市域社会治理现代化的地方检察实践与思考

贾富彬　孙吉祥

摘 要：检察机关通过强化法律监督促进严格执法、强化司法为民理念维护民生民利、强化多元协作推动融合共治等方式积极参与市域社会治理。在实践中，仍需进一步优化协调配合机制、提升矛盾纠纷化解能力、强化现代科技支撑。检察机关应始终坚持以人民为中心的发展思想，积极构建协作配合机制，继续探索矛盾纠纷多元化解机制，扎实推进智慧检务建设，为推进市域社会治理现代化贡献检察力量。

关键词：市域社会治理 检察机关 矛盾纠纷多元化解 智慧检务

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出，要加快推进市域社会治理现代化。[1]最高人民检察院张军检察长强调，要不断提升参与社会治理的能力和水平，打造新时代坚持发展“枫桥经验”检察版。[2]为更好提升参与社会治理的能力和水平，笔者以聊城市检察机关参与市域社会治理的具体实践为例，通过总结地方检察机关的经验做法，反思存在问题并提出完善建议，以期为推进市域社会治理现代化贡献检察力量。

一、地方检察机关参与市域社会治理的实践探索

（一）强化法律监督，促进严格执法

检察机关是国家法律监督机关，立足法律监督职能、依法办案是检察机关服务社会治理最直接、最有效的途径。聊城市检察机关找准参与市域社会治理的切入点、着力点和发力点，围绕“四大检察”，不断完善法律监督的范围、方式、程序，强基固本、提质增效，做到敢于监督、善于监督、规范监督，促进提升服务保障市域社会治理现代化水平。

1.做优刑事检察，服务经济社会发展大局。坚持做优刑事检察这个最大存量业务，围绕群众最关心的公共安全、最关切的利益保障、最关注的公平正义等问题，打造快速查处、反馈的“绿色通道”。聊城市检察机关依照《关于全市推进刑事案件认罪认罚从宽制度暂行办法》等规定，在检察环节落细落实认罪认罚从宽制度，有效延伸办案效果。用以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系，倒逼检察官强化责任意识、提升司法能力，减少当事人“诉累”;用最小的司法投入获得最佳效果，尽最大可能把工作做到极致，坚持政治效果、社会效果和法律效果相统一。

2.做强民事检察、做实行政检察，促进权益保护。聊城市检察机关以实施民法典为契机，服务企业发展，在办案过程中落实好对涉案国企民企、内资外资、大中小微企业合法权益的平等保护。针对农民工讨薪难的现实困境，开展拒不支付劳动报酬专项监督活动，实行案件专人专办，切实帮助农民工摆脱讨薪难困扰。强化与公安、法院、司法行政等机关的协作配合与协调联动，综合运用打击、监督、预防、教育、保护等手段，切实加强对企业经营、市场秩序的监督保障，为民营企业及其经营者提供更加丰富优质的检察服务。与市中级人民法院、市司法局会签《关于共同推进行政争议实质性化解的工作意见（试行）》，加大对涉案具体行政行为的审查和监督力度，促进解决群众反映强烈的行政争议案件，形成规范行政执法工作合力。

3.做好公益訴讼检察，督促规范执法。做好公益诉讼检察工作是检察机关推进市域社会治理现代化的有效手段之一。针对市域社会治理中的突出问题和群众的难点、堵点、痛点问题，聊城市检察机关用好用活公益诉讼检察职能，积极、稳妥拓展办案范围，针对党委政府关注、群众反映强烈的民生热点问题，开展“公益诉讼守护秀美聊城”“携手清四乱·保护母亲河”等检察公益诉讼专项监督活动，通过办案切实守护群众“舌尖上的安全”。对于司法办案中暴露出的倾向性、趋势性问题及相关部门管理上的漏洞，及时制发检察建议，督促相关部门加强监管、修补漏洞，推动解决社会难题，维护社会公共利益，实现双赢多赢共赢。

（二）强化司法为民理念，维护民生民利

牢固树立以人民为中心的发展思想，坚持和发展“枫桥经验”，密切关注群众诉求和社会热点，不断完善工作方式方法，更加高效地推进市域社会治理现代化。

1.创新受理方式，畅通表达渠道。聊城市检察机关推动“白云热线”与12345市民热线、公安110建立信息互通共享机制，实现数据线索实时互通、转办事项规范交接、办理结果双向反馈。与14个执法部门建立民生问题联席会议制度，对涉及检察机关的信访问题及时受理、快速办理、按期答复，确保群众办事、反映诉求、化解矛盾“只进一扇门”“最多跑一次”，做到件件有着落、事事有回音。整合12309检察服务中心、12309中国检察网、信访系统2.0等，依托信息化大数据系统，构建起“信、访、网、电、视频”五位一体受理机制，打造从入口到出口全程可查询、可跟踪的信访信息处理闭环，有效节约诉访成本。主动对接网格化管理，在退役军人事务局、街道办、乡镇综治中心等设立热线工作站，精心织就服务群众的“半小时服务网”，将矛盾化解工作做在基层、田间、地头、村口，有效解决信访“倒三角”问题。

2.深化司法救助，传递检察温情。党的十九大报告指出，“增进民生福祉是发展的根本目的”[3]。聊城市检察机关通过“白云热线”充分发挥司法救助救急解困、修复社会关系、化解矛盾纠纷的作用，积极将司法救助融入社会救助格局，深度参与服务乡村社会治理，同步推进认罪认罚从宽制度落实，优化提升多元救助综合帮扶效果，增强被救助对象的获得感、幸福感、安全感。与当地乡村振兴部门搭建工作平台，实现信息共享、工作联动、效果互促，加大对重点人群的同步监测和分类帮扶，强化司法救助案件线索移送和联合回访，在检察办案环节实现对因案致贫、因案返贫的刑事被害人“应救即救、应救尽救”。

3. 加强源头防范，做到案结事了。聊城市检察机关为更好发挥“白云热线”优势，研发案件线索受理分流平台，加强对群众诉求的统计分析，密切关注群众反映的重点、难点、热点问题，有针对性地指导工作开展。做好同步监督工作，按照《聊城市检察院关于建立监督办案同步审查机制的意见》要求，逐案梳理“立案监督线索、风险评估、线索发现移送、检察建议”等事项清单，同时建立业务部门风险联动同步预警机制，将涉检信访风险评估作为执法办案的必经程序，实现监督线索发现和风险评估预警关口前移。将释法说理贯穿工作全流程，对涉及重要权利处置或者诉讼重要进程，可能引发质疑、异议或者舆论炒作的，进行重点说理;对当事人提出质疑或者异议的，进行针对性说理，及时有效解开群众心结、打消群众疑虑。

（三）强化多元协作，推动融合共治

“健全依法维权和化解纠纷机制是有效维护人民群众合法权益的必然要求。”[4]当前人民群众民主意识、法治意识日益增强，而矛盾纠纷也呈现出主体多元化、诉求复杂化、类型多样化等特点。为更好解决群众诉求，检察机关必须融入共建、共治、共享的社会治理格局，整合人民调解、行政调解、司法调解等多种社会资源，综合运用调解、仲裁、诉讼等多种方式和手段解决矛盾纠纷。

1.对接网格化管理，融入治理大局。聊城市检察机关主动对接网格化管理服务平台，参与推进社区建设、社会组织建设，引导平安建设类、矛盾调解类、志愿服务类等类型社会组织发展，有针对性地开展矛盾化解、法律援助、困难帮扶、心理疏导与治疗等工作。主动听取群众意见，对于群众反映的食品药品安全领域问题以及未成年人、农民工等特殊群体保护问题，与相关主管部门、司法所联合开展工作，确保辖区和谐稳定。开通“克克聊民法”专栏，送法进社区、进企业、进学校、进乡村、进监管场所，宣传民法典等与群众息息相关的法律法规，强化以案释法，用群众喜闻乐见的形式开展普法工作。

2.深化协作，形成纠纷解决合力。聊城市检察机关着力健全完善检调对接机制，与行业性、专业性、区域性调解组织构建协作关系，多渠道促进当事人和解，推动积怨化解和矛盾纠纷及时就地化解。与市司法局、律师协会建立检律协作机制，鼓励支持律师参与认罪认罚从宽案件办理、代理涉法涉诉信访案件、代理申诉、参与常态化公开听证等。

3.推行检察听证，在源头化解矛盾。检察听证制度是对我国传统申诉、控告、信访制度的超越和创新，以当面听取当事人的陈述、申辩为原则，充分保障公民、法人和其他组织的合法权益，对于推进中国特色社会主义法治建设、服务社会治理具有重要意义。聊城市检察机关将12309检察服务中心及热线工作站作为常态化开展公开听证的主阵地。组织代表委员、专家学者、律师、人民监督员等对来访群众依法及时开展矛盾化解、公开听证、咨询论证，做实做深做透释法说理工作，努力实现案结事了人和。

二、检察机关在参与市域社会治理中的困难与不足

（一）协调配合机制不畅

随着经济社会的快速发展，社会矛盾糾纷类型多样化、主体多元化、内容复合化等特点凸显，需要在多个部门的共同参与、协作配合下予以化解。2020年3月，习近平总书记在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时强调，要树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。[5]“全周期管理”需要行政、司法和其他社会组织之间的有效衔接和高效配合，也需要构建起权责清晰、系统有序、协调配合、高效运转的治理机制。随着司法责任制改革、国家监察体制改革等重大改革深入推进，检察权运行体制和管理体制都进行了相应调整，单位之间、部门之间的协作配合尚处于不断完善阶段，信访主体多头信访的情况尚未缓解，如何在横向上实现各相关单位的协调联动、互联互通，在纵向上解决层级冗杂、沟通不畅的问题，仍需进一步探索。

（二）矛盾纠纷化解能力不足

通过对当前信访群众诉求进行分析可以看出，信访问题大多数是由于相关部门信息公开不及时、对诉求答复处理不到位，群众知情权未得到有效保障所导致的。在司法实践中，部分检察机关仍然存在释法说理不充分、法律职业共同体意识不强、对于律师等第三方参与检察工作不重视等问题，严重影响了群众参与检察工作的积极性。

（三）现代科技支撑不强

以信息化为代表的现代科学技术应用已经深刻地改变了社会治理方式，《决定》明确强调，社会治理体系需要“科技支撑”。[6]检察机关自实施科技强检战略以来，检察工作信息化程度得到大幅度提升。但是依然存在一些不容忽视的困难和问题：部分地方检察院系统软件研发滞后;“重研发轻应用”问题不同程度存在，系统利用率不高;应用系统运行衔接不畅、无法匹配实际办案需要，实用性不强等。

三、检察机关参与市域社会治理的完善建议

（一）始终坚持以人民为中心的发展思想

“习近平总书记强调，全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民;推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。”[7]对于检察机关而言，要将以人民为中心的发展思想落实到每一项工作、每一个办案环节中，不仅仅守住形式“不违法”的底线，更要通过“7日内程序性回复、3个月内实体性答复”，及时妥善回应群众诉求，以检察环节“应救即救、应救尽救”，主动担起缓解群众实际困境的检察责任;以强有力的检察担当厚植营商沃土，让民营企业轻装前行;怀检察温情帮助未成年人走出生活困境，迈向健康成长的人生道路。要始终坚持以人民为中心的发展思想，让司法既有力度又有温度，将天理、国法、人情融为一体，实现政治效果、社会效果、法律效果的统一。

（二）积极构建协作配合机制

在市域社会治理中打造“一盘棋”模式，形成齐抓共管、相互配合的局面，是社会治理体系现代化的必然要求。检察机关应全面提升法律监督质量和效果，按照《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求，健全行政执法与刑事司法衔接机制，充分运用信息化手段，及时发现并纠正长期“挂案”等违法情形;健全衔接顺畅、权威高效的协作配合工作机制，完善监察机关商请检察机关派员提前介入办理职务犯罪案件工作机制，加强线索移送和办案协作;完善与公安机关的重大敏感复杂案件介入侦查引导取证机制、案件会商机制，探索实现信息共享和同步监督;完善与审判机关的案件会商机制，进一步规范检察长列席审委会制度，以检察监督促进规范司法。

（三）继续探索矛盾纠纷多元化解机制

改变以往“头痛医头”“脚痛医脚”的单一解纷模式，在依法办案的基础上，坚持司法为民、公正司法。对符合条件、确有困难的当事人及时开展司法救助，与其所在地党委、政府联动帮助解决实际困难，上下级院及时开展联合救助，充分运用司法救助修复社会关系、化解矛盾纠纷。强化法律职业共同体意识，以法律监督为纽带，依托公开审查、公开听证，将人民监督员、律师等第三方引入法律监督、矛盾化解工作中，积极推进律师参与认罪认罚从宽案件办理、刑事案件律师辩护全覆盖和值班律师制度，实现与律师队伍的优势互补、良性互动。

（四）扎实推进智慧检务建设

智能化建设是推动市域社会治理现代化的重要方式，通过对市域社会治理的整体架构、运行模式、协作配合机制与工作流程等方面的智能化再造，可以有效推进市域社会治理现代化。而打造智慧检务，是检察机关履行法律监督职责、推动检察工作创新发展的应有之义。建设智慧检务，不能把符合智能化、信息化建设要求作为唯一指标，更重要的是要符合司法规律和检察机关办案规律。在软件程序设计过程中，要把检察监督职责和办案需求作为靶向性要求，强化实用性和安全性，以此实现对检察工作全流程智能化、规范化的管理。通过科技应用打破部门间、系统间的信息壁垒，提升检察机关内部业务部门之间的数据交互和融合的能力，引领、助推检察工作高质量发展，为推进市域社会治理现代化贡献检察智慧。