论行政审判适用信赖保护原则的法益衡量

卢政峰 海 伦

（大连海洋大学海洋法律与人文学院，辽宁 大连 116023）

一、引言

《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第八条规定了信赖保护原则，即“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”学界通说认为，信赖保护原则由民法上的诚实信用原则（Treu und Glauben）演化而来。单从概念上讲，“信赖”与“信任”两词确属相近概念，我国台湾地区“行政程序法”第八条规定:“行政行为，应以诚实信用之方法为之，并应保护人民正当合理之信赖”，这从立法的角度，对该公法原则起源于私法进行了肯定。

确实，信赖保护原则与诚实信用原则有诸多相通之处。但行政法作为公法，主要规范行政机关本身，既非以约束双方为目的，也不课以道德上的要求。这也是两大原则运行机理的差异所在。适用诚实信用原则具有较强的主观性，若简单将信赖保护原则视为其在行政许可领域的映射，可能会忽略行政法的公益属性，从而丧失适用标准的规范性与客观性。

作为公法领域的基本原则之一，信赖保护原则的核心要旨便在于其公益属性。司法实践中，法院在适用信赖保护原则时，通常忽略法益衡量过程，而是简单地坚持公益优先性。基于此，本文试图回应如下问题:（1）法益衡量是信赖保护原则的构成要件吗?（2）我们所说的“信赖保护”，保护的究竟是什么?（3）如何构建法益衡量的客观基准?

二、法益衡量是否信赖保护原则的构成要件

一般认为，信赖保护原则的基本涵义是政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。①姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京：法律出版社,2002年，第62页。在其构成要件中，最大的争议便是是否需要进行法益衡量。对于这一争论，我们可以从理论与实践两方面展开分析。

（一）学理上关于信赖保护原则的构成要件之争

学理上，对于法益衡量是否是信赖保护原则的构成要件，存在两种观点。一是肯定说。如德国行政法学家毛雷尔认为，信赖保护原则成立的条件是:（1）受益人相信行政行为的存在；（2）他的信赖值得保护；（3）其信赖利益大于因恢复合法性的公共利益。①〔德〕哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，北京：法律出版社,2000年，第278页。其中，明确强调了公益与私益之间的权衡关系，即将法益衡量视为信赖保护原则的构成要件。二是否定说。如我国行政法学者周佑勇教授指出，信赖保护原则的适用必须具备如下三个条件:存在信赖基础、具备信赖行为、信赖值得保护。尽管他并未将法益衡量视为信赖保护原则的构成要件，但也指出:“对信赖保护原则的适用，还必须在相对人的信赖利益与否定原行政行为所欲维护的公共利益之间进行一种客观的对比或权衡。”②周佑勇：《行政法基本原则研究》，武汉：武汉大学出版社,2005年，第233-236页。也就是说，法益衡量并不是信赖保护原则的构成要件，而是该原则成立之后才需要考虑的问题。这种权衡对于违法的授益性行政行为尤为明显，因为此时涉及合法行政与信赖利益间的冲突，需要通过法益衡量确定两者的优先级。

可见，适用信赖保护原则的同时，也是一个法益衡量的过程。肯定说与否定说间的争论并不是对信赖保护原则构成要件的认知差异，仅仅是立足于不同的视角而已。即便否定说不将法益衡量视为信赖保护原则的构成要件，但仍旧肯定了信赖利益存续后的法益衡量。此外，这种权衡也直接决定了保护信赖利益的手段及方式。

（二）我国实在法秩序中的信赖保护原则

关于法益衡量是否是信赖保护原则的构成要件，还可以从实在法秩序中进行剖析。我国《行政许可法》第八条暗含着信赖保护原则理念，其中规定:“行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”与此同时，又指出:“为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。”单从法条上来看，并未谈及法益衡量问题，而仅仅将“公共利益”作为保护“信赖利益”的阻却要件。但该条同时规定“由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”，旨在强调:即便行政行为被变更或撤回，也不能使保护信赖利益被虚置化，仍需给予其一定的补偿。当然，尽管其中暗含着法益衡量的理念，但并没有为公共利益与信赖利益的取舍与权衡问题提供指引。我国《行政许可法》第六十九条规定了可以撤销行政许可的情形，③《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。”此处用的是“可以”，而非“应当”，也就是说，违法并不是撤销行政许可的充分要件，同时也受制于信赖保护原则。具体而言，在对行政行为进行类型化处理后，（1）行政许可明显违法，则归于无效，在此并不涉及信赖保护问题；（2）行政许可存在轻微瑕疵，则可以进行补正，进而也不涉及信赖保护问题；（3）行政许可处于无效与可补正之间的过渡地带，便涉及法益衡量问题。申言之，当决定维护公共利益的时候，则在撤销行政许可后给予补偿；当决定维护信赖利益的时候，则不允许行政许可的撤销，此时自然也不涉及补偿问题。此种情况下，是基于信赖利益维护行政许可的存续，抑或根据依法行政的理念对行政许可予以撤销，本质上便涉及法益衡量问题。

我国台湾地区“行政程序法”也规定了信赖保护原则，并就此进行了详尽的阐释。其第一百一十七条关于“具形式确定力行政处分之依职权撤销与其限制”的规定中，明确指出:“受益人无第一百一十九条所列信赖不值得保护之情形，而信赖授予利益之行政处分，其信赖利益显然大于撤销所欲维护之公益者”，这显然是涉及法益衡量的，即要求在“信赖利益”与“公共利益”之间产生冲突时，只有当前者对后者存在压倒性优势的情况下，才能维系原授益性行政行为的效力。

综上所述，在我国实在法秩序中，谈及信赖保护原则均直接或间接暗含着法益衡量的理念，区别在于是否直接为法益衡量的权衡比重提供方向性指引。

三、信赖保护原则中进行法益衡量的必然性

在适用信赖保护原则时，需要特别强调信赖利益与公共利益的权衡，这种必然性，既取决于泛在的利益冲突现实，也是该原则本身的内在要求。

（一）利益冲突现实的客观性要求

就整个共同体而言，当一项行动增大共同体幸福的倾向大于它减小这一幸福的倾向时，它就可以说是符合功利原理的。①〔英〕边沁：《道德与立法原理导论》，时殷弘译，北京：商务印书馆,2017年，第60页。按照功利主义（utilitarianism）的观点，行政机关所追求的公共利益本身，便指向私人利益。然而，两者的辩证统一关系，决定了在追求公益过程中泛在的与私人利益间的冲突。此情形下，并不存在一个绝对的价值等级序列，而是需要根据实际情况进行权衡。甚至说，是否保护信赖利益以及如何保护信赖利益的核心，便在于所追求的公共利益与所损害的私人利益间如何衡量。

根据“利益无涉”的基本原则，处于冲突的双方难以通过内部途径加以解决，这个任务自然被移交给代表公平与正义的第三方，即审判机关。法院在面对适用信赖保护原则而产生的公益与私益之冲突时，首要任务自然是立足于实在法秩序。然而，在穷尽法条之后，若仍无法寻求到法益衡量的客观基准，法院仍有义务在权衡后作出判决。其原因在于，法院居中裁判的定位，使得司法权成为进行法益衡量角色的必然选择，这也是人民法院必须肩负的社会责任。在适用信赖保护原则的过程中，通常难以找到客观统一的法益衡量方式。此情景下，法院必须在现有法律框架下进行适当的填充，并在个案中追加价值判断，而不能以缺乏衡量基准为由排斥信赖保护原则之适用。

（二）信赖保护原则自身的内在要求

适用信赖保护原则的首要条件在于存在信赖基础。何为信赖基础?简而言之，就是行政行为。如果将行政行为以是否合法进行界分，那么就合法的行政行为而言，去探讨法益衡量并没有多大的意义，因为我们可以粗暴地将合法的行政行为定义为公共利益的代表。当然，在没有进行实质性审查的情况下，行政行为只需达到形式合法的标准即可。与之相反，倘若行政行为存在重大违法的情形，则直接可被认定为无效，从而丧失了信赖基础，更不涉及法益衡量问题。在这种类型化区分之下，其实有探讨必要的只有一种情形，即信赖基础本身存在合法性瑕疵。

美国学者贝勒斯指出:“互相冲突的原则必须互相衡量或平衡，有些原则比另一些原则有较大的分量。”②〔美〕贝勒斯：《法律的原则——一个规范的分析》，张文显等译，北京：中国大百科全书出版社,1996年，第13页。当信赖利益与行政合法性存在冲突时，必须通过法益衡量作出取舍。法治国家下的合法行政原则要求行政机关有错必纠，这与信赖保护原则通过限制撤销违法行政活动所实现的信赖利益保护形成了相互冲突的关系。①展鹏贺：《德国公法上信赖保护规范基础的变迁——基于法教义学的视角》，《法学评论》2018年第3期，第149页。在我国的司法实践中，也大多秉持这一理念。既然先前行政行为具备合法性瑕疵，自然需要被纠正，为何要让其向立足于违法基础而取得的信赖利益低头?拉德布鲁赫指出:“法的安定性（Sicherheit des Rechts）要求尽可能无错误地确证立法的事实，且不能过于轻易就被修改。”②〔德〕拉德布鲁赫：《法哲学入门》，雷磊译.北京：商务印书馆,2019年，第35页。但当“合法”与“正义”之间的冲突达到一定程度的时候，“正义”必须取得高于“合法”的地位而被保护。其实，信赖保护原则中涉及的行政行为也是如此。从合法的角度来看，纠正违法行为是建设法治国家的应有之义；从正义的角度来看，倘若修正行政行为的合法性瑕疵会给当事人造成极其严重的利益受损，这显然是不符合正义标准的。此情景下，便涉及“合法”与“正义”之间的退让问题。一般而言，只有当信赖利益明显大于纠正违法行为所带来的公共利益的情况下，才能舍弃对行政行为合法性的追求。

四、信赖利益的核心旨趣：一个法益衡量的前提性问题

信赖利益保护原则中的法益衡量，本质上就是私益与公益的权衡。在构建法益衡量基准之前，我们需要明确，信赖利益的核心旨趣是什么，即信赖保护原则中的“保护”一词的宾语或保护客体是什么?

这一问题的答案是显而易见的，信赖保护原则保护的当然是信赖利益，是相对人根据行政机关的行政行为（也包含承诺、规则）而采取的具体行为，从而产生的利益。但若想将这种立足于语言规则视角所得到的概念定义，适用于信赖保护原则领域，着实还有些粗糙。其实，我们在谈到信赖利益的时候，不可避免地需要将其与行政合法性联系起来。若将行政行为分为授益性行政行为和负担性行政行为的话，可以明确的是，后者是不存在信赖利益的。即信赖利益存在且仅存在与授益性行政行为之中。在授益性行政行为中，又可以分为两种情况:一是授益行政行为是合法的。此情景下，如果行政机关的撤销或废止行为也具备合法性，才存在信赖利益，才涉及法益衡量的问题。如果行政机关的撤销或废止行为不具备合法性，此时不应该引援信赖保护原则。其原因在于，当事人可以通过合法行政原则进行救济，为此应该尽量避免信赖保护原则被滥用。二是授益行政行为是非法的。在此情景下，如果行政机关的撤销行为违法，也就不涉及信赖利益的问题；如果行政机关的撤销行为合法，此时是否存在信赖利益是有争议的，还需要考虑行政机关的违法授益行政行为是否是由于相对人的欺诈、贿赂等行为而引起的。倘若存在这些情形，则认定信赖利益并不值得被保护。需特殊说明的是，此处所强调的“违法”，是处于“无效”与“补正”之间的一个过渡地带。倘若行政行为存在轻微瑕疵，可以通过补正而具备形式合法性；倘若行政行为存在重大、明显的瑕疵，则行政行为无效，此时可以视为行政行为自始、当然、确定不存在（不发生法律效力）。

上述分析的授益性行政行为和负担性行政行为，都属于行政作为领域。其实，在行政不作为中，也可能存在信赖利益。此情景下，尽管行政机关不作为，但这种不作为可能转化为一种“变相”的授益行政行为，倘若经过法定期间，便可以比照授益行政行为，而考虑是否存在信赖利益的问题。一言以蔽之，信赖保护原则是基于行政机关的合法行为给当事人造成的利益损失，若行政机关违法致损，则应当受到合法行政原则的调整，而脱逸于信赖保护原则。

五、信赖保护原则中的法益衡量基准

在信赖利益产生之后，其能否被保护，取决于与公共利益间的衡量。然而，从学理上讲，公共利益属于不确定法律概念，其内涵与外延一直在行政法学领域存在争论。通说认为，公共利益必须具有公共性、重要性、现实性以及必须通过正当程序而实现。①黄学贤：《公共利益界定的基本要素及应用》，《法学》2004年第10期，第11页。诚然，对“信赖利益”这一概念进行解释，首先自然需要着眼于语义上的含义。但是，在语义规则的尽头，仍然会在个案中出现模糊、多义的情况，此时则需要追加价值判断。甚至说，这一概念的价值就在于增强对具体情况的涵括性，从而赋予司法机关更多的裁量空间。当然，这种解释并不是随意的，必须受到法律的严格约束，甚至这种约束程度要更甚于对行政行为本身的审查。在信赖利益与公共利益的权衡中，人民法院所扮演的角色其实具有一定的“倾向性”。行政机关出于公共利益的需要，可以根据实际情况对自身做出的行政行为进行变更，这种行政裁量是法律对行政主体的一种授权。由此而侵犯了相对人的权益，需要人民法院进行保护。当然，出于对行政权的尊重，法院不能根据自己的判断取代行政行为的地位，这样会模糊司法权与行政权间的界限，为此法院的裁量必须受到法律以及公共利益的限制。一言以蔽之，在如何维持法律秩序的稳定、坚守依法行政所追求的法律优越原则、确保相关人的权益之间，以及如何运用信赖利益保障及排除此原则方面，都要作一个正确的拿捏，不可偏废。②陈新民：《论复议申请人(原告)资格与信赖利益保护的运用——基于冯书军案的分析》，《行政法学研究》2019年第1期，第38页。而平衡的关键，便在于如何进行法益衡量。具体而言，信赖保护原则中的法益衡量基准，需要考虑以下诸法则。

（一）保障基本权利原则

信赖利益所涉及的当事人的权益，实际上是存在一个“价值等级序列”的。它是指，价值在相互的关系中具有一个“级序”，根据这个级序，一个价值要比另一个价值“更高”或者“更低”，它包含在价值本身的本质之中而且并不只对那些为我们所“熟悉的价值”有效。③〔德〕马克斯·舍勒：《伦理学中的形式主义与质料的价值伦理学》，倪梁康译，北京：商务印书馆,2011 年，第146页。日本学者星野英一构筑了一个有等级排序的价值（判断命题）体系，将人类的尊严、精神的自由等普遍的价值置于第一等级，是所有价值的基础。④张利春：《日本民法中的利益衡量论研究》，山东大学博士学位论文,2008年，第124页。德国《基本法》第一条指出:“人之尊严不可侵犯，尊重及保护此项尊严为所有国家机关之义务。”将“人的尊严”规定在开篇，表明这句话是《基本法》的核心与精神所在，亦即人的尊严在法的诸多价值中处于最高地位。在对信赖利益与公共利益进行考量时，也应该以基本权利为基础而进行细化。一方面应当考虑信赖利益被影响的程度，另一方面则取决于信赖利益做出让步之后的损害程度。信赖利益中所限制、舍弃的基本权利越强，则其所保障的公共利益便越重要。

保障基本权利的同时，也要求人民法院审慎使用司法权。人民法院必须“谦抑”，应当秉持对行政权力的基本尊重。实践中，行政主体基于社会环境的发展变化，从维护公共利益的角度出发，自然有权对自身的行为进行变更，这隶属于行政裁量权的范畴。而行政机关的行为即便侵害了相对人的基本权利，人民法院在进行法益衡量的时候，也要尊重行政权力，不能根据自己的判断代替行政主体对现实情况的认知。易言之，公权力之间必须相互尊重彼此的裁量空间，司法权不能僭越行政权。

（二）行政行为的种类与成立方式

信赖保护原则要求行政主体作出一定的意思表示后，相对人信赖该内容而实行一定的行为。此处的意思表示之间，或者说信赖的客体之间，存在较大的差异。具体而言，经由较正式行政程序所为的行政行为，受益人对其信赖的程度就更大。例如，行政机关与当事人之间签订了行政合同（行政协议），则相对人据以信赖的程度较大。而当事人基于行政主体的行政指导、口头允诺而实行了具体的行为，此时在进行法益衡量时，对信赖利益的保护程度相对较弱。一言以蔽之，法益衡量需要考虑行政行为的种类与成立方式，行政行为作出得越正规，受益人相信行政行为存在的程度就越高。

（三）信赖利益对相关主体的影响程度

行政机关是否对既存的行政行为进行撤销，必须考虑对相关主体的影响程度。这里的相关主体，即包含撤销对受益人本身的影响，也包含不撤销对第三人和社会的影响。举例来说，如果一个偏远山区的法盲在驾校学习，然后成功拿到了驾驶证，并以此养家糊口。次年年检时，发现他在取得驾驶证的时候未到规定年龄。此事件中，对于当事人的信赖利益，是否应该被保护呢?第一，就受益人的视角来看，撤销驾驶证可能会断了这个家庭的收入来源，加之受益人本身并无过错，因此不应该承受与之不利的法律后果。第二，就第三人和社会的视角来看，并没有直接证据表明其未到规定年龄就会造成他人利益受损，也就是说，对公共利益的损害是微乎其微的，因为至少他能拿到驾驶证足以说明其本身的技术没有什么问题。因此，行政机关不应该撤销他的驾驶证。

（四）行政行为本身的违法程度

信赖保护原则要求“信赖值得保护”。也就是说，相对人的信赖必须具有正当性。如果信赖利益的成立是由当事人的非善意行为（如欺诈、胁迫、贿赂等）促成的，其不值得被保护自不待言。除此之外，还需要考虑行政行为本身的违法程度。倘若行政行为本身违法（区别于无效和轻微瑕疵），如行政机关工作人员超越职权、滥用职权、玩忽职守、违反法定程序等作出的授益性行政行为，但是当事人明知、故意或因重大过失而依旧基于授益性行政行为的“信赖”而采取了具体的行为，此时并不能得出“应当保护信赖利益”这一结论。在信赖利益与公共利益衡量的过程中，行政行为本身的违法程度越强，信赖利益被保护的可能性便越弱，两者呈负相关。

（五）行政行为作出后的持续效果

行政行为作出后的时间长短，也是必须要考量的因素。就有持续效果的授益性行政行为而言，即便需要被撤销，通常也应面向将来，而非过去。例如，在张道文案中，双方争议的焦点之一在于“客运人力三轮车经营权的期限问题”。①参见张道文等与四川省简阳市人民政府侵犯客运人力三轮车经营权纠纷再审案，案号：(2016)最高法行再81号。最高法认为:“市政府没有告知许可期限，存在程序上的瑕疵，但申请人据此认为行政许可没有期限限制，本院不予支持。”笔者认为，最高法的这个认定是没什么问题的。但是就行政机关来讲，可以借鉴立法中的“日落条款”，即在作出行政许可的过程中附加解除期限，当期限来临时，行政许可自动灭失。当然，在解除期限到来之前，行政机关可以“续约”，即再附加一个新的行政许可。这样就法院而言，在法益衡量的过程中，如果行政许可所依据的事实状态并没有发生太大变化，所附加的行政许可越多，则保护信赖利益的理由便越发充分。

（六）人民法院裁判要旨的呈现

从行政行为的效力来看，其具有拘束力。这种拘束，不仅仅是针对行政相对人，更是针对行政机关自身。从广义上来讲，撤销行政许可亦属于实施行政许可，是行政机关在“自我纠错”。此时，人民法院应该采取更严格的标准进行合法性审查。就行政机关而言，撤销授益性行政行为首先应考虑是保护相对人的合法权益，审慎考虑是否撤销以及如何撤销的问题，且必须符合比例原则的检视。若因公共利益的需要而撤回或变更行政行为的，则需要给予当事人相应的补偿，自不待言。总之，针对授益性行政行为，应当以信赖保护原则优于有错必纠原则为基础，若要突破这一“序列”，公共利益必须占据“压倒性”优势，并充分保障相对人的合法权益。

六、结语

法治国家的基本要义之一在于追求法律的可预测性。对于公民而言，安定性意味着信赖是可以被保护的。上述对于信赖保护原则中法益衡量的论述，尤其是涉及衡量基准的讨论，具有一定的抽象性。司法实践中，必然需要根据具体情况修正、完善、发展法益衡量所需要考量的诸多要件，并在个案中进行考量。目前，学理上虽然有诸多关于信赖保护原则的探讨，但在行政诉讼中，直接引用该原则所作出的判决极其有限，甚至行政法的诸原则并没有取得应有的地位。本文对信赖保护原则中法益衡量做以上若干探讨，以期为该原则能够实质性介入我国司法实践领域提供些许借鉴。