基层行政事业单位内部控制问题研究

梁显才

摘要：随着政府职能的逐步完善，行政事业单位在实际运行时也会面临各种各样的风险。为了提高基层行政事业单位的执政能力以及服务水平，打造廉洁政府，就需要建立健全内部控制制度。当前，在基层行政机构的内部控制设计和运行方面仍存在一些问题，在新形势下，完善内部控制是基层行政事业单位工作的重中之重，本文就此问题进行了探讨。

关键词：行政事业单位;内部控制;管控

一、加强基层行政事业单位内部控制建设的重要性

（一）可以提高乡镇行政机构内部管理水平

通过内控制度的建设，规范政府及下属各服务中心办事流程、职责分工、权限设置等，以制度约束日常工作行为，可以避免在日常工作中的盲目性，明确具体的责任，提高单位自身管理水平。

（二）合理保证财务信息真实完整，规避财务风险

乡镇区域内的行政事业单位按照规定每年度都向外定期、汇总提供真实完整的预决算报告和政府财务报告，内部控制制度建设重点也是围绕财务工作展开，财务风险产生的根源与会计信息密切相关。通过内控建设，为单位财务信息的真实完整性提供合理保证，使权力在阳光下运行，按规章制度办事。

（三）可以确保资产安全完整，消除各种不合规行为

管理社会公共资源是行政事业单位的职责，由于缺乏有效的监督，在资源和资金的配置和使用过程中，经常发生资源分配不公等现象。通过内控制度规范单位行政、财务行为，规范资产的配置、使用、管理、处置工作，落实资产管理责任，促进高效利用，杜绝浪费，可以有效改善传统财务工作的质量，确保资产安全完整，消除各种不合规的行为。

（四）可以提升行政事业单位的履职服务能力

通过内控制度的建设，规范行政事业单位职能职责，以责定岗，以岗定人，按规章制度办事，提高服务能力以及执政水平，提升内部行政办公效率，彰显为民服务宗旨。

（五）可以提升财政资金使用的效率

乡镇行政事业单位内控重点是财政资金，规范财政资金的使用范围、使用程序、使用效果、监督验收、绩效评估、审核审批，可提升财政资金使用的效率。

（六）可以确保行政事业单位年度目标任务完成

在年度内部控制制度建设过程中嵌入单位近期、中期、长期目标任务，让单位部门对照执行，按月度、季度、半年度、年度考核考评，将责任落实到部门、落实到人，对照目标找差距，对照差距抓整改，以确保各级单位部门按照自己的职责划分协同完成目标任务。

二、当前基层行政事业单位内部控制存在的问题和不足

（一）认识不到位，缺乏内部控制观念

乡镇层级由于宣传、学习力度不够，大多数单位负责人没有内控这一概念，他们认为把工作推动起来就可以了，甚至认为内控工作与自己关系不大。具体业务经过层层签批，最后到财政所办理，业务办理完缺乏相应的事后监督。

（二）缺乏完善的组织架构，岗位责任不清

内部控制制度建设需要各部门、各层级全员参与，结合自身的业务特点，共同制定，由于认识不到位，财政所成为内控建设牵头部门，其他部门参与度非常低，没有形成完善的内控组织架构。受制于人员编制，关键岗位无法轮岗，出现问题无法具体到责任人，工作效率低下。

（三）缺乏信息与沟通

财政所是乡镇内部控制制度建设的牵头部门，由于受职责权限的限制，对内控的设计有一定的局限性，比如乡镇行政事业单位并没有配备专业财务人员，由财政所代理记账，会计主体与核算部门的分设，代理记账单位只管记账和定期提供报表，双方缺乏沟通衔接，极易形成账实不符等问题，影响单位内部控制制度的有效实施。

（四）有关人员业务素质不能满足内部控制工作的需要

乡镇行政事业单位人员年龄结构中，四十五岁以上的员工占总人数60%以上，业务素质参差不齐，从整体来看，缺乏专业内控人员，不能有效地实现内控所要达到的效果，尚需改进和完善。

（五）重大事项的集体决策和审批制度有待进一步规范

三重一大事项的决策和办理在基层行政事业单位缺乏规则制度，哪些事项需要采用集体决策没有明确，其方式、程序、议事规则也不规范，职责权限界限不清，审批权集中，没有建立监督和责任追究机制。

（六）缺乏第三方监督

目前，财政、审计等部门，基本上都是依据《预算法》《会计法》，对财政资金使用的合法性、合规性进行监督检查，较少对被审计单位是否建立了行政事业单位内部控制、控制目标是否实现、制度建设、实施措施和实施程序等进行监督检查和测试，无法有效預防和控制经济活动中的风险。

三、产生这些问题的原因

（一）缺乏内控理念，管理体制不健全

基层行政事业单位没有建立一套完整有效的管理制度，加之人员流动性大，管理制度不但不健全，也无法认真贯彻执行下去。

（二）不能适应职能的转变

乡镇行政事业单位经过几轮改革调整后，在“管理国家资源，提供公共服务”的基本要求下，各部门的职能职责更加明确、更加完善，其人员经岗位调整后，尚未适应新形势下对工作的要求。

（三）在内控制度的制定上重设计、轻运行

单位应按照内部控制的规定，在单位负责人的领导下，建立适合本单位实际情况的内部控制制度。在实践中，由于工作人员素质参差不齐，对制度的设计很重视，但没有考虑本单位的实际情况，制度设立完成以后，没有认真落实。

四、强化基层行政事业单位内部控制的具体举措

（一）转变观念，提高认识

行政事业单位内部控制制度是一项系统工程，它是规范行政事业单位职责权限、执政行为、财务审批、资金管理、预算管理、风险防范、资产管理、政府采购等工作的规则制度。首先应组织单位主要负责人及相关领导，进行内部控制知识培训，从而改变单位负责人认识上的问题，树立内控理念，改变其对于内部控制的随意性，单位负责人是内控制度建设的第一责任人，要从全局上审视其重要目的和意义，积极发挥表率作用，强化内部控制制度实施的重要性。把内控理念传递到辖区各个单位部门以及基层组织和社区，深入人心，更好的保障基层行政事业单位的平稳运营。

（二）加强内控基础建设，规范内部控制体系

基层行政事业单位内部控制是为了实现经济活动的合法合规，资产的安全和有效使用等目标而设计和建立的一系列制度和措施，包括单位和业务两个层面，单位层面是内部控制建设的环境基础，一方面，影响着内控建设的整体效率和效果;另一方面，又由于其宏观和复杂性，存在一定的难度。应按照职责范围合理设置内部控制牵头部门，内部控制审计机构，引入企業成本效益管理理念，设计一套领导考核指标体系，设置权力清单，将目标任务、行政成本纳入内控建设，激励约束。实施关键岗位员工定期轮岗制度，加强员工职业道德教育，培养高尚的价值观和情操，营造积极向上的文化氛围。

由于受条件的限制，内部控制建设应针对重点风险领域制定控制措施。主要如下：一是建立内部决策议事制度，建立健全民主决策议事制度，明确重大事项范围界定、集体审批和联签决策机制;二是合理分工，明确职责权限，按照履职范围合理进行岗位设置，科学分工，完善岗位责任制;三是关键岗位工作人员的管理，包括建立工作人员的培训、评价、轮岗、晋升、晋级等机制，任职资格和能力条件，完善轮岗制度，运用专项审计等替代性控制措施加强岗位责任制度落实;四是预决算管理，包括预算的编制、分解、执行和决算编报，人员经费按标准，公用经费按定额，项目经费按项目，应重点加强对公用经费和项目经费的管控，公用经费要保障单位日常运转，项目经费要纳入绩效管理系统，做到“花钱必问效，无效必问责”;五是收支业务控制，行政事业单位应将单位所有资金纳入管理范围，定期和不定期开展清理清查工作，杜绝资金体外循环;六是政府采购管理，包括采购预算编制，采购方式的选择，采购合同管理、验收，采购资金的支付，规范采购行为，接受上级部门监督;七是资产管理，包括资产台账的建立，保管人、使用人的确定，资产的使用与移交等，行政事业单位应加强对划拨、捐赠资产的管理，严禁账外资产;八是项目和合同管理，包括项目的立项、评估、审批、招标、建设、竣工验收和审计;合同的签订、审批、履行、登记、归档等。

（三）强化内部控制信息化发展

基层单位想要根本解决信息沟通不畅问题，首先应建立内部信息沟通机制，日常管理充分利用会议、广播、板报、报告、内部工作群等方式及时沟通，明确上下沟通渠道、沟通频率、重大事项及时上报机制。其次，基层行政事业单位还需要加强信息化基础设施建设，使单位业务都在信息平台流转，也促进了各单位内部控制信息化建设的全覆盖，达到资源共享。

（四）加强人员培训，提高业务水平

强化单位负责人的控制责任，为内控建设营造良好氛围，培训各单位信息化人员，使他们掌握丰富的业务技能，从而使得各部门按照内部控制建设的要求，执行内部控制工作管理流程。

（五）制定授权审批控制、重大事项决策机制

基层政府部门应制定授权审批控制制度，明确授权审批方式、权限、程序、责任和相关的控制措施，三重一大事项按其影响程度、资金量明确权限范围、议事规则、决策机制，确保决策的科学性与合理性。

（六）加强内部控制的评价与监督

每年年底，组织对内部控制建设、运行和实施情况进行评价，并出具内部控制评价报告，报告需经控制领导小组会审议，各部门根据评价结果优化、完善内部控制管理。制定科学的应对策略和风险管控措施，将不可避免的风险控制在可承受范围之内。同时，在内控设计和运行过程中，吸收其他部门的人员，充分听取其意见，力求实现内控制度的完善。

五、结束语

综上所述，内部控制制度的建立健全，是所有基层行政事业单位所必备的，基层行政事业单位要根据自身的实际情况，把握重点，逐步建立和完善一套适合本地区本部门具体情况的内控制度，让所有经济活动有规可循，保障基层行政事业单位的平稳运营。

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