论完善环保领域“两法衔接”机制中的检察监督

寿樱　刘凤琪

摘 要：当前，我国经济社会发展面临生态环境污染的严峻考验，环保领域不断加大污染整治力度。检察机关作为新时期公共利益代表者，应当直面环境保护领域刑事司法和行政执法衔接中提前介入机制不健全、信息共享机制不通畅、证据规则标准不统一等困难。各级检察机关应当在明确监督定位的基础上，找准着力点和发力点，探索丰富调查方式和手段、提升监督水平和层次、增强监督刚性和实效的具体举措，从而充分发挥检察监督职能，为生态文明建设提供强有力的检察支撑。

关键词：环境保护 两法衔接 检察监督 行政执法 刑事司法

行政执法和刑事司法相衔接（以下简称“两法衔接”）是指在行政执法过程中将涉嫌犯罪的案件移交司法机关予以刑事追究，在此过程中行政执法与刑事司法主体相互协作、配合及监督的工作机制。[1]当前生态环境保护的发展对环境行政执法和环境刑事司法都提出了新要求，检察机关应当进一步推动完善环境保护“两法衔接”工作机制，从而有效依法惩治环境违法犯罪行为，切实保障国家社会公共利益，推进生态文明建设。

一、环保领域“两法衔接”机制中检察监督存在的问题

（一）提前介入机制不健全

检察机关对重大污染环境案件以及突发性、新类型、跨地域等特殊污染环境案件的提前介入，符合司法规律和我国现实需要。例如常见的水污染案件，污染物会因水的流动而稀释、挥发、溶解，案件证据本身具有极强的时效性，案发后一旦错失取证固证时机，后续便无法补充获取。加上违法行为主体反侦查意识逐步增强，案发后迅速掩盖犯罪行为、消灭和毁坏证据现象越来越突出，夜间排放、暗井渗坑排放、间接排放、机动式更换地点排放等新型作案手法层出不穷，倘若案发后检察机关无法迅速提前介入，很容易造成刑事无法追责及公益损害后果难以固定的局面。

但目前法律对此类案件提前介入规定的并不明确，检察机关提前介入的范围、时间和方式等方面尚未细化。司法实践中，检察机关的提前介入通常依照会签文件或办案中形成的惯例。检察机关提前介入往往需要公安、生态环境等部门的协同配合，但部门之间却往往“各自为政”，很多情况下检察机关难以得到及时、有力的配合支持，导致无法充分释放检察监督效能。

（二）信息共享机制不通畅

检察机关过去通过案卷移送等方式介入，不能第一时间及时掌握行政机关是否作出处罚及处罚结果等信息，无法提高监督的实效。2017年1月出台的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《办法》）旨在通过协调环境保护部门、公安机关与检察机关，打破各部门之间的信息壁垒，构建有效的联动机制。截至2018年初，全国大部分省份虽已建立起“两法衔接”信息共享平台，上海、广东、宁夏、四川等省份，更在信息共享方面实现省、市、县三级连通，有力推进三部门的信息共享。[2]但目前最大的问题是信息共享平台的利用问题，表现为信息库更新滞后、选择性录入、无专门技术人员维护等问题，导致平台功能无法发挥其最大功效。

（三）证据衔接机制不完善

1.各部门对证据标准认识存在差异。行政执法与刑事司法对污染环境案件中的证据范围、证据种类、证据体系皆有不同要求。在司法实践中，环保部门作出的监测报告、检验报告、认定意见这3种证据类型是属于刑事诉讼法中的书证还是鉴定意见，并没有相关规定予以明确。此外，就取证方式、质证程序、证据规则等，行政证据和刑事证据存在较大差异。[3]而环保部门、公安机关及检察机关三部门对环境犯罪构成要件、案件移送标准、具体法律法规适用等方面的认识也不一致，甚至存在较大差异。[4]

以笔者曾办理的一起污染环境案为例。公安机关认为，行为人所排放的污染物中因含有铜、镍等重金属属于“有毒物质”，且行为人所安置的排污管符合《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第5条第2款所规定的“暗管”。而检察机关认为，仅凭污染物中含有重金属的证据无法认定其属于“有毒物质”，只有当污染物中所含有的重金属含量浓度超过相应的标准时，才能被认定为刑法第338条中所规定的“有毒物质”。并且在适用《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第1条第5项时，应当理解条文中“暗管”的概念旨在针对“隐蔽”排污。对未按照有关规定设置排污口排污，但排污口不具备隐蔽性特征的，不应认定为“暗管”。该案中，行为人设置的管道从车间沉淀池通往厕所方向穿墙而过，管道设置于地上且排放口直通厕所下水道，不具有隐蔽性，因而不符合“暗管”定义。

2.证据获取及固定的合法性标准存在差异。污染环境案件中的證据往往具有不可回溯性，补证极为困难，且证据的提取时间、过程、方式、操作人员等多重外部因素都可能影响证据本身的合法性与有效性。例如从污染现场提取证据时，某些应分离的混合污染物的提取、分离的方式和过程是否合法、证据存放地点和环境是否符合有关规定、证据运输过程是否保持全程监控、称重称量过程是否规范等，行政执法机关与检察机关在这些问题上有着不同的要求。尤其在执法较为粗放的地区，执法机关在证据提取和保存上尚未完全规范，一旦中间出现严重瑕疵或疏漏，可能直接影响刑事案件成案。

（四）检察监督刚性不足

检察监督的刚性包括检察监督方式的刚性与检察监督效果的刚性两个方面，而方式缺乏刚性往往导致效果缺乏刚性。现行刑事诉讼法对调查核实权尚付之阙如，民事诉讼法和行政诉讼法中只规定了调查权而未规定具体措施。虽然“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中规定了检察机关可以“向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料”，但没有规定调查核实权的保障措施，使得实践中不配合调查、对抗调查、拒不提供相关证据材料等现象十分普遍。《办法》第2章第14条、第3章第21 条、第4章第29条等多处出现“可以”听取人民检察院的意见的表述，明显刚性不足。《人民检察院组织法》第21条仅笼统地规定人民检察院在调查核实时，有关单位应当予以配合，并未明确不配合的后果。《人民检察院检察建议工作规定》第14条以列举加兜底的方式概括了检察官的调查核实权，细化了调查核实的具体方式，仍然未规定被调查主体不配合的后果及检察机关的应对处理措施。

二、成因分析

（一）检察职能发展带来新挑战

检察机关内设机构改革虽已完成，但环境保护领域“两法衔接”工作由哪个部门具体负责并不明确。有的仍然由刑事检察部门负责，有的则由公益诉讼检察部门负责。不同部门负责导致有关案件移送标准以及检察机关介入的时间、范围方式和侧重点等皆有不同。以提前介入引导侦查为例，传统的提前介入仅仅是刑事检察职能，其侧重于违法主体的行为和方式、如何依法取证固证、是否达到刑事案件立案标准等问题。而公益诉讼检察监督的提前介入则侧重于社会公共利益的受损情况、执法机关是否及时有效履职、是否需要组织应急处置或展开修复等内容。因此，如何实现内部职能配置协调运转，释放检察权在环保领域“两法衔接”中的最大效能，是检察机关深入推动“两法衔接”机制进一步完善的首要问题。

此外，在深入推进环保领域“两法衔接”工作中，新情况不断带来新挑战，比如，刑事案件移交进入司法程序后，对相关行政机关后续是否履职到位的监督，还未引起足够重视。又如，对落实新修订的《行政处罚法》第27条规定的，关于污染环境刑事案件不起诉或免于刑事处罚后行政处罚的落实，如何开展有效监督，目前尚未明确。

（二）行政权和司法权的不同属性

行政权具有主动性，追求效率、秩序且兼顾公正;司法权则审慎且被动，追求公正兼顾效率。两者具有不同属性和特点，如何有效协调衔接还存在一些问题。由于环保领域的案件专业性、技术性较强，司法机关在专业问题上往往不具有行政机关的优势，导致在环境案件中行政权对司法权的僭越成为一种常态[5]，尤其是双赢多赢共赢理念还不够深入，许多行政职能部门对检察监督仍然存在认识误区，有抵触心理，导致沟通不畅、较难协调成为当下推进环保领域“两法衔接”工作的突出问题。

三、完善环保领域“两法衔接”机制中检察监督的对策与建议

（一）明确检察监督定位和思路

1.应当建立全链条、全方位、全过程式的监督，才能彻底改善分散式监督的乏力现状。在当前环保领域“两法衔接”中，检察监督仍然呈现重心失衡之势，重刑事检察监督、轻民事行政检察监督的局面有待扭转。实际上，除刑事检察监督外，对涉及环境保护领域刑事案件的民事检察监督及对行政检察部门是否依法履职的监督也是“两法衔接”机制的重要内容。检察机关应当摒弃就案办案的传统思维，加强提前介入、后续跟踪，延伸监督触角、明晰监督履职点。既要监督生态环境部门是否依法、全部移送刑事案件，也要监督公安机关是否依法立案、依法侦查。既要加强对应急处置、生态环境损害赔偿磋商监督，也要重视对不起诉或免于刑事处罚类案件后续行政处罚落实情况的监督。既要探索集中跨区域审判制度下對污染环境案件审判人员违法、生效裁判和执行活动的监督，又要加强对辖区非诉行政环境类案件执行的监督，确保处罚得当、执行到位、赔偿修复到位。

2.应当注重限度和价值，以有效监督发挥引领作用。须确保检察机关在一定尺度内、法律框架下主动介入环境污染案件的侦办，力求做到“参与而不干预，参谋而不代替，指导而不包办。”[6]应当恪守司法审慎主义，充分发挥检察监督的司法引领和价值导向作用，不可就个案过度干预，更不可代替行政机关作出决策论断。在保持环境领域行政权灵活、高效运转的前提下，应当强调对行政机关是否及时履职、是否依法履职、履职成效如何展开监督，而对诸如检测报告、第三方协助、论证分析、自由裁量权限等事项，应当给予行政机关充分尊重。

（二）提升检察监督水平和层次

1.厘清环境行政证据转化规则。现行立法及规范性文件规定的环境行政证据转化规则并不明确，难以有效指导环保部门对证据进行收集与保全。应尽快建立环境行政执法证据与刑事证据的衔接与转换规则。一方面，应明确肯定环保部门合法收集的行政执法证据经公安机关调取后，可以作为刑事证据使用，并进一步明确言词证据以及联合执法所收集证据的转化规则，尽快对环保部门出具的监测报告、检验报告、认定意见的证据能力予以确认。另一方面，检察机关自身应加强对行政执法证据的审查能力，从是否符合刑事诉讼证据的实质性要求—合法性、真实性和关联性角度出发，对证据的证明力、是否属于非法证据、是否存在瑕疵或无效等情形进行严格审查。

2.完善检察监督提前介入机制。首先，应当增强检察机关引导侦查取证能力。因行政处罚所用证据材料与刑事侦查所需证据材料不同，环保行政执法机关工作人员取证能力以及对证据材料的保全等不能满足公安机关的要求，更不能满足检察机关的要求[7]，加上污染环境案件中证据材料具有极强的时效性，要求一次性完成高质量取证固证工作。因此，检察机关应当形成定向机制，指派专员负责。对于简单案件可远程指导，重大、疑难复杂案件应第一时间现场跟进。笔者所在检察院由公益诉讼检察部门负责生态环境领域“两法衔接”工作，本部门通过与生态环境、公安机关建立沟通机制，确保重大案件案发后第一时派员至现场、召开联席会议讨论，形成部门共识，共同推动案件顺利查办，取得不错效果。

其次，应当平衡各项工作重心，改变传统环境类案件检察监督提前介入单纯服务于刑事诉讼监督的局面，将行政违法监督、公益诉讼检察监督一并作为提前介入的工作重心。以笔者曾办理一起案件为例，该案中违法主体无营业执照且无排污许可证，这是独立于刑事案件的行政违法行为。根据国务院2017年10月1日起施行的《无照无证经营查处办法》规定，对无证无照经营活动，首先按照许可证管理的法律法规进行查处，许可证管理法规没有规定的，按照工商登记法律法规进行查处。因此，本案涉及到对违法主体无照无证经营进行处罚的检察监督，检察机关就处罚主体是否适格、处罚方式和结果是否恰当、处罚是否到位等事项均应跟进监督。可见，在环保领域“两法衔接”中，应当发挥一体化办案模式效能，在敦促生态环境部门依法履行监管职责、监督公安机关依法立案和侦查的同时，实时跟进生态环境损害评估及鉴定、应急处置修复及磋商赔偿等事项。

另外，应当增加工作的深度和广度，通力探索形成区域良性协作机制，指定专员用于日常舆情监控及沟通联络，在取证固证等方面建立专家外援协作机制及时提供技术支持，防止关键有效证据流失。

3.创新检察办案模式。应当进一步加强内设机构改革，探索实行“四检并行”办案模式，将涉公益诉讼污染环境类案件的办理集中于公益诉讼检察部门，统一完成案件的审查批捕、审查起诉、民事公益诉讼及行政公益诉讼四项职能，集中负责“两法衔接”工作，从而体现专业化、整合化优势。如遇疑难、复杂案件，可及时抽调全院业务骨干组成办案组应对，减少信息流转步骤，便于对外联系沟通。以笔者所在的基层检察院为例，本院在本省辖区内率先探索公益诉讼一体化办案机制，3年多以来，逐步从制度、人员、硬件、平台四个方面提升专业化办案能力。制定办理公益诉讼案件暂行规定，明确一体化办案流程，组建员额检察官专业化办案团队;打造公益诉讼办案指挥中心实时指挥一线调查，设立公益诉讼环境污染快速检测中心，配备便携式水质快速检测仪、便携式水质重金属检测仪、食品安全检测箱、手持式土壤重金屬分析仪等设备，有效整合办案资源、破除信息壁垒、提升办案效率;通过先后与行政机关会签5份公益诉讼协作文件、及时融入地方社会综合治理网格化联动平台等方式，实现与生态环境、市场监管、公安机关等部门无缝对接，在线索来源、案件移送、案件查办上实现高效赋能。

（三）丰富检察监督路径和方式

1.加强内外联动，大力完善信息共享机制。当前环保领域“两法衔接”平台建设发展缓慢，针对数据更新滞后、选择性录入等问题，检察机关应当指定专员定期检查、维护，简化不必要事项的填录，重点抓取时间、主体、类型、主要内容、处理结果及依据等关键数据项，进一步提升平台的使用率。同时，结合检查案卷材料、定期展开座谈等方式，促进信息交流。

2.立足区域实践，找准检察工作着力点。检察机关要结合区域工作实际开展精准监督，实现有的放矢、智慧履职。如内蒙古通辽地区为保护国有土地资源及矿产资源，检察机关与国土部门形成协作机制，共同打击滥砍滥伐、违法开采等行为，守护草原生态环境。如安徽省人民检察院出台专门意见，要求全省检察机关综合运用侦查监督、审判监督、公益诉讼等法律监督手段，加强对长江流域水、土壤、大气污染的整治和修复。如湖北省人民检察院召开“长江流域生态保护公益诉讼专项行动新闻发布会”，发布本省长江流域生态保护公益诉讼十大典型案例。如上海市人民检察院联合江苏、浙江、安徽3省召开“凝聚检察合力，护航长江禁捕”新闻发布会，通报4地检察机关促进和保障长江流域禁捕工作情况，发布相关典型案例。今年以来，笔者所在检察院也牢牢结合本区实践情况，着力打造“数字经济发展第一区”工作部署，及时建章立制，综合发挥四大检察职能，全力探索护航数字经济发展、服务保障民营企业之策。

3.凝聚公益共识，共建部门协作沟通机制。在环境领域，司法机关需借助环保部门技术专业优势，促进案件侦破，环保部门需借助司法机关排除执法障碍。检察机关要与有关职能部门加强沟通，了解环境治理方面存在的突出问题、发现的案件线索，有针对性地加强顶层设计，真正发挥检察官作为公共利益代表的方向引领作用。在现行规定的基础上，进一步明确污染环境案件移送交接的标准，统一严重、数量较大等因素的司法尺度，细化行政处罚与刑事处罚的衔接事项，才能共同提升生态环境执法水平，从而提升区域现代化治理水平。

（四）增强检察监督刚性和实效

1.应当进一步细化、明确检察机关具体的调查核实权。明确赋予检察机关调查核实权及具体措施，调查核实权的措施具体可包括要求说明情况、通知谈话、传唤、调取证据、查阅有关会议记录、文件、案卷材料，责令提供相关证据等。必要时可直接采取强制性措施，如强制传唤、查封、扣押、冻结、发出禁止令、责令停止侵害公益行为等。为检察机关的调查核实活动提供必要的法律依据，进而夯实法律监督的事实基础。[8]切实发挥调查核实权的作用，最大限度地保全证据、防止公益损害继续扩大，从而实现检察公益诉讼之目的。此外，应当在检察业务应用系统中及时完善相关配套文书，诸如增设调查计划、协助查询、委托评估、委托调查等文书，确保调查依法、规范开展。

2.应当完善调查核实权的配套保障机制和救济途径。随着公益诉讼职能的蓬勃发展，“检察官是公共利益的代表”理念越来越深入人心。但要切实实现公益诉讼监督的实效性，应当探索赋予检察机关对妨害调查行为的应对机制和责任追究制度。民事诉讼法第114条规定有义务协助调查而拒绝或妨碍调查的，人民法院可以处以罚款、拘留;行政诉讼法第59条在罚款、拘留之外还增加了训诫、责令具结悔过等惩戒措施。可借鉴参考上述规定，通过设置相应调查核实权救济程序，明确适用前提，防止随意适用，确保司法规范和检察权公正运行。

党的十九大报告明确提出实行最严格的生态环境保护制度。不断健全环境保护行政执法与刑事司法衔接机制，严格依法惩治环境污染犯罪，维护整体生态环境公共利益，从而更好地推动生态文明和美丽中国建设。检察机关更加积极主动围绕党和国家的中心工作，围绕区域经济社会发展和生态环境实际，在环境保护领域“两法衔接”工作中找准监督发力点，拓宽监督路径和范围，创新监督方式和举措，才能在履职中真正实现政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。