检察机关促进行政争议实质性化解路径研究

任劲超　王颖

摘 要：因职能定位不明、具体规范不完善等原因，检察机关在促进行政争议实质性化解中无法充分发挥其所具有的独特优势。应当进一步明确检察机关在争议化解中的职能定位，明确争议化解中的受案范围、办理流程等，更好地体现检察机关服务社会、参与社会治理的职能作用。

关键词：行政检察 争议化解 法律监督 社会治理

目前，我国行政争议的解决途径主要有三种：行政复议、行政诉讼和信访，这三种途径分别对应行政机关、人民法院和信访机构三个不同主体，采用不同方式对行政争议进行化解和处理，虽然重要但存在一定局限，我国的行政争议解决途径与人民群众的实际需要之间尚存在一定差距，检察机关参与行政争议的实质性化解具有必要性。

2019年，最高人民检察院启动全国检察机关“加强行政检察监督，促进行政争议实质性化解”专项活动，针对行政诉讼中因“程序空转”问题导致群众实际诉求未得到满足、合法权益未取得维护等情况，促进案结事了人和政和。这是在服务型政府改革背景下，检察机关发挥监督职权优势，定分止争化解矛盾的体现。然而，由于立法上没有对检察机关如何参与行政争议化解作出具体的规定，行政争议实质性化解更多是依靠检察机关的自主把握与探索衡量，导致争议化解案件认定标准和个案化解效果之间存在较大差别。

一、检察机关促进行政争议实质性化解现状分析

检察机关促进行政争议实质性化解的案件类型主要分为两种。第一类是依职权促进化解，检察机关依职权发现生效裁判或非诉执行案件违反法律规定，开展监督的同时助力行政争议化解，或生效裁判和非诉执行案件中的当事人不服判决、裁定或因特殊情况申请检察监督，检察机关审查后发现有化解争议可能的、主动作为。第二类是应邀请参与化解，案件处于行政机关复议或人民法院诉前阶段，复议机关或法院认为案件存在调解可能，邀请检察机关参与，共同化解争议。

然而，检察机关促进行政争议实质性化解在以上两类案件中存在分布不均、占比失衡的情况。以浙江省绍兴市、区两级检察机关2020年度总计成功化解的60余起行政争议案件为例，检察机关依职权化解的行政争议的案件不足半数;而绍兴市上虞区检察院2020年度成功化解的8起行政争议案件中，仅1起案件是依职权促进化解的行政争议。从以上数据可以看出，目前检察机关在化解行政争议的过程中仍存在主导性不足、化解力不强等问题。

二、检察机关促进行政争议实质性化解面临困境的原因

之所以存在上述问题，主要原因在于检察机关开展此项工作的职能定位还不够清晰、相关法律规定不够完善、行政争议双方不完全理解以及检察队伍化解能力不够有力四个方面。

（一）检察机关职能定位不清晰，化解争议缺乏主导性

检察机关参与行政争议化解，是作为法律监督机关还是争议调处方，法律并无明确规定，实践中常常混淆检察机关在上述两种不同化解类型中的功能作用。比如，对于当事人申请监督的案件、发现有促进行政争议化解的可能，检察机关首先必然是对法院裁判的审查监督，在此基础上再探索化解争议的可能性;但对于复议阶段受邀的争议化解案件，检察机关在其中更多是在了解情况后居中释法说理、疏导情绪。所以，检察机关在争议化解过程中是作为协调方去进行释法说理、化解纷争，还是作为法律监督者监督行政争议的化解，这种定位上的不清晰导致检察机关在实际化解行政争议时缺乏判断力和主导性，影响争议化解。

（二）相关法律规定不完善，促进争议化解存在盲目性

目前主要的依据是最高人民检察院印发的《全国检察机关加强行政检察监督促进行政争议实质性化解专项活动实施方案》，虽可作为检察机关参与行政争议化解的指导性文件，但其并未对行政争议化解作出更多具体的规定。检察机关化解行政争议的时间节点、具体案件类型、相关材料提供、化解结果反馈等程序方面都没有相应的规章制度予以明确，使得这块工作处于实践探索阶段，在促进行政争议实质性化解上也因法律的空白而制约了检察机关职能的发挥。

（三）行政争议双方当事人不理解，促进化解争议存在两难性

检察机关参与行政争议实质性化解是为了解决群众反映强烈的行政争议，促进解决行政诉讼“程序空转”问题，维护社会和谐稳定，本质上是协助行政机关、法院等共同解决群众的操心事、烦心事、揪心事，实现双赢多赢共赢。但部分群众和行政机关对于检察机关实质性化解行政争议存在理解偏差，一方面，在行政相对人看来，检察机关的主要职权在于打击犯罪，对于检察机关出现在行政争议化解现场的缘由和化解效力存在疑惑;而行政机关则存在认为检察机关介入行政争议化解是对其职权范围的干涉，有争议化解后追责的顾虑，导致检察机关在行政争议化解中处于尴尬境地。

（四）检察队伍化解能力不够有力，促进化解争议欠缺说服力

在实践中，面对行政争议涉及的复杂而繁多的行政法律、部门规章，存在检察人员行政法律规定不熟悉的现象;在邀请参与化解的案件中，存在检察人员对于争议化解案件了解不够全面的现象，导致参与化解的工作效果受影响。此外，实际参与争议化解与普通的法律解释活动之间存在较大差别，争议化解更需要检察人员具有调解矛盾的实践能力，需要一定的社会经验，以上这些都对参与争议化解的检察人员的能力和素质有更高要求。

三、探索检察机关促进行政争议实质性化解的具体路径

（一）明确检察机关促进行政争议实质性化解的职能定位

检察机关作为宪法规定的国家法律监督机关，对行政诉讼和行政行为具有监督职能，对久拖不决的行政争议案件的办理亦是检察机关行政监督职能的自然延伸。[1] 那么，检察机关在行政争议化解中是作为法律监督机关还是争议调处机关？

针对第一种类型，在依职权化解行政争议时，法律监督是前置程序，检察机关必然会先审查行政裁判是否合法，再进一步审查行政行为是否依法作出，在此基础上分情况针对当事人合法合理诉求发挥协调督促职能，促进行政争议化解。而针对第二种类型，对于依邀请参与争议化解的案件，多是行政机关或人民法院基于化解争议的需要，于复议阶段或庭前审理阶段邀请检察机关介入，此时的检察机关若是再从法律监督定位出发，处作壁上观监督调解程序，势必不利于争议化解，也有违检察监督的立法赋权，所以在受邀参与行政争议化解时，检察机关更多是发揮法律指引、协调督促的调解机构作用，从司法机关专业性和中立性角度出发，于复议中解释相关的法律疑难问题，于诉前阶段协助法院调解矛盾、化解争议。“正如司法机关不必因被动定律而忽视司法能动性，法律监督也无须因监督定位而事事以监督者自居。”[2]

检察机关在参与化解行政争议时，也应灵活变通：对于已经生效的判决、裁定和调解书，应当先监督法院是否依法审判和执行、行政机关是否依法行使职权，再依据监督结果分情况促进化解行政争议;对于因主体、期限等原因陷入诉讼程序空转的案件，检察机关应当善于运用调查核实权查明案情，对行政相对人合法权益受损案件，积极采取措施居中协调促进，满足行政相对人合法合理诉求;而对处于复议或诉讼阶段的行政争议案件，检察机关则当运用其专业的法律知识和公正中立的地位，发挥法律指引职能，协助行政复议机关或人民法院化解行政争议。

（二）拓宽行政争议案件线索来源渠道

在化解的行政争议案件中，检察机关主动收案后化解争议的案件仍相对较少，多是受邀参与。检察机关应当主动作为、积极走出去发现行政争议案件线索，不仅要在机关内部与刑事、民事、公益诉讼等检察条线之间完善信息共享机制，而且要与基层社会组织如村委会、居委会等建立联络沟通机制、移送争议线索，同时可依托行政争议化解中心、信访超市等发现线索，拓宽线索来源渠道，发现符合检察机关受理条件的行政争议控申案件，可提前询问、了解相关情况，以充分發挥检察机关助力化解行政争议的作用。

（三）确定检察机关受理行政争议案件范围

检察机关化解行政争议案件尚没有明确规定的受案范围，但主要还是应当以办理的行政诉讼监督案件和受理的行政申诉案件为主，经过法院判裁但当事人合理的利益诉求没有得到解决的这类行政争议案件。检察机关审查行政裁判是否合法的基础上，分情况进行处理：对于行政判决符合法律规定但当事人的合法权益却未得到维护的案件，如因时效、主体等原因被法院驳回起诉的案件，检察机关就需要实质性审查案件情况，在书面审查的基础上通过询问相关人员、核实证据材料、勘验现场等方式发现争议焦点，通过沟通行政争议双方协调促进争议实质性化解;若是法院裁判合法但行政争议却未得到实质性解决，此时检察机关不应当程序性地简单终结案件，而是要从维护当事人的合法权益出发，多措并举协调各方在规则允许下促进行政争议的实质性化解;行政裁判确有错误使得行政争议未得到实质性化解的，采用抗诉、检察建议等方式让法院重新审理案件，通过法院改判等促进行政争议的实质性化解。对于行政复议机关或人民法院邀请检察机关参与化解的行政争议案件，原则上应当不属于检察机关受理的行政争议案件范围，但在特殊情形下，如涉及利益关系复杂的复议阶段的行政争议，检察机关基于社会治理的职能可审慎参与争议化解。

（四）完善检察机关争议化解案件的办理流程

检察机关化解行政争议，若依据普通行政监督案件办理程序，应当分为“受理——审查——抗诉/检察建议/终结审查”，但因行政争议案件往往具有其复杂性和特殊性，故不能按照普通行政案件的办理流程。福建省人民检察院出台的行政争议实质性化解工作机制意见，针对行政争议化解确立了“争议提出——调查核实——监督促和——多元化解”的四步流程。[3]这套流程关键是新增了一项多元化解程序，在书面审查、调查核实和检察监督的基础上，通过多方联动、多措并举促进行政争议的化解，如为获取党委政府支持助力争议化解、善用司法救助帮助权益受损困难户等。

另外，在行政争议化解的时限规定上也应予明确。对于受理、审查的期限，可以参照行政诉讼法、《人民检察行政诉讼监督规则》的7日内受理、3个月内审查终结的规定，同时考虑部分行政争议存在遗留时间长、涉及主体复杂等特殊性，可在3个月审查期满时先做出程序性回复，后继续就行政争议进行处理，争议处理完成后由当事人签署行政争议化解确认书再结案。而对于无法化解的行政争议，则作出终结审查的决定，并向其告知争议化解的其他途径。