检察机关公益诉讼调查权立法完善

包冰锋

摘 要：检察机关公益诉讼调查权是其公益诉讼职能发挥的基石，现行立法对公益诉讼调查权的规定有限，致使检察机关面临行使调查权无法可据的困境。检察机关作为公益诉讼的原告，同时履行法律监督职能，其调查权亦应兼具双重属性。公益诉讼社会需求日趋增大、举证责任重、证明标准高等司法现状，均对检察机关公益诉讼调查权的立法完善提出要求。应当适度扩张调查权的行使边界，并赋予检察机关对妨害调查的行为人处以罚款、拘留等制裁措施的权力，以保障调查权的行使。

关键词：公益诉讼调查权 刑事附带民事公益诉讼 立法完善

诉讼以证据为依托，检察机关作为原告提起的公益诉讼中证据的获取以检察机关的调查权为基础。检察机关公益诉讼调查权是基于其为原告的诉讼地位亦或是基于其法律监督职能而产生，对检察机关调查权的立法设置影响重大。公益诉讼案件取证难度大，而调查权的立法规定较为简陋，导致检察机关更倾向于借助刑事侦查权来弥补其公益诉讼调查权的不足，致使刑事附带民事公益诉讼案件数量占比飙升。鉴于以上背景，本文从检察机关调查权的性质出发探究其产生基础，结合检察机关提起公益诉讼的司法现状，对检察机关调查权的入法机理进行证成剖析，并提出检察机关调查权的具体细化规则，力争为调查权的系统构建提供具有操作性的分析框架，以回应检察机关调查权在司法实务中存在的具体问题。

一、检察机关公益诉讼调查权的内涵界定与性质归属

检察机关公益诉讼调查权是指，检察机关对提起的公益诉讼案件，为查明案情、收集证据等依法定程序进行的专门活动和依法采取的有关措施。[1]关于公益诉讼调查权是基于检察机关的法律监督权产生，亦或是基于检察机关在公益诉讼中的当事人地位而享有的证明权而产生，学界着墨颇多。有学者认为，检察机关在提起民事公益诉讼时，并未同时履行法律监督职能，其实质为普通原告，享有的调查权是基于原告地位而产生的;[2]另有学者认为，虽然检察机关的调查权就本质而言属于证明权，但检察机关调查权的行使亦是实现法律监督权的方式之一。[3]

2018年3月2日起施行、2020年修正的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）规定：检察机关以公益诉讼起诉人身份提起诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利、承担相应的诉讼义务。此外，检察机关作为公益诉讼起诉人，在法庭调查阶段，需要出示、说明相关证据;在法庭辩论阶段，应提出被告侵害公共利益的事实主张等。质言之，检察机关在公益诉讼中享有的调查权归根溯源属于检察机关作为当事人而享有的证明权。然而，检察机关作为法律监督机关，其公益诉讼调查权亦有别于普通的证明权。根据《人民检察院组织法》第20条、第21条的规定，检察机关提起公益诉讼是行使法律监督职权的体现，在行使法律监督职权时，可以进行调查。故笔者认为，基于上述阐释以及公益诉讼保护对象的特殊性、检察机关与普通原告的差异，可以推知检察机关在公益诉讼中具有双重地位，其享有的调查权亦具有双重属性。

二、检察机关公益诉讼调查权入法的机理证成

2017年6月27日修正的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，赋予检察机关提起公益诉讼的职能;《人民检察院组织法》第21条、《适用解释》第6条均仅对检察机关提起公益诉讼享有的调查权进行了原则性规定。在此基础上，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》）第6条、第33条对检察机关公益诉讼调查权作了相对细致的规定;2021年8月1日施行的《人民检察院民事诉讼监督规则》（以下简称《监督规则》）第4章第3节中规定了检察院因履行法律监督职责的需要，在一定情况下可以调查有关情况;2021年7月1日施行的《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）第2章第4节，对于检察机关办理公益诉讼案件时调查取证的原则和方式作出了进一步的规定。但是总体而言，对于检察机关在公益诉讼中的调查程序、范围、措施等，相关的规定较为抽象，导致检察机关在提起公益诉讼时身处“调查权的具体实施无法可依”的困境。因此，检察机关公益诉讼调查权的规定应当迫切入法。

首先，社会对检察机关提起公益诉讼的需求较高，须有完备的调查程序对该需求予以支撑和回应。检察机关作为公共利益的代表机关，肩负着保护国家利益、社会公共利益的重要责任。提起诉讼，须对事实进行主张并证明，就该层面而言，诉讼的成败即为证据的比拼。检察机关公益诉讼的证据资料的形成有赖于检察机关的调查权。目前，社会对公益诉讼的需求较大，而现行立法规定着实不能满足社会的期待，故立法应该对调查程序进行完备的规定。

其次，举证责任重、证明标准高导致检察机关公益诉讼证明困难，须有较高层级的立法为调查权提供保障。有观点认为，检察机关公益诉讼调查权存在诸多问题，其发生原因为不断拔高的举证责任与证明标准。[4]其一，检察机关在公益诉讼中的举证责任较重。以占比最高的环境公益诉讼为例，民法典第1230条规定污染者应当对其行为与损害之间无因果关系承担举证责任。但是，此项规则在环境公益诉讼中是否适用，存在着一定程度的争议。有学者认为，对环境侵权纠纷实行因果关系举证责任的倒置，是基于受害人相较于加害人而言处于弱势地位，其举证能力较弱;而检察机关提起环境公益诉讼，拥有普通民事主体难以抗衡的国家权力，其具备较高的举证能力，故检察机关应对因果关系的要件事实承担举证责任。[5]然而，检察机关欲对此进行举证存在较大难度。此外，就行政公益诉讼举证责任的分配而言，《行政诉讼法》第34条规定行政机关对作出的行政行为负举证责任，而《适用解释》第22条规定检察机关应当对被告违法行使职权或不作为进行举证。对于《行政诉讼法》第34条的规定是否适用于行政公益诉讼的问题，有学者认为检察机关提起行政公益诉讼亦应遵循由被告对其行政行为进行举证的规则。[6]就目前司法实践中的做法而言，大多采取的是“谁主张，谁举证”的规则，即《适用解释》的规定。[7]而根据现行规定下的调查权，显然无法支撑检察机关证明行政行为违法。其二，检察机关公益诉讼的证明标准较高。相较而言，检察机关的举证责任重，且证明标准高。笔者认为，在短期内降低检察机关公益訴讼的举证责任与证明标准缺乏可操作性，而通过立法确定调查权不失为一良策。

最后，刑事附带民事公益诉讼案件数量占比较大，须有较为具体的调查措施为检察机关提起公益诉讼提供保障。根据《刑事诉讼法》的规定，检察机关在提起刑事诉讼时，可以采取讯问、搜查、扣押、查封及冻结等侦查措施。但不同于检察机关调查权，侦查权具有强制性及制裁性。自检察机关公益诉讼试点工作开展以来，刑事附带民事公益诉讼愈发受到检察机关的青睐，尤其是《适用解释》第20条规定检察机关可以提起刑事附带民事公益诉讼之后，该类案件数量呈明显上升态势。[8]究其原因，检察机关公益诉讼调查权缺乏强制力保障，这使得检察机关在公益诉讼中难以应付举证责任重、证明标准高等调查难的问题，进而导致有些检察机关更倾向于在刑事诉讼中附带提起民事公益诉讼。在附带民事公益诉讼中，检察机关可以将其刑事检察部门所收集的证据，直接用于证明民事侵权行为，如此一来可以减轻对民事侵权行为的调查工作。但是，刑事诉讼和民事公益诉讼毕竟分属不同的领域，诸多证据规则或要求亦存在差异，不能完全混同为之。因此，公益诉讼中的调查权不能被刑事诉讼中的侦查权所替代，立法应将检察机关公益诉讼调查权进一步细化，在调查方式上赋予其足够的保障，如此方能满足现实需要。

三、检察机关公益诉讼调查权的细化规定

在现行法律法规中，对检察机关公益诉讼调查权进行规定的条文较为有限，且存在着调查权行使范围过于狭窄、缺乏保障措施、调查手段单一等问题。检察机关若不能充分行使调查权，其提起公益诉讼的预期效果难以保证，故结合司法实务，对公益诉讼调查权的细化规则提出以下构想。

（一）明确检察机关公益诉讼调查权的行使边界

由于立法对检察机关提起公益诉讼的案件范围的条文表述中出现“等”字，因而检察机关调查权的行使范围能否超越立法规定的案件范围，学界存有争议。有学者认为，检察机关提起公益诉讼应坚持“法无授权不可为”的原则;[9]亦有学者认为，可以考虑对“等”字进行扩大解释。[10]此外，《监督规则》中列举了检察机关在履行法律监督职责过程中行使调查权的一些具体情形，也并未具体规定检察机关公益诉讼中调查权行使的情形和细节，而且调查权的理念边界和运行边界模糊，不利于工作的开展。[11]虽然《实施办法》第1条第2款对履行职责进行了进一步的正向界定，但在监察体制改革背景下，公益诉讼的案件来源被一步步限缩，这对国家利益及社会公共利益的保护极为不利。在此基础上，《办案规则》第67条、第85条分别就行政公益诉讼和民事公益诉讼规定，检察机关对案件线索进行评估后，认为符合条件的就应当立案。以民事公益诉讼为例，检察机关对于可能存在破坏生态环境和资源保护，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，侵犯未成年人合法权益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的违法行为，应当立案调查，符合条件的应当提起公益诉讼。

笔者认为，在立法规定不甚明确的情形下，检察机关与法院的认识若未达成一致，很可能出现检察机关提起公益诉讼而法院不受理的尴尬境地，故应以立法的形式对检察机关公益诉讼的案件范围及案件线索来源进行明确。如果在立法没有穷尽列举亦尚未修正的情形下，检察机关则可以适当突破法律有关公益诉讼受案范围的规定，因为有关公益诉讼案件范围的立法表述中之所以出现“等”字，就是为实践中探索合理的案件范围提供拓展空间和正当基础。在经过实践的探索和检验后，运行成熟的可以提起公益诉讼的案件范围即可纳入立法考量。此外，检察机关调查权的范围不应仅限于本案的案件事实。即检察机关在进行调查时，若发现行政机关或其他民事主体存在违法行为，虽该行为与公益诉讼无实质关联，但鉴于检察机关提起公益诉讼的双重地位，其亦应当对该行为事实进行初步调查后，将其移送至相关部门进行处理。

（二）完善检察机关公益诉讼调查权行使的保障措施

《实施办法》和《人民检察院组织法》都规定了检察机关进行调查时，有关单位应当予以配合。对于不予配合的相对人，相关法律法规未规定处罚措施。在公益诉讼中，检察机关不属于直接利害关系人，并没有亲身经历案发过程，欲完成证明需要向被告调查收集证据。但在实践中，调查取证的相对人往往不理解检察机关的工作，致使调查取证阻力较大。[12]在行政公益诉讼中，一些行政机关对检察机关提起的公益诉讼不支持、不理解，认为检察机关欲将其推上被告席，故对检察机关的调查也会抱有抵触情绪。[13]

笔者认为，有必要明确相对人负有配合调查的义务以及对不予配合的相对人科以一定的处罚，以达威慑作用，实现公益保护的最大化。[14]例如，可以考虑赋予检察机关对妨害调查义务的主体进行罚款、拘留等权力，并可以向监察机关提出处分或追究渎职责任的建议。罚款、拘留等属于程序性救济措施，并不影响检察机关在公益诉讼中与被告平等的诉讼地位。因此，强制措施的力度要适当，既能起到威慑作用，又不至于过当而损害相对人的利益。基于此，笔者建议，可以基于检察机关提起公益诉讼的原告地位，对不予配合检察机关公益诉讼调查权的行为人采取与《民事诉讼法》及司法解释相比较为缓和的强制措施。例如，对个人的罚款金额，为人民币5万元以下;对单位的罚款金额，为人民币5万元以上50万元以下;对严重不配合调查的行为人可以采取拘留措施，拘留的期限为7日以下。同时，鉴于救济措施的目的，作出罚款、拘留决定之后，相对人表示愿意积极配合检察机关的调查行为，此时检察机关可以视情况决定撤销处罚，积极行使调查权以维护公共利益。

（三）细化检察机关公益诉讼的调查手段

虽然《实施办法》《监督规则》和《办案规则》均规定了检察机关在办理公益诉讼案件时的调查方式，但终究在调查权的行使过程中，其具体手段仍形式较单一，难以支撑其对案件事实认定的职能发挥。笔者认为，公益诉讼涉及公共利益，社会影响较大，加之公益诉讼案件数量日益增多，现有规定较为简单、不具有强制力，无法满足社会对公益诉讼的需求及公益诉讼对调查权的需求，故立法应当对检察机关公益诉讼的调查权进行明确，丰富检察机关公益诉讼的调查手段。首先，赋予检察机关采取查封、扣押、冻结财产等强制性措施的权力。在公益诉讼的证据调查中，发现侵害公共利益的主体有转移财产、证据等情形或证据可能灭失或情况紧急必须立即调查取证，不采取强制性措施可能对公共利益造成无法弥补的损失时，检察机关可以采取查封、扣押、冻结等措施。其次，对于不配合接受调查的行为人，检察机关可以对行为人采取传唤措施。鉴于强制调查手段权力较大，运用不当极可能对相对人造成難以弥补的损害，故强制调查的决定权亦应当由上级检察机关或本级检察机关负责人掌握。