与改革决策相适应也是党的领导，人民当家做主和依法治国有机统一的体现。[8]雄安新区所处的政策环境表明雄安新区需要将有关政策落实的立法权限，以立法推动改革发展为雄安新区发展提供持久活力。同时雄安新区开展相关改革进行先行先试时应获得相关授权立法权限，主动适应改革决策发挥立法的引领和推动作用。前者需要改变政策的不稳定性因素将相关政策以法律规范落实，为雄安新区扩大开放、引智引技引资提供法治保障；后者需要对相关试点改革工作进行授权立法，做到重大改革于法有据。

二、授权立法下雄安新区立法权限的配置

授权立法下雄安新区立法权限的配置主要基于现阶段我国广义授权立法制度展开，以期更为全面涵盖雄安新区立法权限配置的多种可行性方案。对此主要包括全国人大及其常委授权在雄安新区暂时调整适用有关法律规定、全国人大授权雄安新区立法以及河北省人大及其常委会授权雄安新区立法三种配置途径。

(一)授权在雄安新区暂时调整适用有关法律规定

2015年《立法法》修改之前，全国人大常务会已作出了五项授权调整适用有关法律的决定，《立法法》修改后将授权决定第十三条上予以确认，赋予了授权决定法律上依据。有关学者认为授权暂时调整适用法律包括两个面向，其制定试点办法或具体管理办法属于授权立法制度范畴，授权调整法律实施发展成为授权立法模式的新常态。[9]作为一种新的授权立法方式不同于授权国务院和经济特区对法律填补或变通的立法方式，而是将既有已经生效的法律悬置不用，腾出用于改革的时空范畴，由被授权机关来创新规则的适用。[10]2020年4月29日十三届全国人大常委会第十七次会议对中国(海南)自由贸易试验区的授权决定也由两部分组成，即授权国务院在中国(海南)自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定和由海南省人民政府制定具体管理办法。[11]从现有授权制度试点和授权调整法律适用实践来看，被授权国家机关制定的“试点方案”与“暂行办法”得到了授权机关的间接认可，虽然不具有法律的形式但行使着法律效果。因此基于讨论周延性以及雄安新区实际需要考虑，将授权调整法律适用作为一种新的授权立法形式纳入雄安新区立法权限配置的讨论范畴。

雄安新区不仅是国家级新区，也是中国(河北)自由贸易试验区的组成部分。在自由贸易试验区试点改革与现行法律规范不一致的，已有相关授权决定可为雄安新区获得相应授权提供现实参照。根据《河北雄安新区规划纲要》和《指导意见》规定，雄安新区在财税金融改革、推进土地管理制度改革、探索实行个人所得税改革、开展综合行政执法体制改革试点以及自然资源资产产权制度试点等领域进行先行先试。相关领域均属于全国人大及其常委会立法权限范围，改革试点对现行法律进行突破的，需要全国人大及其常委会作出暂时调整适用有关法律的授权决定，满足重大改革于法有据的要求。在雄安新区未获得行政区划前，应授权国务院在雄安新区暂时调整适用有关法律规定和授权河北省人民政府制定具体实施办法与细则在雄安新区实施，保障制度改革试点工作推行。因此在雄安新区还未选举产生地方权力机关之前，基于改革试点的政策环境因素可寻求全国人大及其常委会作出授权决定，通过授权调整适用法律决定的形式来获取新区相应立法权限。但应注意此种方式寻求雄安新区立法权限配置应完善相关授权决定的批准程序进行明确性授权，加强授权事项的备案审查包括授权实施的中期报告义务、被授权对象制定规范性文件的备案审查以及到期说明义务。

(二)全国人大授权雄安新区立法

根据《指导意见》的要求雄安新区设立同样扮演着改革“试验田”角色。改革的“变”与立法“定”是相辅相成。一方面改革的“变”会对不合时宜的制度进行突破，以改变现有的生产关系，促进立法发展；另一方面改革也需要立法的“定”来为其提供制度保障和动力，推动改革发展。[12]雄安新区以改革的“变”促进发展同样也需要立法的“定”为其改革提供法治保障，将改革积累的经验予以固定待条件成熟再向全国推广。因此雄安新区被授予经济特区立法权不仅在理论上具有可行性，同时在实践上经济特区获得授权立法的成功经验也为雄安新区授权立法提供了参照。雄安新区目前应灵活运用各种方式，把握发展时机主动向中央寻求授权立法权限。

对此将全国人大授权的相关问题加以说明。其一，在授权对象上应直接授予雄安新区人大及其常委会。授权雄安新区人大及其常委会立法更能直接回应基层社会公众立法需求，增强地方立法针对性和可行性。再者因被授权主体法律位阶不同，直接授权雄安新区立法在法律监督方面更为全面，能更好把控改革所带来的制度变动风险以及授权立法可能面临的法制统一风险，协调改革与法治的统一关系。其二，对雄安新区的授权方式应该参照授权经济特区立法模式采取概括授权，在发展的中后期可以探索出新的授权立法模式。面对当今改革进入“深水区”、“攻坚期”需给予雄安新区更为全面的授权立法，支持雄安新区大胆探索先行先试，增强改革动力与积极性。采用概括授权的方式，给予雄安新区更大的自主权，完善雄安新区法律法规体系，增强雄安新区改革发展积极性，更符合雄安新区授权立法目的。随着我国法制建设越发完善，地方立法创造的空间会越小，相应授权立法的空间也会变小。对此则可以探索新的授权立法模式明确列出授权范围，并形成一种动态的授权目录范围。其三，授权立法的位阶问题。对雄安新区授权立法位阶定位应基于经济特区立法变通权来予以探析。特区法规视为中央立法在地方的表现，应将经济特区中的立法变通理解为“创造性变通”，而不是“执行性变通”。[13]机械理解变通规定就会认为变通是对上位法的变通变成“执行变通”，而简单认为地方性法规的法律位阶当然高于经济特区法规位阶显然存在偏差。因此结合经济特区的立法变通，授权雄安新区立法的位阶比宪法、法律和行政法规要低，同时也低于省级地方性法规，但对法律、行政法规和地方性法规进性变通时在雄安新区应优先适用。当然需注意有些全国统一性法律和行政法规在制定时就考虑过雄安新区改革需要的特殊情况时，应该在雄安新区适用，不允许进行变通规定。

(三)河北省人大及其常委会授权雄安新区立法

地方授权立法虽然没有正式法律规范表述，但由于地域性事项的特殊立法需求以及立法效率的考量，地方授权立法已经成为现实所需，相关实践逐渐成为一种趋势。目前相关省级经济社会管理权限下放到雄安新区，雄安新区在实施时需要加强法律规范建设，符合依法行政原则要求。涉及地方性法规权限范围事项不仅要有地方性法规的授权作为依据，同时也需要授权立法进行调整。通过河北省人大及其常委会授权雄安新区立法不仅能解决权力下放的依据缺失问题，同时也能满足雄安新区实施相关权限的合法性问题。因此雄安新区在没获得全国人大授权立法之前可探索寻求河北省人大及其常委会进行授权立法。对此将相关问题进行厘定。

首先，授权主体问题。地方授权立法制度推行的最大障碍在于主体的适格性。其焦点在于地方权力机关立法权来源是否具有独立性，由此引发地方权力机关授权立法是否构成“转授权”违背授权立法的基本原则。对此有关学者指出地方立法权作为一项固有职权并非是国家权力机关的派生，而是与代议制性质密切相关，根植于自身权力机关属性的一种国家权力。[14]因此由河北省人大及其常委会作为授权雄安新区立法的主体在理论上具有可行性。同时河北省人大及其常委会授权不仅是履行雄安新区深化改革和扩大开放的职责表现，也是借助雄安新区新的经济增长极补齐区域发展短板的良好时机。雄安新区探索寻求河北省人大及其常委会进行授权立法具有理论和实践双重价值。其次，在授权对象问题上赞同授权对象包括行政机关。授权行政机关是基于立法效率的考虑，解决省级立法因立法资源分配、立法任务繁重等原因致使相关事项立法阙如的问题。同时行政机关对行政管理活动更具有针对性和现实性，授权行政机关能切实了解行政相对人需求，提供更好服务与管理，加速政府职能转型，有利于积极探索行政管理体制改革。最后，授权范围问题。根据立法原意《立法法》第八十二条第六款的设定主要是为了区分地方性法规和地方规章的权限范围。第五款规定则是考虑特殊需要而加以设定，可以先行制定行政规章。因此有学者认为这是一个立法失误，想要实现立法者在设计两款时的原初意图，就必须引入可能并不在立法者原初设想中的地方层面授权立法制度。[15]对此河北省人大及其常委授权雄安新区人大及其常委会立法的范围主要是设区市立法权限范围之外的内容，授权雄安新区人民政府的立法范围则应是基于行政管理迫切需要而属于省级行政法规权限的事项范围。

三、职权立法下雄安新区立法权限的配置

探究雄安新区职权立法，首先应明确雄安新区行政级别定位和区划设置。目前学界对此还存在某些分歧，主要集中在雄安新区的行政级别为省级还是副省级以及行政区划是否为设区的市。[16]根据我国地方行政级别定位和区划设置的组合形式，雄安新区可能出现省级、设区市；副省级、设区市；副省级、不设区市三种情况。对此下文将雄安新区行政级别定位和区划设置为副省级、设区市，并以此为基础来论述雄安新区职权性立法。

(一)雄安新区人大及其常委会立法

雄安新区成立设区市后其人大及其常委将获得职权性立法权，享有城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面的立法权限。基于设区市享有的立法权限将满足雄安新区发展建设中的基本立法需求，回应雄安新区立法权限配置的相关影响因素，为雄安新区建设初期提供强有力的法治保障。如自然因素决定的生态环境保护立法需求、基于政策因素下符合雄安质量的城市规划法规保障需求等。

雄安新区在获得职权立法基础上，应基于体制机制创新要求，对职权立法的权限范围和运行进行积极探索，为地方立法制度的完善积累经验。首先，对三种列举事项范围进行积极探索。地方立法存在地方自治与法制统一的现实张力，准确合理界定列举事项范围特别是“城乡建设与管理”的内涵，是实现地方治理法治化与维护法律体系统一性的必要条件。其次，对三类列举事项的“等”字做何种解释。从设区的市立法权运行实践上看似乎应理解为“等内等”，但按照“赋权目的”解释方法则应理解为“等外等”。[17]因此对“等”字射程范围也有待继续实践探索，既要考虑地方立法权限扩容引起权力滥用风险，又要满足因地方差异性所带来的立法需求多样化，充分发挥地方积极性与创造性。最后，是对雄安新区权力机关的组织结构进行探索。行政级别与区划设定，是雄安新区在我国现行法律体系上享有实体性立法权的基础，相应级别与区划下立法机关组织结构设定则会对其程序性立法权起到决定性作用。法律对地方权力机关的组织结构并没有作强制性规定，目前我国地方权力机关的内部组织结构并不统一，组织结构的设置会对权力的运行造成影响。再者持限制地方立法权限观点的理由之一便是地方立法机关的组织结构和相应人才配备可能无法承担地方立法之重，将导致国家法制统一遭到破坏。这种担忧不无道理，但以被动限权方式来维护我国法制完整性显然是治标不治本，主动加强与完善我国地方立法机关组织制度建设，提高地方立法质量以此维护法治完整性和丰富中国特设社会主义法律体系才是应有之义。因此雄安新区进行体制机制创新涉及到组织结构创新时要在横向集权与分权之间确定动态平衡。既要满足地方立法现实需求，又要避免因组织结构和人员数量过多而导致立法效率低下影响立法生产力的情况。

(二)雄安新区人民政府立法

雄安新区获得副省级、设区市行政级别与区划后，《立法法》在赋予雄安新区人大及其常委会在上述三项事项范围内制定地方性法规权限的同时，也赋予了雄安新区人民政府在上述领域制定政府规章的权力。政府规章制定主要基于地方治理现实需要，同时也是改变以往“红头文件”治理格局推进法治政府建设重要举措。结合《指导意见》相关要求，雄安新区人民政府在制定地方政府规章要加强以下几个方面建设。

其一，协调政策与规章的关系。雄安新区建立设区市之前，作为管理区所签发的政策性文件要和地方性法规和政府规章进行有效衔接。有关政策规定事项完成的要及时进行清理，有关政策需要继续施行且认为有必要进行立法的要制定规章或地方性法规进行固定，为改革发展提供法治保障。同时也要破除法律万能主义的思想，充分论证立法的可行性与必要性，增强地方立法科学性。

其二，完善雄安新区政府规章制定的监督程序。政府规章监督程序除事后备案，还应加强事前和事中监督。事前监督主要是与地方性法规制定权限进行区分，由省级人大常委会对具体行政管理事项范围以及立法需求进行必要性审查，防止地方立法权滥用。事中监督则应建立公众全过程参与机制，试点建设以公众为导向的地方政府规章制定模式。地方立法对社公众立法需求的回应不应该只停留在形式上，而应当建设立法的公众导向机制，转型立法理念，以尊重和满足社会公众需求，完善社会治理为出发点，在每个立法环节中听取社会公众意见，并作为整个立法程序嵌入地方立法制度中，真正解决社会治理热点难点问题。[18]事后监督应加强同级人大常委会对政府规章的备案审查，解决政府规章合法性问题，防止部门利益保护现象发生。同时要加强信息平台建设，提高备案审查工作的信息化、便捷化水平，不断优化备案审查工作的流程。

其三，加强政府间协调。作为设区市地方政府规章制定应加强区域协调，在保持地方特色的基础上，应避免对同种具体行政管理事项的规定出现不同区域严重割裂现象。《指导意见》提出要创新生态保护修护协同治理体系。雄安新区政府在面对环境保护方面尤其应注意区域协同立法，特别是作为京津冀世界城市群的重要一级应充分考虑其在京津冀一体化中桥梁作用，积极探索京津冀协同治理新模式。同时建立雄安新区及周边区域生态环境协同治理长效机制，推进生态环境整体修护与协同保护。

四、结语

雄安新区立法权限配置是各种影响因素综合作用的结果，应结合雄安新区不同发展阶段所面临的立法需求并以发展的眼光来探究。同时雄安新区立法权限配置方式应在我国立法体制总体框架下进行，符合宪法和法律要求。授权立法和职权立法方式是目前我国宪法和法律所确立的地方立法权限配置途径。在授权立法下，雄安新区将通过全国人大及其常委会授权调整法律适用、全国人大授权立法以及河北省人大及其常委会授权立法三种形式来获得立法权限配置。同时厘清三种立法权限配置相关事项，保障立法权的良好运行，发挥立法对雄安新区改革引领和推动作用。在职权立法下，主要基于雄安新区将会过渡到城市管理体制成为副省级、设区市，依据《立法法》相关规定而享有设区的市立法权限。作为地方立法形式，雄安新区在完善地方立法权限划分以及地方权力机关组织结构建设方面要进行积极探索，提高地方立法质量与效率，为我国地方立法制度的完善积累经验。