征收补偿安置协议纠纷是否属于必要共同诉讼

谢慧阳　叶丽雯

一、基本案情

2018年，袁某所在村社涉政策征收。2018年3月，袁某作为户主与某街道办达成征收安置补偿协议，约定袁某一家安置人数为3人，分别是袁某、黄某（袁某丈夫）、袁某某（袁某儿子），按照政策规定，袁某等3人住房安置面积应为105㎡，实际安置105㎡房屋一套。协议同时对房屋、附着物补偿以及奖金、搬迁费、过渡费发放等进行了约定。2019年1月，袁某与黄某离婚并分户。2019年10月，袁某以某街道办未按照征收安置协议约定履行交付105㎡房屋义务为由，向法院提起行政诉讼。2019年12月，法院作出一审判决，驳回袁某的诉讼请求。

该案对于法院是否遗漏了必须共同进行诉讼的当事人存在争议。

二、分歧意见

第一种意见认为，该案属于必要共同诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第72条“共有财产权受到他人侵害，部分共有权人起诉的，其他共有权人为共同诉讼人”以及第27条“必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依法通知其参加;当事人也可以向人民法院申请参加”的规定，本案中，户主并非法定主体，涉案的征收安置补偿协议当事人一方为多人，他们共同拥有对安置房屋的财产权（债权），诉讼标的是共同的，由于黄某、袁某某没有参加诉讼，法院应当依职权通知其参加。

第二种意见认为，袁某与某街道办达成征收安置补偿协议，并根据该协议提起相关行政诉讼，未违反法律规定，符合其他家庭成员利益，应当认为是适格的诉讼当事人，法院不存在遗漏其他必要共同诉讼当事人问题。

第三种意见认为，袁某确实可以代表全家签订征收补偿安置协议，以及提起相关诉讼，但是本案中黄某在诉讼前已经与袁某离婚，不是袁某家庭成员之一，因此法院应当追加黄某作为诉讼当事人。

三、评析意见

本案争议焦点涉及征收安置补偿中户的地位、行政协议法律适用、代表规则等多个问题。笔者同意上述第三种意见，理由如下：

（一）行政与民事的分野：征收补偿安置通常以户而非以个人为单位

征收补偿安置协议是行政协议的一种典型形式，既有行政管理性的一面，又有民事合同性的一面，既应该受行政法规制，又应该在此基础上适用民事法律规范。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第27条第2款规定：人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。然而，征收补偿安置协议与普通民事合同仍有较大差异，其参照适用的主要是民法关于合同履行、效力等方面的规范，在协议主体等方面则有明显的不同。民事法律具有鲜明的个人主义色彩。对个人权利的保护以及个人意思自治原则的强调是近代民法建构起来的基础。在民事法律规范上，家或者户并不是当然的民事主体，仅个体工商户、土地承包经营户主体地位被有限承认。然而在行政管理实践中，由于以习俗支撑的家庭制度以及以行政支撑的户籍制度的存在，同时也是基于行政效率的考虑，家户具有非常重要的地位和生命。（2018）最高法行再107号行政判决、（2019）最高法行赔申1133号行政裁定、（2020）最高法行申5519号行政裁定等均明确，对于农村居民宅基地以及人员的征收安置补偿，一般以户为单位。对于国有土地上房屋，（2019）最高法行申3661号行政裁定同样认可“根据征收补偿工作的惯例和实践做法，征收人与被征收人签订补偿安置协议一般以家庭或户为单位”。所以，在一般的征收安置补偿中，家户被认为拥有类似土地承包经营户的主体地位，行政机关无需就安置补偿问题与每个家庭成员达成一致，只需要将他们作为一个整体对待，至于家庭成员之间权益划分，则留待他们通过民事诉讼程序予以解决。

当然，征收補偿安置以户为单位并非绝对，（2016）最高法行再82号行政判决书中就强调，在以“户籍”为分配原则的同时，对于因“户籍”与“产权”关系不一致导致的单纯以“户籍”为标准安置补偿显失公平的情形，应适当兼顾被征收房屋的“产权”属性，体现出房屋的居住价值。

（二）特殊的代表规则：家庭成员可代表全家签订征收补偿安置协议或提起诉讼

虽然法律没有明确赋予户的主体地位，但在征收补偿安置实践中，户实际就被当做成了类似于土地承包经营户的主体。所以，以户为单位的征收补偿安置协议，不是一个多主体的行政合同，不会因为共有而产生共同诉讼形态问题。实务中，仅个别法院，如苏州市中级人民法院（2019）苏05行终466号行政裁定，认为征收补偿安置协议纠纷属于必要共同诉讼。相反，包括最高人民法院在内的大多数法院均未将此类诉讼当作必要共同诉讼。（2017）最高法行申8882号行政裁定、（2018）最高法行再107号行政判决、（2020）最高法行申5519号行政裁定等诸多裁判均表明，无论是家庭成员内部意见一致还是不一致，安置补偿协议纠纷都不是必要的共同诉讼。

家庭成员与行政机关签订征收补偿安置协议实际是一种代表行为，而不是代理行为，并且归纳（2019）最高法行赔申1133号行政裁定、（2018）最高法行再107号行政判决、（2020）最高法行申5519号行政裁定、（2018）最高法行申246号行政裁定、（2019）最高法行赔申1133号行政裁定等裁判，可以发现，最高人民法院在此类问题上大多采取了相当宽松的代表规则，即无论是户主还是其他家庭成员，均能够以自己的名义，代表全家签订征收补偿安置协议，并且无需其他家庭成员授权或者内部达成合意，也不需要区分家庭内部产权份额或者产权具体登记在谁名下，即便离婚了只要没有分户也一般不影响签订的实际效力。

（三）基于户的分离：本案法院应追加黄某作为共同诉讼当事人

在本案中，袁某作为户主代表全家与某街道签订补偿安置协议，符合全家的整体利益，不违反法律法规强制性规定，应当认定为有效。在诉讼过程中，由于袁某某与袁某仍然同属于一户，根据上述判例，袁某可作为代表提起诉讼，法院无需追加袁某某作为必要共同诉讼人。

然而，在提起诉讼前，袁某已经与黄某离婚并且分户。（2016）最高法行再82号行政判决书载明：“在集体土地征收的安置补偿过程中，户主有权代表家庭成员签订安置补偿协议的前提是协议签订时，协议所涉人员的户籍均在一户上。但案涉《住房安置协议》签订时，当事人与其母亲已经分户，其母亲代表当事人处分安置补偿利益的权利基础不复存在，此时合并安置，显然于法无据。”本案中，虽然在协议签订时，袁某与黄某同为一户，袁某作为户主签订补偿安置协议应属有效;但当二人已经离婚并且分户，安置补偿协议一方主体就从单个主体变成了复数主体，袁某就不能当然代表黄某提起诉讼。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第72条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第27条之规定，法院应当依职权通知黄某参加诉讼。