行政事业单位预算管理的问题及对策

杨帮梅

摘要：预算管理作为行政管理的重要部分，在建设高效、廉政、法治政府的过程中具有不可替代的地位。然而，我国目前还处于对预算制度的建设和完善进程中，存在着诸多问题，严重地制约了预算管理的发展。本文结合当前预算管理的实际，从预算管理的问题出发，提出了针对性的建议。

关键词：预算管理;行政事业单位;问题;对策

受限于各种因素，当前行政事业单位的预算管理制度并没有得到良好的落实。强化预算管理，提升行政事业单位整体管理水平，是当前各单位都急需解决的问题。

一、提升行政事业单位预算管理的意义

（一）提升对财政制度的认识，提高资金使用效率

行政事业单位作为国家履行政府职能的核心方式，具有极其重要的作用，而财政资金作为行政事业单位资金的主要甚至是唯一来源，如何利用好资金，提升资金利用效率就成为决定地区发展进程和质量的重要因素。由于预算管理并不只是简单的数字游戏，而是关乎到整个项目的可行性、进程以及最终实现的效果，因此加强对预算管理的认识，一方面能直接带来提升资金使用效率的效果，使得同样的资金得到的产出更多，而成本也就显著下降，另一方面，还能有效地保证资金使用的效能，使得每一分钱都用到实处，避免了突击花钱或者“大手大脚”的现象。

（二）预算管理倒逼机制变革，有效提升管理效能

预算管理制度中明确要求，行政事业单位的职能不仅仅是简单的审批以及拨付，更要包括事前、事中、事后全流程的参与和监督。需要做到对单位的预算收支情况，财务状况、整体运营情况的准确了解和判断，在具体参与过程中，一方面能有效提升单位的透明度和职工的参与度，让项目在阳光下进行，另一方面则是倒逼行政事业单位变革，只有不断地加强学习，提升自身的业务水平才能保证预算目标的设定是合理可执行的，也才能在实际执行中发现并解决出现的问题，从而进一步提升行政事业单位管理效能。

（三）强化监督职能，有效防止腐败现象发生

自党的十八大以来，政府对于腐败行为的打压态势一直处于高压状态，中央一方面先后出台了“八项规定”、反“四风”等制度规定包括国家监察体制的改革都保证了从制度上的约束，同时，许多案件表面腐败案件的发生与财政资金的使用息息相关，部分官员将其视为自己谋私的工具，肆意妄为。而预算管理制度的设计以及机制的安排，就是要保证权力在阳光下运行，进一步提升行政事业单位的透明度，让各个层面的人员都能参与到监督的全过程，也进一步提升了管理人员合法执政的程度，有效地净化了干部队伍，防止了腐败现象的发生。

二、行政事业单位预算管理存在的问题

（一）对预算工作意识淡薄

在内控管理中，预算管理是基础性也是核心工作，对预算工作的执行是否到位将直接关系到财政资金的使用效率以及单位的发展。在这个问题上，部分人员意识淡薄，对于预算管理的认识不充分，在实际工作中出现，部分分管或者负责的干部之前并非财务出身，在专业能力上欠缺，对于预算工作不重视，只关注资金的支付问题，也就是关心如何将钱用出去的问题，但是对于预算的整体规划能力不足，常常使得整体工作推进不及时。除此以外，部分单位还存在相反的情况，即过分注重财务视角下的预算管理反而忽视了业务工作在预算管理中的重要性。业务工作是预算工作的基础，对这一事实的认识将直接决定负责人如何规划预算工作，一些单位的预算管理人员一直从事的是财务工作，报表思维深深扎在心中，但是对于单位实际的业务却并没有做到详尽的了解和熟悉，仅凭一知半解来规划预算，就会导致实际需要和规划之间发生冲突，从而影响单位整体的发展。同时，一些单位还存在忽视预算制度的现象，正如之前提及，部分单位领导重视的是资金的支付，由于其任期一般就三至五年，因此，思考如何增加政绩，增加项目，甚至不惜打擦边球乃至漠视财经法规。而在项目当中，一些领导为了能加快推進项目的建设，则提出先打款后补材料的做法，施工方拿着领导签字去打款，事实上造成了财政工作的被动，这也是意识淡薄的具体表现。

（二）预算编制不合理

在预算工作中，预算工作的步骤即“二上二下”包括了一上：单位提出预算建议数;一下：财政部门下达预算控制数;二上：单位编报正式预算;二下：财政部门正式批复预算。在整个预算编制的过程中受到各个环节的影响，使得在开始编制时和最后执行结果会有很大的出入，尤其是预算编制一般是在上半年，而行政事业单位的人员调整问题一般就在下半年，导致原来填报的预算难以得到准确的执行。同时，预算的考核作为直接关系单位绩效的事项，对单位预算的编制和执行都有很大的影响，而考核中体现最直接的就是对项目的考核，尤其是对资金的考核，虽然理论上多次强调考核方式要全面，要多元，要涉及单位的各个方面，但是在实际操作中受到强调发展因素的影响，更多的还是对资金的拨付进行考核，考核方式的导向自然也就使得在预算的编制中会向单一元素倾斜，从而事实上造成了资金使用效率不高的结果。另一方面，在预算的部门公用经费中较为常见的方式就是总额控制和定额分配结合，具体表现在办公费、差旅费、会议费等依据定额标准生成支出，而单位则在既定总数内对金额在范围内的经济分类进行分配使用。然而，在实际操作中往往出现，填报时编制人员是按照经验填报，就造成了后期在预算的执行中需要进行大量的调整，这样一来即会导致预算的权威性受到损害，也会导致预算执行的结果较差。

（三）资金使用效率低下

全面预算管理的目的之一就是要对有限的资源进行整合，从而实现提升资源使用效率的目的。预算管理中包含了两个基本方面，一是预算的编制问题，对于预算的编制问题，主要是根据实际需要去争取资金，解决的是填“水池”的问题，在水池蓄满水以后，面临的则是如何使用水的问题，如果水龙头开得太大则会导致资源浪费，如果水龙头堵塞则也会导致资源浪费问题，因此，如何有效提升资金的使用效率则成为预算管理工作的重中之重。

在实际工作中往往出现两方面的问题。一是在预算编制时，大多数的单位采用的都是现有基数加未来增长的方式，在实际的资金计划过程中没有足够的支撑材料支撑，更多的是来源于领导的意向或者安排，也存在上文提及的以考核为导向来安排预算，却和实际情况脱轨，最终造成了财政资金的浪费。二是在预算资金分配的过程中存在滞后现象。前文说到由于预算安排脱离实际，在执行的过程中就会出现部分项目需要增加预算资金的情况，而行政事业单位资金的使用有一系列严格的程序和规定，要经过一系列的审批，就会造成无法有效地增加资金从而即影响到项目的推进也影响到财政资金的使用。

（四）监督、考核方式不全面

预算管理不仅仅是简单的编制预算，也不是简单的数字工作，而是事关发展全局的核心问题，对预算管理的监督则是回应提升预算管理效能的最好方式，良好的监督制度能有效地避免违纪违规问题的出现以及提升资金使用的效能。当前预算管理的监督机制突出表现为制度不完善。对于预算管理的监督应该是“事前、事中、事后”三个方面共同发力，但现行的制度中，对事后监督的文件较多，集中在审计等方面，而事前以及事中的监督则较少，尤其是事中监督涵盖了预算的执行、追加等问题是对预算管理进行监督的重要方面更是要积极推进制度建设，从而保证预算的有效执行。同时，在对预算的考核上也缺乏有效的考核以及奖惩机制，当前普遍存在的情况是，没有明确的对预算管理的考核机制并与奖惩机制挂钩，使得在实际工作中，监督的效能大打折扣，更是没有起到调动积极性的作用。并且，在预算的考核中还出现了由于计划已经实施从而在执行过程中则采用拆东墙补西墙的方式加以弥补，没有有效的惩罚机制对预算编制不当进行考核。使得预算管理的约束机制失效。

三、完善行政事业单位预算管理的对策

（一）提升相关人员预算管理意识

预算管理作为政府工作的重点，当前面临着人员意识淡薄的问题，集中表现为对预算管理的认识不足以及专业能力不足上，这直接制约了地区经济的健康发展。因此加强对新《预算法》的学习，提升行政事业单位人员意识及认识深度，推动预算事业的有序发展则显得尤为重要。一是要正确认识预算工作，预算工作不是简单的数字工作，也不是约束资金使用的工作，预算的目的就是为了能更加合理地使用资金，提升资金使用效率，通过财政资金的合理使用达到改善民生、促进就业、推动发展的目的，因此首要的是保证行政事业单位人员正确认识预算工作的作用和地位，积极做好以及配合好预算工作。二是加强业务培训，尤其是加强对新《预算法》的学习，要保证预算工作的发展，不仅仅需要保证对预算工作的正确认识，更是需要对预算知识的掌握。在学习的过程中，要注意加强领导的学习，因为在实际工作中，单位领导对一项工作的掌握很大程度上会影响到该项工作的推进，通过邀请专家宣讲等方式则能有效提升单位领导对预算工作的掌握程度，从而为预算工作的推进打下坚实的基础。除了领导外，还需要对其他人员通过业务培训、考试的方式加强学习，一方面是保证编制预算的人员能合规合法合理地编制预算，另一方面也是为了能让预算在整个单位中能有效执行。

（二）加强预算编制的合理性

预算工作之所以要强调全面预算，就是需要将预算工作与整体的发展相结合，从而实现合理配置有限资源，最大化产出的目标。因此，预算部门在编制预算计划时就需要结合单位和地区发展的实际，从全局出发，联系单位以及地区的中长远计划合理安排资金，不能将二者割裂，或者只顾自己单位的发展，而忽视了整体的布局，要将促进地区发展，服务民生的原则贯彻落实到位。因此，对于行政事业单位而言，在编制预算时为了能解决没有足够的支撑材料等问题，有必要积极使用现代化工作，尤其是可以将可行性分析列在重要位置。可行性分析不仅仅是对项目的收益进行测算从而保证资金的投入能够有合适的产出和回报，对于行政事业单位而言，在服务民生的前提下更是可以将改善民生的程度纳入到可行性分析中，将一系列的“形象工作”拒之门外，与此同时，在提升资金使用效率的要求下更是需要从项目的立项开始介入，一直持续到项目结束，全过程跟踪，保证资金的合理使用，提升财政资金的效能。

（三）提升资金使用效率

在预算的执行中造成资金使用低下的原因上文已经提及，主要涉及编制方式的问题，编制方式是否合理是决定预算能否顺利执行的关键问题，因此在编制过程中一定要注意采用合适的方式方法，目前对于预算编制除了上文提到的没有充分的支撑材料支撑外，还存在基本支出核算不准备的问题，在基本支出中人员支出一直占有很大的比例，然后各单位实际工作人员未必有如此多就会造成编制失真的问题，针对上述问题，没有支撑材料的应该及时进行可行性分析，提供充足的支撑材料，针对基本支出应该按照实际承担的工作量来划分，保证二者之间是成正比的关系。同时还需要注意，在编制过程中要具有前瞻性、科学合理性、结果导向性，并且尽量向公众需求靠拢。规范项目编制，防范以项目支出之名来弥补公用经费。项目支出预算的测算要有科学依据，项目预算编制要提供可靠的数据支撑，重大项目必须进行项目预算评估，使项目预算更加科学合理，避免项目预算过高或过低，影响绩效评价。另一方面，还需要优化预算调整程序，提高预算调整效率，减少預算调整成本，上级政府及有关部门制定优化预算调整的相关程序和审批流程，在保障预算调整合法性的同时促进预算调整的科学性、合理性和适用性。增强预算调整的及时性，使之与客观情况相匹配，使预算编制和预算执行更加科学合理。

（四）完善预算监督、考核方式

有效的监督是保证预算工作能够顺利进行的关键因素，在监督的方式中不仅仅应该包括审计等常规的方式对事后的监督，更加关键的是需要在事前以及事中进行监督，及时发现问题并纠正。而要想实现事前、事中监督的目的，核心就是需要做好信息公开工作，具体来看需要做到两方面的工作。一是提升预算公开程度，当前对于预算公开的程度并不能满足要求，许多应该公布的事项没有完全公布或者完全不公布，使得同级监督和群众监督沦为空谈，因此，需要进一步加深预算公开的程度，使得预算公开制度化、常态化，在阳光下进行。二是细化预算公开的内容，对于预算公开的内容一直缺乏一个统一的、合理的标准，哪些需要公开，哪些需要公开到什么程度难以把握，因此就需要从制度建设上明确预算公开的内容，尤其是涉及重大项目或者民生工程时更是应该规定时限、规定内容、规定方式。除此以外，还需要发挥好绩效考核和激励惩罚机制的作用，明确预算管理的职责。具体应当做到，一方面，对于事前、事中的考核应该量化，事前的可行性分析应该纳入考核的指标中，对于是否充分调研作出考核，在事中还需要根据预算的执行效果进行量化，由此来决定资金的拨付情况，对于乱编制、随意调整的行为应该在考核中有所体现。另一方面，考核结果应该作为相关人员的年终绩效、评优评先的重要依据，尤其是对于领导干部而言，对预算工作的学习、支持、管理都应该纳入其考核的依据并作为其提拔的考量内容之一。

四、结束语

综上所述，预算管理工作作为当前政府工作的重中之重，应当得到足够的重视，面对当前预算管理工作存在的种种问题，我们应该正确认识，并结合有效措施积极改进，在实际工作中不断改进工作方式，进一步推动预算事业的发展。

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