法治山东背景下污染环境罪治理问题探析

徐 伟

近年来，平安山东、法治山东建设取得新进展、新成效，生态环保形势发生了积极而深刻的变化，但生态环境面临的形势依然严峻，环境犯罪(1)环境犯罪是指违反国家法律法规，故意或过失实施的污染或破坏生态环境，情节严重或后果严重的行为，包括《刑法》“破坏环境资源保护罪”规定的“污染环境罪”等15种具体犯罪。特别是污染环境罪治理，既取得了显著成绩，也面临多样化问题。探析污染环境罪治理问题，有助于打好污染防治攻坚战，推进生态山东、美丽山东建设。

一、山东省污染环境罪治理现状与问题

(一)山东省污染环境罪治理现状

1.污染环境罪在环境犯罪中所占比例，始终居于首位。2013年6月，最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》以来，山东省污染环境罪案件数量与全国整体情况一样，呈现持续增长之势。通过“中国裁判文书网”进行检索，2014—2019年全国基层法院判决污染环境罪案件，分别是921件、1 368件、1 617件、1 953件、2 145件和2 564件。同期，山东省案件数是51件、131件、220件、303件、228件和276件，占比依次为5.54%、9.58%、13.61%、15.51%、10.63%和10.76%(2)本文中相关数据，若无特别注明，均检索于“中国裁判文书网”数据库(https://wenshu.court.gov.cn/)。。2013—2019年山东省基层法院判决环境犯罪案件，位居前六位的罪名分别是污染环境罪、滥发林木罪、非法采矿罪、非法占用农地罪、盗伐林木罪和非法捕捞水产品罪，所占比例依次为33.58%、26.39%、14.56%、9.77%、5.17%和4.88%。

2.污染环境罪刑罚轻缓化明显。主要表现在多数犯罪都处以3年以下有期徒刑或缓刑。2015—2019年山东省污染环境罪判处缓刑的案件，分别是86件、168件、198件、150件和181件，占比达到了65.64%、76.36%、65.34%、65.78%和65.57%。适用缓刑的比例相对较高。

3.环境犯罪刑事附带民事公益诉讼工作，起步晚、进展快，但总体数量小。2018—2019年全国环境犯罪和污染环境罪附带民事公益诉讼案件，分别是2 819件和447件。其中，山东省是92和47件，占比为3.26%和10.51%。山东省污染环境罪刑事附带民事公益诉讼案件，仅占同期污染环境罪案件总数的9.32%。

4.移送案件比例不高。在环境行政执法中，移送涉嫌环境(污染)犯罪案件，始终保持较低比例。根据生态环境部通报：2018年上半年全国实施五类案件总数为19 303件，移送涉嫌环境污染犯罪案件1 383件[1]；2019年1—6月，全国共查处五类案件10 866件，山东省有514件。其中，全国移送行政拘留案件1 998起，山东省有232起；全国移送涉嫌环境污染犯罪案件663件，山东省有50件[2]。这既反映了环境案件行政评价前置性特点，也印证了移送涉嫌案件处置的现实困境。

(二)山东省污染环境罪治理中存在的主要问题

1.恢复性司法适用相对较少。环境犯罪的传统规制，面临“罪犯服刑，荒山依旧”的困境，未将治理重心置于生态环境修复，“治标不治本”的犯罪治理，严重影响了生态环境可持续发展。2016年5月以来，我国深入探索恢复性司法的适用。如委托修复、复绿补植和替代修复等，并把环境恢复状况视为从轻情节。而山东省环境犯罪案件适用恢复性司法相对较少。2016—2018年山东省环境犯罪案件，分别是432件、566件和636件，涉及“修复”案件则是18件、38件和54件，占比为4.17%、6.71%和8.49%。其中，2016—2018年污染环境罪涉及“修复”案件，分别是7件、19件和35件，仅占全部污染环境罪案件的3.18%、6.27%和15.35%。涉及环境“修复”的案件数量，虽然每年都在增长，但所占比例不高。

2.附带公益诉讼的比例偏低。刑事附带环境民事公益诉讼，注重生态环境修复，有助于绿色发展[3]。2018年3月2日，最高人民法院、最高人民检察院《关于检察机关公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》施行，人民检察院对破坏生态环境和资源保护等损害社会公共利益的犯罪行为提起公诉时,可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼,由同一审判组织审理，这为刑事附带民事公益诉讼实施，提供了法律解释依据。2018年全国检察机关提起公益诉讼,共计3 228件。其中行政公益诉讼案件占18.20%、民事公益诉讼案件占5.10%、刑事附带民事公益诉讼案件占76.70%(2 476件)[4]。2018—2019年山东省污染环境罪附带民事公益诉讼案件，分别为18件和32件，占全国同期案件数的10.79%和10.38%，保持了相对较高的比例；而在山东省污染环境罪案件中，附带民事公益诉讼案件仅占6.57%和11.59%，占比不高。

3.司法裁判的执行需要力度。加强污染环境罪司法治理，最大限度减轻生态环境的负面影响，刑罚与非刑罚措施是否得到全面执行，至关重要。2015—2019年全国污染环境罪的罚金“已缴纳”案件数，分别是190件、324件、469件、480件和659件，占比达到同期案件的13.89%、20.03%、24.01%、22.38%和25.70%。2015—2019年山东省污染环境罪的罚金“已缴纳”案件数，分别是38件、82件、132件、84件和117件，仅占同期案件的29.00%、37.27%、43.56%、36.84%和42.39%。山东省的罚金“已缴纳”案件数占比虽高于全国同期平均数，但是有待执行案件数占比依然较高。环境犯罪新型责任方式主要包括修复义务、支付修复费、补种复绿和增殖放流等。作为非刑罚措施，它们在法律依据和效果评价上尚存诸多争议。近年来，山东司法机关坚持恢复性司法理念，积极推进“补植复绿”“环境修复”机制，促进当事人或近亲属及时修复受损生态环境，促进了生态环境恢复。污染环境罪新型责任方式的实施，涉及侦查、检察、审判、环保和林业等众多职能部门，需要配置相关执行辅助机制。当前各职能部门参与恢复性司法的方式还不够明确，职权配置也不清晰，衔接配合不完善，难以形成合力，影响了恢复性司法的实施效果[5]。

4.环保两法的衔接有待强化。公安机关侦办环境犯罪案件，大多数来源于行政部门移送。当下，环境行政部门移送案件及线索的积极性并不理想，这具有复杂原因和宏观背景。“两法衔接”不够通畅，主要表现为行政处罚多、移送案件比率低，或者“依罚代刑”。《2015年中国环境状况公报》显示：2015年移送行政拘留、涉嫌环境污染犯罪案件近3 800件，下达行政处罚决定9.7万余份[6]《2016年中国环境状况公报》显示：2016年下达行政处罚决定12.4万余份；全国实施按日连续处罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留、移送涉嫌环境污染犯罪案件共22 730件[7]。2019年山东省立案查处环境违法案件16 585件，罚款金额10.98亿元。全省共查处五类重点案件2 064件[8]。其中，移送行政拘留572起，移送涉嫌环境污染犯罪案件120件。加大环境行政处罚力度，是实施生态环境治理的重要屏障，与大量环境行政处罚相比，移送涉嫌环境犯罪案件占比小，环境执法与刑事司法“衔接”不够，环境犯罪的治理形势依然严峻[9]。

5.侦查专业化水平有待增强。与普通刑事犯罪相比，环境犯罪具有专业技术性、经济相关性、隐藏变动性、科学未定性和区域互动性，涉及领域广、专业性强，环境犯罪的侦察面临复杂问题与现实困境。从山东省环境犯罪前六位的罪名看，涉及环境污染、林苗树木、矿产土地和水产资源等，其中每种犯罪都涉及具体科学领域和专业认定问题。环境犯罪分为污染环境型、破坏生态系统型和过度消耗环境资源型,具有长期性、隐蔽性社会危害。以常见污染环境罪为例，近年来公安机关侦办该类案件，就发现存在多样化行为方式。如直排式、联姻式、招揽式、跨界式、替罪羊式、黑窝点式和暗度陈仓式，足以说明环境犯罪的案件特殊性、方式隐蔽性、链条复杂性和环节多样性[10]。查处污染环境罪案件，又多涉及一些具有经济实力的企业或个人，面临多方利益平衡的问题，在线索收集、受理、立案、侦查、起诉等环节，既要克服外在的工作阻力，又要寻求司法认知上的统一，具有复杂性、困难性。

6.环境损害鉴定评估待加强。环境损害司法鉴定内容丰富，包括污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。环境损害具有间接性、复合性和隐蔽性等，环境损害因果关系判断难、鉴定周期漫长且成本高昂和鉴定评估技术规范缺失等[11]。以污染环境罪为例，因果关系证明往往依赖于环保行政机构的监测报告、数据以及行政鉴定机构鉴定等证据材料；法官则往往通过将污染环境的排放、倾倒、处置等污染原因行为与有关司法解释规定的污染损害后果相结合，进而对污染物运作的因果关系进行判定和确认。2015—2019年山东省污染环境罪涉及“环境损害鉴定”的案件数，分别是2件、3件、5件、13件和9件，案件数量整体较少。截至2018年7月，已有山东省环境保护科学研究设计院有限公司等5家机构取得环境损害类司法鉴定许可证，业务范围覆盖污染物性质鉴定、空气污染环境损害鉴定等5个专业，有73名执业鉴定人[12]。山东省司法厅公布，2018年全省共办理司法和办案部门委托的环境损害鉴定案件62件[13]。当前环境犯罪司法专业鉴定比例不高，环境损害鉴定意见并非唯一证明环境污染案件中专门性问题的科学证据，诸如生态环境部门、公安部门等政府行政机关认可或其指定机构出具的检验报告、检测报告、评估报告或者监测数据，亦都可作为替代的环境损害司法鉴定[14]。

7.环境法治教育宣传不全面。目前我国环境法治建设存在体系性困境，基本上围绕“完善法律法规”“严格环境执法监督”和“推进环境司法”而展开，环境法治教育、生态守法的规范建设相对薄弱，与环境法治以及“全民守法”的要求相去甚远[15]。伴随生态法治建设，企业与公民环境法治意识有了明显提升，但是受“靠山吃山靠水吃水”等传统观念影响，仍然缺乏对环境资源承载力的全面认识，生态环境法治意识不到位。环境法治的认知程度，对人们行为或活动具有重要影响，实施环境犯罪行为人大多具备相应的犯罪人格。而犯罪人格是个体在各种环境因素，如生活方式、受教育程度、内心需求、价值取向、工作性质等的影响下，逐步塑造而成的一种独特反社会倾向[16]。文化程度对行为人关于行为意义的认知, 特别是行为是否具有违法性和社会危害性等主观认知具有重要影响[17]。2013—2019年山东省污染环境罪的1 129名被告人，其文化程度呈现多样性。其中文盲31人、小学292人、初中35人、高中111人、中专111人、大专44人、本科4人、研究生1人。犯罪行为人的文化程度整体较低。如有858名被告人的文化程度在初中以下, 占比达到了75.99%；大专以上仅占到4.34%。另，2013—2019年山东省污染环境罪案件共计1 217件，其中自首的有580件，占到了47.66%。它说明许多行为人认识到了行为的社会危害性或刑事违法性，人身危险性相对较弱，这也为实施环境法治教育，实现犯罪特殊预防，提供了相对有利的条件。

二、污染环境罪综合治理对策

习近平总书记指出：“用最严格制度最严密法治保护生态环境。”“要加快制度创新，增加制度供给，完善制度配套，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线”[18]。这是新时代推进生态文明建设的一项重要原则。有效预防与依法惩处污染环境罪，既是我国服务社会经济社会发展、推动生态文明的重要体现，也是保护生态环境的最后一道防线。立足山东省污染环境罪治理现状和主要问题，从预防和惩处的两个层面，提出如下对策。

(一)深入培育公民环境道德意识

习近平总书记指出：“要坚持依法治国和以德治国相结合, 实现法治和德治相辅相成、相得益彰。”[19]环境道德是新时代生态文明建设的软实力, 是落实绿色发展理念，改善环境问题的精神力量，也是环境法律的有力补充与支撑，是防止污染环境行为的重要心理防线。

2015年，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确提出积极培育生态文化、生态道德。环境保护部、中宣部、中央文明办、教育部、共青团中央、全国妇联六部门联合编制的《全国环境宣传教育工作纲要(2016—2020年)》，强调增强全社会生态环境意识，牢固树立绿色发展理念。环境道德教育要准确把握教育广度与深度，建构内容系统、层次分明的教育体系，全面推动环境道德的实践教育。公民环境道德养成与环境犯罪治理，在支撑体系上存在密切相似性，呈现正相关的互动发展关系[20]。基于刑事可罚性基础不同，行为人刑法预防的聚焦点在于犯罪人本身，而“说服”预防方式体现了行为人刑法价值追求，注重向公众宣传破坏生态环境的危害，能够促使环保意识成为道德共识。

环境道德养成，教育是基础。首先，发挥政府机关及其相关机构的关键作用。作为行政主导型的政治运行机制，政府行政的导向、协调、强制功能在生态文明建设中起着关键作用。要建立符合公众多样性的科学体系，保证生态环境道德教育科学性，全面拓展公众学习渠道，并且在财政上合理配置支持性资金。其次，提升公民环境道德能力。公民环境道德养成，离不开网络、电视、广播、报纸等大众媒体及相关部门的宣传引导。要设计和构建环境道德教育模式,倡导和推广绿色生活方式，通过协同教育、主体能动、榜样展示、实践参与和舆论导向等形式，构建有效的环境道德培养机制。再次，强化企业生态道德责任。坚持实施全员环境道德培训，持续创造生态文化氛围，规范生产经营活动，完善企业社会责任建设。另外，积极运用价格、税收和信贷等经济手段，促使遵守环境道德的企业降低成本和提高收益，持续弱化违反环境道德的物质动力。

(二)改进环境法治宣传教育机制

“徒善不足以为政，徒法不能以自行”。我国环境法治宣传教育机制，目前还是以企业为中心、以政府管控为依靠的支持保障机制，政府职权意识太强，各类主体生态守法主体性意识相对薄弱[15]。环境保护法治教育工作存在形式单一、脱离实践和缺少法理分析等问题，没能发挥出应有的效果。

1.发挥好政府机关宣教部门主导作用。生态守法文化培养是政府及其有关部门的重要职责。在继续推进环境法治教育基础上，要进一步动员社会各界力量，形成生态环境的公众监督态势，通过电视、互联网、报纸、报栏和广播等，对“散乱污”曝光，公开“散乱污”信息，并深入镇村社区，广泛宣传生态法治建设，倡导鼓励公众监督举报生态环境违法犯罪，注重物质奖励与精神鼓励相结合。

2.发挥基层组织和单位重要作用。提升公众生态法治素养，关键是引导和激励社会公众生态守法，强化公众生态守法的主动性、自觉性。要切实改进环保法治宣教工作，注重采用引导式、启发式和对话式形式。如播放教育宣传片、选讲现实案例、发放学习材料、张贴环保图标和典型榜样示范等，都是有效实用的宣传教育形式。同时，注重发挥民间环保组织的专业优势，开展具有社会特色的环境法治教育。

3.发挥环保执法与刑事司法专业优势。近年来,环保执法与刑事司法机关相结合，通过新闻媒体宣传报道,发布大量生态环境典型案例,获得了社会广泛认同，取得良好的环境法治教育效果。山东省环境执法与刑事司法机关，应加强生态环境典型案例编辑、发布和宣传工作，创新“五进”法治宣传教育，积极发挥环境法治教育的专业优势，努力营造“不敢犯、不能犯”环境法治氛围,不断推进生态文明建设。

(三)加大适用认罪认罚从宽制度

2018年我国修改刑事诉讼法，确立了认罪认罚从宽制度，这是一项重大司法制度变革。它有利于化解社会矛盾、促进社会和谐、节约司法资源，实现法律效果和社会效果的统一。刑罚轻缓化是世界各国的趋势与潮流，尤其环境犯罪，恢复生态环境与惩戒犯罪人同等重要，甚至更为关键[21]。在污染环境罪治理中，加大认罪认罚从宽制度适用，与环境刑罚目的具有高度契合度，在避免刑罚所带来的副作用同时，积极修复环境，遏制再犯的可能，实现了惩罚犯罪与生态治理相结合，是当下环境犯罪司法的现实选择。

2019年10月24日，最高人民检察院召开“准确适用认罪认罚从宽制度”新闻发布会，发布了3起典型案例，其中就包括了“补植复绿”的责任方式；2020年5月8日，最高人民法院召开新闻发布会，发布《中国环境资源审判(2019)》(白皮书)、《中国环境司法发展报告(2019)》(绿皮书)和2019年度人民法院环境资源典型案例，也包含了较多认罪认罚从宽制度案件。2019年全国环境犯罪案件适用认罪认罚从宽制度，共计415件。其中，山东省有17件，占比5.00%。应立足生态文明与美丽山东建设，加大认罪认罚从宽制度适用力度，完善认罪认罚从宽制度的协商机制，依法重塑案件分流机制，积极配置生态补偿机制，公检法司相互配合相互协作，依法给予程序从简或者实体从宽，着力提升诉讼效率和推进社会治理现代化，实现惩罚犯罪与生态治理双赢。

(四)强化环保监管执法能力建设

环保监管执法活动是发现污染环境罪的主渠道。基层环境执法有两种运作机制：日常执法和运动式执法。后者是由国家或地方权力部门临时启动，通过宣传、动员以及跨行政部门协作而开展的一种非常规执法活动，它们共同构成了环境执法运作模式的内容[22]。在两种执法结合基础上，强化环境监管执法能力建设，布局防范和治理环境犯罪的基础防线，是提升环境执法与刑事司法衔接的重要举措。

1.深入推进环境监管执法制度化。2020年3月3日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，为构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系，提出了具体指导意见，这为打好打赢污染防治攻坚战，建设生态文明和美丽中国，提供了坚强的制度保障。全面贯彻《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，就要健全环境治理监管体系，保证科技投入、加大监管力度、提升监管效能、创新监管形式，推动生态环境执法制度化、规范化建设。

2.完善“网格化”与“互联网+”执法。“网格化”是新时期推进环境监管模式转变和提升执法能力的重要举措；“互联网+”模式则有利于提高监管执法科学化和智能化水平，实现从“人力执法”向“智慧执法”的转变[23]。应不断强化执法技术装备建设，提升监测监察智能化水平，确保环境监管执法的针对性、科学性和高效性。

3.凝聚各界力量，强化环保监管执法。现代环境治理体系，需要政府、企业、社会组织和公众各尽其责、多方发力。执法人员执法能力的高低，直接决定着执法成效的大小。要加强环境监管机构人员执法培训，全面提升执法素养和执法技能，着力培养执法人员能力。通过自主学习、集中培训、专家辅导、热点研讨和工作交流等多种形式，切实提高监管执法专业技能，培养运用先进装备的执法能力。

(五)着力提升环保案件移送水平

污染环境罪的复杂性、不确定性和潜伏性，决定了环境执法与刑事司法衔接的重要性。优化污染环境罪移送机制，提升涉嫌案件移送水平，关键是发挥双方积极性和互动性，确保衔接机制畅通运转。

1.完善生态环境联勤联动执法。2019年7月，山东省第一次将检察机关纳入联勤联动机制，提出构建行政执法和刑事司法无缝衔接体系，是在公安环保联勤联动基础上进行的机制创新[24]。要及时总结联勤联动实践经验，继续完善联席会议、联络员、信息共享、联合培训等制度建设，推动联动执法、案件移送、案件会商和法律监督机制创新，全面提高执法效能和打击合力，保持打击环境犯罪高压态势。

2.消除信息不对称的协调障碍。信息不对称是造成行政执法与刑事司法难以作出正确判断，并依法行使职权的一个重要原因。在网络迅速发展背景下，针对信息不对称引发的协调障碍，既要充分利用已有“两法”衔接信息平台，又要继续完善平台的相关建设，特别是平台信息录入及时、全面、规范，有效落实三方信息通报制度，搭建全方位无缝隙的“两法衔接信息平台”，真正实现三方信息共享，助力涉嫌环境犯罪案件的移送。

3.不断提升移送案件执法水平。环境犯罪执法人员水平能力的高低，直接影响治理环境违法犯罪的质量，提升执法能力是改善执法实效、优化移送机制的重要基础。环保执法与刑事司法专业人员，应以提升执法能力为目标，不断强化生态环境的保护意识，注重新知识新技术的学习，全面提升环境刑事司法能力，适应环境犯罪执法面临的强技术性和专业性。

(六)持续完善环境损害鉴定机制

追究环境犯罪刑事责任，前提是环境侵害与损害结果具有刑法因果关系以及确定损害范围和程度，环境损害司法鉴定对于能否启动刑事诉具有决定性的意义，是环境犯罪尤其是污染环境罪定罪的基础环节。我国环境损害司法鉴定有了长足发展，也存在现实困境，结合环境司法鉴定的现实情况，应着重做好以下方面。

1.加快环境司法鉴定机构建设。我国生态文明建设正处于关键期、攻坚期、窗口期“三期叠加”阶段，依法登记的机构无法满足环境损害鉴定评估需求。如环境损害事件发生在偏远地区、鉴定评估机构不平衡等，因此加快环境司法鉴定机构建设是必由之路。加快准入一批诉讼急需、社会关注的环境损害司法鉴定机构，加快对环境损害司法鉴定相关技术规范和标准的制定、修改和认定工作。环境损害司法鉴定主体，要坚持良善设置，应当科学控制主体总量，注重“提质”，有步骤地“增量”。

2.健全评审专家库的管理制度。针对评审专家数量不足的现状，要切实加快评审专家库建设。环境损害涉及学科领域众多，应适度扩大专家遴选范围，以适应司法鉴定快速增长的需求；信息平台应记载评审专家的学术背景、专业方向、从业年限、履行职责和有无投诉等；完善评审专家管理制度建设，规范评审的专家权利义务，确保独立评审不受干预。同时，加强环境损害司法鉴定人执业技术培训。

3.改进鉴定评估机构监督管理。一是加强对鉴定评估机构的监督管理。司法行政和环保行政部门根据自身的权力侧重点，对鉴定评估机构和人员及其违规违法行为，分别进行技术方面监督和行政方面监督。二是推进行业监管。作为民间自治的监管模式，“协会”在我国许多行业适用，并取得了监管效果，应建立和完善“协会”，实现行业的自律性管理[25]。三是做好社会公共监督。管理部门及时公开违法违规的机构和鉴定人行政处罚、行业惩戒等监管信息，鼓励和支持举报相关人员的违法违规行为，注重接受社会监督，以公开促公平、以公开树公信。

(七)注重推进非刑罚措施的适用

在惩处犯罪与保护环境的双重目的驱动下，司法机关处理环境犯罪，除了适用《中华人民共和国刑法》第三十七条第一款规定的五种非刑罚处罚措施外，还创新了补植复绿、增殖放流、缴纳生态修复费、巡山管护等生态修复措施。污染环境罪适用非刑罚化措施，主要有判决判项、量刑情节、附带民诉和执行监督等模式。非刑罚处罚措施适用，能够及时修复生态环境,将刑法谦抑性与环境治理相结合,实现了惩治犯罪和环境保护的共赢[26]。

2020年5月8日，最高人民法院公布了环境资源相关典型案例。如江苏省东台市人民检察院诉施圣华非法狩猎刑事附带民事公益案，依法引导被告人以环境整治、林业看护等环境公益劳动的方式，替代履行部分国家资源损失赔偿责任。近年来，山东省司法机关积极适用非刑罚措施，取得显著成效。但从非刑罚措施适用看，尚有较大空间余地。司法机关应加强非刑罚措施研究，完善非刑罚措施制度建设，积极引导行为人承担环境修复维护责任。法院应协同检察院、生态环境保护部门和社会组织，加强对生态恢复责任人修复义务的监督，并要引入监督机制，包括依靠第三方专业性监督,确保恢复性司法获得切实效果[27]，建立非刑罚处罚措施裁决的实施跟踪、结果验收和专项报告制度,完善执行监督体系。