安全生产领域检察公益诉讼的实践探索及思考

王西平 刘惠娟

摘 要：安全生产领域属于检察机关拓展的公益诉讼案件范围。在办案实践中还存在相关法律法规不健全、有关行政机关职能交叉、线索发现难、调查取证难等问题，需要通过建立完善相应的立法衔接、对内对外协作配合、科技支撑等制度机制来加以解决。

关键词：检察公益诉讼 拓展领域 安全生产领域

安全生产是社会安全工作的重要组成部分。加强公共安全生产管理，是构建社会主义和谐社会的一项重要内容，也是检察机关的重要使命和职责所在。

一、安全生产检察公益诉讼的立法及实践理念

（一）在安全生产领域开展检察公益诉讼的必要性

安全生产与人民群众的生命、财产利益息息相关，关系到千千万万个家庭的幸福安宁和社会稳定。当前我国正处于经济快速发展的社会转型期，安全生产事故多发、频发，给国家和社会造成重大的经济损失。检察公益诉讼作为安全生产行政监管的法治保障以及推动安全生产治理体系和治理能力现代化的重要力量，对防范化解安全生产事故的发生起着一定的预防作用。将安全生产纳入检察公益诉讼案件范围，也是完善检察公益诉讼制度的重要举措。

（二）检察机关开展安全生产公益诉讼的法律依据

2016年出台的《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》明确提出，研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度。目前，全国已有25个省级人大常委会出台了关于加强检察公益诉讼工作的专项决定，其中有21个文件对安全生产领域检察公益诉讼探索予以明确。2021年6月10日，第十三届全国人大常委会第二十九次会议决定对《安全生产法》作出修改，其中第74条增加了一款规定，因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。我国《安全生产法》正式以法律授权的形式对检察公益诉讼予以明确，将为检察机关办理安全生产领域公益诉讼案件提供直接法律依据。

（三）检察机关开展安全生产公益诉讼的指导理念

随着检察公益诉讼工作的深入推进，检察公益诉讼案件范围也在不断扩大，从法律明确规定的生态环境和资源保护、食品药品安全等“4+1”领域，逐步探索拓展案件范围。2020年9月，最高人民检察院印发的《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》，明确了积极、稳妥办理安全生产、公共卫生、生物安全、妇女儿童及残疾人权益保护、网络侵害、扶贫、文物和文化遗产保护等领域公益损害案件的指导意见，安全生产成为公益诉讼新领域探索的一项重要内容。2020年12月以及2021年3月，最高人民检察院分别与中国国家铁路集团有限公司、应急管理部联合发布了10起铁路安全生产领域公益诉讼典型案例和9起安全生产领域公益诉讼典型案例，对全国检察机关办理安全生产领域公益诉讼案件具有非常好的示范、引领作用，也彰显了最高人民检察院高度重视在安全生产领域拓展办理公益诉讼案件的指导理念。

二、安全生产检察公益诉讼的办案实践

近几年，检察机关坚持以办案为中心，切实履行公益监督职责，在铁路安全、道路交通、矿山尾矿、危化品、消防等人民群众反映强烈、社会影响大的安全生产领域加大办案力度，办理了一批有影响力的公益诉讼案件。据统计，2019年至2021年3月，全国检察机关共立案办理涉及安全生产领域公益诉讼案件14125件， [1]包括督促整治尾矿库安全隐患、违规采矿、燃气安全隐患、危险化学品安全隐患等行政和民事公益诉讼案件，通过公益保护手段的多元化，实现双赢多赢共赢的办案理念和效果。

宁夏回族自治区石嘴山市人民检察院在履行公益诉讼监督职责中发现，该市146家学校、幼儿园、乡镇政府及餐饮单位在使用甲醇醇基燃料时，普遍存在安全隐患。例如，未配备专门的危险化学品运输车辆和危运、押运人员;储存燃料的罐体没有防晒、防火设施，未设置安全警示标志或未设置灭火设备;未建立使用甲醇醇基燃料的安全管理规章制度或安全操作规程;未定期对储存罐、管道和接头的安全性进行检查等，可能引发安全事故。该市检察院立即与应急管理局联系，在全市范围内部署开展专项治理工作，并委托中国石油化工集团和宁夏计量质量检验检测研究院，对该甲醇醇基燃料进行取样化验，化验结果显示其闪点（闭口）均低于20℃。根据国家安全监管总局办公厅关于新型燃料油安全监管有关问题的复函，“闭杯闪点小于等于60℃的新型燃料油是危险化学品”。由此可证实该甲醇醇基燃料属于危险化学品，且燃点远低于汽油，其燃点低、腐蚀性强，在运输、储存、使用环节均存在较为突出的安全隐患。该市各基层人民检察院分别向辖区应急管理局、教育体育局发出公益诉讼诉前检察建议，相关单位收到检察建议后，迅速采取有效措施进行整改，各使用单位根据不同情况，分别采取了停止使用、分类改造、规范管理等方式，逐步消除了安全隱患。该甲醇醇基燃料使用广泛，主要集中在学校、餐厅、乡镇政府等人员密集场所，全市100多家使用单位就是100多个燃烧爆炸点，一旦泄露或者达到温度后爆炸，将会引发人员伤亡、财产损失的重大安全事故，也极易造成社会不安定隐患，检察机关通过公益监督手段，督促相关部门及时整改，有效预防了安全事故的发生。

三、安全生产检察公益诉讼面临的困难和问题

随着政府公共管理水平和能力的不断提高，安全生产领域管理体系也在逐渐完善，但也存在一些不容忽视的问题，如法律法规体系不健全、相关部门职责权限交叉、社会力量参与不足等。检察机关在开展该领域的公益诉讼工作中，也必然存在一些亟待解决的问题。

（一）相关制度法规、行业规范不完善

如在上述宁夏检察机关办理的行政公益诉讼案件中，该甲醇醇基燃料属于新型能源，具有可推广利用的价值，但因目前缺乏国家标准和行业规范，尚未列入危险化学品目录，对于其是否属于危险化学品没有明确规定，全国范围内已发生多起因使用、储存不当引发的安全事故，危险性较大。诸如此类案件，需要检察机关在办案过程中推动完善相关立法，堵塞制度漏洞。

（二）相关行政机关的职责权限不明确

办案实践中，针对同一公益受损问题，检察机关向多家行政机关发出检察建议时存在行政机关之间互相推诿情况。如宁夏检察机关某基层人民检察院在办理危化品运输中存在不规范问题的公益诉讼案件中，有行政机关称按照“三定方案”其没有监管职责，检察机关制发检察建议依据不足。出现这种情况的原因是行政机关之间的职责存在交叉，有的行政机关对自身的责任认识不到位，还有个别行政执法部门对一些整改难度大的历史遗留问题存在畏难情绪，积极性和主动性不够，配合协作还不到位。在目前机构改革实施阶段，需要对各行政机关的职责权限予以进一步明确，特别是有的部门享有行政执法权，但没有处罚权，在具体执法工作中存在监督难点，需要立法予以明确。

（三）公共安全领域公益损害的深层次问题发现难

随着公益诉讼工作的深入推进，办案规模呈逐年上升趋势，但公益受损的线索发现却越来越难。目前，检察机关仅靠办案人员主动摸排，线索发现渠道单一，群众参与度较低，运用现代科技手段发现、搜集案源的能力有待加强。虽然各级检察机关都与行政机关建立了协作配合机制，但在实践中行政机关认为检察机关是在监督他们的不履职甚至不作为，是在“找麻烦”，所以不会主动移送线索从而接受监督。而对于公共安全领域的公益诉讼线索，检察机关目前监督的也仅是表面看到的运输不规范、管理不规范等问题，对于更深层次的安全隐患、制度缺陷等问题一般都是在发生了安全事故后才能够凸显，检察机关也才能事后介入，存在监督的滞后性。

（四）检察人员办案经验不足、调查取证难

公益诉讼作为一项新业务，案件领域广泛，涉及法律法规复杂，办案人员普遍存在知识储备和办案经验不足，特别是针对安全生产等新领域案件，涉及的专业性更强，此类问题更加突出。个别案件还需要行政机关出具专家意见，但对此行政机关比较慎重和抵触，而对于一些涉及生态损害修复的鉴定等，则需要专业机构出具鉴定意见，目前各地普遍存在专业鉴定机构少、鉴定费用高等问题。机构改革后，基层人民检察院的民事、行政、公益诉讼部门合署办公，由于人员精力分配不均，难以做到兼顾各条线业务，也直接影响公益诉讼工作的健康发展。

四、加强安全生产检察公益诉讼的措施

（一）努力争取外部支持

加强请示汇报，争取党委、政府、人大支持，统筹协调解决公益诉讼工作中的困难和问题。检察机关在办案过程中发现有安全生产领域制度法规方面存在漏洞和缺陷的，一方面要督促行政机关加强行业监管，同时通过向市级或省级人大作专题报告，提出立法建议，进一步明确生产、经营标准及安全防范措施，及时消除公共安全隐患。对于职责有交叉的监管单位，要通过制定权力清单，明确各自职责权限，更好发挥监督主体作用。对于个别行政机关不积极履职情况，要积极向当地政府请示，将行政机关对检察建议发出后的回复整改情况纳入年度效能考核，以此推动和促进各行政机关依法高效履职。同时，还要积极争取生态修复、鉴定费用等专项资金，纳入政府财政预算，最大限度解决机制、资金等方面的问题。

（二）加强对内对外沟通配合

切实树立双赢多赢共赢理念，检察机关应加强对内对外的沟通联系和协作配合。公益诉讼检察部门应加强与刑事检察部门、技术部门在信息共享、技术咨询等方面的协作。检察机关对外应加强与行政机关、法院、纪检监察等部门在线索摸排、调查取证、法律政策理解与适用等方面的配合，与相关职能部门建立常态化协作机制，进一步凝聚共识，推动构建安全生产重大线索信息共享平台。同时要厘清各相关部门的职责权限，通过召开联席会议、专家咨询论证会议、公开听证等达成共识，与行政机关积极进行诉前磋商，以齐抓共管、共同发力来解决国家利益和社会公共利益受损问题为目的，回应人民群众期待，打好“组合拳”，推动形成共建共治共享新格局。

（三）积极拓宽线索来源渠道

通过扩大宣传，拓宽线索来源渠道，提高社會影响力和知晓度。通过传统媒体、新闻媒体、“两微一端”以及通过新闻发布会、检察开放日、公布典型案例和工作成效来进一步宣传检察机关公益诉讼工作。在拓宽线索渠道上，可以通过“随手拍”小程序、公益保护志愿者服务团队等方式，打通群众举报线索“最后一公里”，扩大社会认知度，发动社会力量共同做公共利益的守护者，切实消除和防范重大安全隐患和侵害危险。

（四）不断提升检察人员的办案能力

第一，配齐配强专业办案力量，培养安全生产等领域专家型人才，全面提升线索发现、调查取证、出庭公诉能力和水平。第二，加大业务培训力度，加强办案人员对法律实体问题的研究，明确相关部门职责权限，从而做到更精准的监督。第三，加快专业鉴定机构和大数据平台建设，通过推进大数据、人工智能等在公益诉讼工作中的应用，为公益诉讼工作提供有力的科技支撑。第四，持续加大公共安全领域公益诉讼案件办理力度，积极回应立法需求和社会关切。