BBNJ下全球海洋生态环境治理的法律问题

黄 玥，韩立新

（大连海事大学 法学院，辽宁 大连116026）

联合国1982年通过的《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）使国际海洋法发生重大变化，通过在领海基线量起200海里、在领海之外并邻接领海的区域建立专属经济区制度，有效地将海洋的大部分私有化。然而，《海洋法公约》在海洋生态环境保护方面依旧存在缺陷：由于仅约束了部分区域，公海或国家管辖范围以外的地区（ABNJ）权利仍然可以被自由使用或滥用，导致海洋生物多样性被破坏、公海生物资源被无序开发。在该背景下，联合国开启了国家管辖海域外生物多样性（BBNJ）机制国际文书的谈判，以促进国家管辖范围外的海洋生物多样性保护和可持续利用。BBNJ机制用于保障这些地区不受过度开发，从而保护全球海洋生态环境。本文结合全球海洋生态环境治理内涵，对BBNJ机制进行介绍，探究在全球海洋生态环境治理体系建立的背景下，中国如何在BBNJ议题中寻求更多话语权。

一、BBNJ机制概览

（一）BBNJ机制的主要内容

主权国权利的寻求、公海生物多样性破坏等问题引发了作为《海洋法公约》的延伸——BBNJ机制协商的进行。联合国大会在2017年12月通过了第72／249号决议，会议为期两年，以“人类共同遗产”理论为基础，试图改善《海洋法公约》与《生物多样性公约》中海洋遗传资源相关规定存在的漏洞，其最终目标是就一项保护国家管辖范围以外地区生物多样性的条约达成一致，以达成一项BBNJ国际文书。这是当前海洋法领域最为重要的国际立法进程［1］。

联合国对于BBNJ的讨论起始于高温高压下深海生命系统的发现，各个主权国家认为这类独特生理特性的遗传资源具有极高的利用价值，因此寻求一种合理共享公海遗传资源的方法成为各个国家及各个领域研究的焦点。另外，人们逐渐培养海洋生态环境意识，由于海洋的整体性，且在气候变化影响海洋生态系统稳定性的现状下，海洋生态环境的污染可能导致渔业资源的污染。在此基础上，各国对海洋环境问题日益重视，因此BBNJ所阐述的生物多样性并不限于海底生物，而是包含了整个水体中多种多样的生物。

然而，由于现有公海治理的法律规定仍存在碎片化的漏洞，国际组织和区域性组织等只能对部分类别进行管理，无法有力地或者系统地回应公海所面临的挑战。在此基础上，联合国所有成员国，包括沿海国和内陆国均可以派代表参加BBNJ协商，其他国际公约或机构代表也可以注册参会并作为观察员发言，例如国际海底管理局、国际海事组织、区域渔业组织等，这体现了BBNJ协商的包容性。大会围绕海洋遗传资源、包括海洋保护区在内的划区管理工具、环境影响评价以及能力建设和技术转让四个议题进行讨论。其中，前三个议题与全球海洋生态环境治理的对象息息相关，技术转让议题则与全球海洋生态环境大数据库建立相关。2015—2017年共举行了四次会议，由于疫情原因，2020年6月14日中国国家海洋信息中心海洋权益部召开了线上与线下相结合的BBNJ专家研讨会，对相关议题进行探讨。

海洋遗传资源议题以“人类共同遗产”理论为基础，试图寻找国家间公平共享、开发资源的方法。人类预见到海底生物资源由于其基因所具有潜在的开发价值，具有资金技术的发达国家优先开发利用这些资源从而获得利润，而缺乏资金技术的发展中国家可能一无所获，因此寻求一个惠益公平分享的方式十分重要。该问题主要包含利益分享的对象，即海洋生态环境治理所包括的渔业资源以及对海洋生态环境有重要影响的海底石油资源等；分享的形式与时机主要包括全球海洋生态环境治理体系的建立、信息公开涉及全球海洋生态环境数据库的设立等。

划区管理工具议题旨在通过设立海洋保护区以集中保护渔业资源。由于《海洋法公约》对专属经济区的划分作出了规定，并赋予沿海国广泛的自由裁量权，因此对发达国家的海岸捕鱼和在捕鱼鱼种方面实施了更加严格的控制管理［2］。渔业并不是各主权国内部的问题，在共享部分远洋区域海洋资源的国家之间，规制远洋渔业资源捕捞活动的法律规范不仅会涉及国内法，而且至少其中的一部分应该通过国家间的协商或国际法来调整。“公海自由”作为国际海洋法的重要原则，公海的划区域管理必须基于国际合作与协商，任何人或国家都没有权利在公海上设立排他性的控制或管辖、限制其他国家的活动和进入。在海洋遭受过度开发利用的现状下，通过制定一个能够对海洋保护区作出定义及标准的BBNJ协议，以及一个有效的公海保护区建立、管理和评估机制，能够体现各国保护公海的决心。

环境影响评价议题的主要内容是各主权国通过建立国际法及国内法体系，对受其管辖的发生在公海的活动进行环境影响评价。具体讨论的问题包括需要被评价的活动种类、谁来决定要不要评价、作出评价的主体、需要评价的内容、由哪些主体审核评价结果等。需要注意的是，单个活动对广袤的海洋可能造成的影响是有限的，这里的环境影响评价包括对累计效应的评估。该议题中每个具体问题最后商议结果是从严还是从宽，都决定着BBNJ是否能有效遏制人类活动带来的海洋资源退化。

能力建设和技术转让议题实际包含于以上三个议题之中。由于许多发展中国家缺乏相应的能力、技术与资金来履行自己的义务，《海洋法公约》中设立了许多有利于发展中国家的条款。因此，作为公约延续的BBNJ会议需要讨论以何种形式来协助能力不足的发展中国家共同参与到BBNJ的治理中。中国应该利用现有技术进行数据分析、连同发达国家共同建立大数据库等方式参与全球海洋生态环境治理。

（二）BBNJ机制与中国提出“海洋生态环境治理”的关联性

在“海洋命运共同体”理念下，中国提出“全球海洋生态环境治理”的概念，其与BBNJ有内容和方法上的重合。内容上，BBNJ所探讨的正是海洋生态环境治理的重要部分，方法上，两者均适用生态系统方法。

生态系统方法（Ecosystem Approach，EA）不是一种具体的生态系统管理方法，而是一种综合各种方法来解决复杂的社会、经济和生态问题的生态系统管理策略，它提供了一个将多学科理论与方法应用到具体管理实践的科学和政策框架。虽然“生态系统方法”一词在不同的情况下有不同的定义，但1992年《保护东北大西洋海洋环境公约》（OSPAR公约）生物多样性委员会将这种方法定义为“基于有关生态系统及其动态的最佳科学知识对人类活动进行全面综合管理，以便查明对海洋生态系统健康至关重要的影响并采取行动，从而实现生态系统产品和服务的可持续利用，维护生态系统的完整性”。它是处理生物多样性的保护和可持续利用中的重要概念。在海洋管理中，传统的管理活动通常侧重于单一物种、部门或开发活动。而基于生态系统的管理往往以空间或区域为基础，关注特定的生态系统以及影响该生态系统的一系列活动［3］。生态系统方法在20世纪90年代中期被《生物多样性公约》作为主要行动框架。由于生态系统方法克服了传统上零散的管理模式，所以其在海洋治理和渔业管理等多个领域和环境中受到关注。目前，生态系统方法是关于国家管辖范围以外地区海洋生物多样性的未来具有法律约束力的国际文书（ILBI）所建议的指导原则之一。生态系统方法的整体性反映了生态学中“一切都与其他事物相联系”的整体性方法，生态系统方法与传统的国际法碎片化方法相比较，更加注重一体化［4］。

在BBNJ领域，《海洋法公约》194条第5款规定环境是“稀有和脆弱的生态系统以及枯竭、受威胁或濒危物种和其他形式海洋生物的栖息地”。生态系统方法在BBNJ会议的初始筹备阶段作为潜在的“指导原则或方法”之一，在第二次筹备会议被提及了两次。而在海洋生态环境治理中，生态优先、绿色发展原则就是生态系统方法的体现，它包含生态规律优先、生态资本优先和生态效益优先三大基本原则，其核心是建立生态优先型经济即以生态资本保值增殖为基础的绿色经济，追求包括生态、经济、社会三大效益在内的绿色效益最大化，也就是绿色经济效益最大化。由于生态系统方法是跨空间的管理方法，具备覆盖整个目标区域的综合性和全面性，因此在全球海洋生态环境治理中可以作为核心方法。这要求在实践中关注生态系统自身的承载力，限制对海洋生态系统资源的需求，如生物资源、海底矿物资源等，减少开发活动对海洋环境的不利影响，保护生态系统的生产力、结构、功能和多样性。

二、BBNJ主要议题的现状评析

BBNJ四个议题中，以环境影响评价议题与划区管理工具议题为主，前者关注对海洋生态环境质量的保护，后者通过划区的方式对海洋生物资源进行保护。

（一）环境影响评价制度及建议

环境影响评价是BBNJ协定下四个议题之一，也是中国参与全球海洋生态环境治理中的重要内容。随着BBNJ协定谈判的深入，各主权国及相关组织在环境影响评价这一议题上观点不一。根据国情不同，以欧盟与相关国际组织为代表的“海洋环保派”主张建立独立的国际机构参与环评过程；而美国作为世界上首个实施环境影响评价模式的国家，以其为代表的“海洋利用派”强调国家主权在环评中的重要性［5］。

各国国内法对环境影响评价的启动、执行、监督审查等事项都有各自的标准，难以达到国际性的统一，尤其是发展中国家与发达国家在环评标准上有很大差异。发达国家由于经济发展迅速，其经济结构中多以第三产业，如现代服务业或商业为经济支柱，对环境影响不大，因此对启动环评的门槛要求较低；而发展中国家恰恰相反，由于发展中国家的支柱产业一般为第一、二产业，包括种植业、林业、畜牧业、水产养殖业等直接以自然物为生产对象的产业，以及为前者进行加工处理的加工制造产业，其通过牺牲部分环境来维持经济的发展，因此在设置环评启动时门槛较高。环境影响评价应当辅以信息公开，通过政府与民众进行多方监督，由公众行使监督权。BBNJ协议第三次预委会的协定草案明确提到，在开展环评时要考虑跨界影响，包括对国家管辖范围内海域可能造成的跨界影响。BBNJ环境影响评价制度的最终确立势必会影响全球海洋生态环境治理体系中各国统一的环境影响评价标准，因此，中国在通过国内法制定环境影响评价制度时应与BBNJ议题相协调，这也有利于中国在BBNJ中进行谈判。

作为一项科学研究活动，环境影响评价可以减轻人类活动对环境造成的影响，除此之外，实践中，环评给相互竞争的利益集团提供追求反映其特定利益的结果的机会［6］。国际法下，既涉及不同国家之间的利益博弈，也存在着受影响社区与获利企业或群体之间的分歧，甚至影响到整个国际关系［7］。由于海洋的连通性，在海洋环境影响评价中项目发起国作出的决策会影响其他国家，因此各国很难达成一项统一的条约，或是一个统一的适用于各个国家的海洋环评程序。仅就目前会议成果而言，BBNJ国际法律文书除了明确普遍性的程序性义务外，还可以确立“重大有害影响”这一门槛值和“替代方案分析”这一核心内容，建立国家主导与国家自主决策的跨界主义模式。对于ABNJ区域环境影响评价制度应由国内法主导国际法规范的具体实施，且赋予国家自主决策权。

另外，欧美一些学者主张在公约框架下建立协调、监督和实施海洋环境评价的国际机构，然而，该主张被发达国家拒绝。加拿大、日本、北欧等发达国家和地区的政府代表团强调国家在启动和开展环评以及相关决策方面的主导地位，拒绝接受第三方干预、拒绝该问题的“国际化”。因此，在主权国家环评制度外溢的大背景下，全球海洋生态环境治理在海洋环境影响评价机制建立时，不仅应充分顾及沿海国依据《海洋法公约》享有的主权权利和管辖权，非经沿海国同意，第三方不得对国家管辖范围内的海域进行环评，通过“软法”性质的指南或建议加以引导，同时依托国内环评制度［8］。如果仅设立统一的全球环评评价标准和机构，不仅会加剧与现有不同国际条约和国际机构的重叠、冲突，也会过分超前于现有的海洋技术和环境评价能力。因此，即便构建统一的环评国际机构，也应维护各成员国环评上自主决策的权利。

（二）海洋保护区的现状及建议

国际社会存在许多以区域为基础的环境保护与资源养护的管理方式，BBNJ议题中“海洋保护区”的设立旨在弥补渔业资源养护方面的不足。海洋保护区的建立不仅是BBNJ谈判的议题之一，也是全球海洋生态环境治理中保护渔业资源的重要举措。西方国家建立的海洋保护区众多，大部分是远岛海洋保护区［9］，而全球海洋保护区覆盖面积与建设目标还存在较大差距。《生物多样性公约》早在2006年就提出，希望在2020年，全球至少10%的沿海及海洋区域得到保护。然而截至2021年，全球共建立了18 163个海洋保护区，海洋保护区总面积占全球海洋面积的7.65%，较2000年增加了10余倍［10］。可见，目前发展与公约的畅想仍存在较大差异。

参照国际海洋保护区的成功案例，联合国环境规划署推动下的区域海洋项目在保护海洋生态环境和资源可持续性方面的成效获得广泛认可。以地中海区域海洋生态环境保护为例，海洋保护区的设立一般根据三个步骤：首先，它通过综合框架公约与附加议定书的相关内容，以《巴塞罗那公约》作为基础框架将其不断修订，设定最低标准兼顾该海洋区域内成员国履约能力方面的不同，作出有针对性、有拘束力的海洋环境与资源保护的制度性合作模式；其次，通过设立秘书处等相关机构的方式保证议定书的稳定实施；最后，在行动资金方面获得了信托基金作为后盾，最终设立了包括环境影响评估、应急机制、争端解决、科学技术合作等在内的完整海洋生态环境治理体系［11］。因此，中国在全球海洋生态环境保护领域，可以参考地中海海洋保护区的特性，以设立相关公约或条约为基础，与周边国家共同设立秘书处等常设机构协调合作。设立专门的机构保证公约或条约实施，同时设立专门的基金作为后盾保障海洋保护区的顺利建设。中国作为渔业大国，同时也是“海洋命运共同体”理念的提出者，在公海、尤其是中国周边海域建立海洋保护区承担着不可或缺的责任，在实践中要注意对于非争议海域和争议海域应当施行不同的措施进行“两分法”区别对待。对于前者，中国不需要与周边国家协商即可独自设立，只要借鉴其他国家的成功经验即可，而争议海域海洋保护区的设立不能缺少协商步骤。

三、中国在BBNJ领域的整体谈判建议

BBNJ协议正在如火如荼地讨论中，中国提出的“海洋命运共同体”理念为全球生态海洋治理提供了价值基础，BBNJ协议作为全球海洋生态环境治理中的重要一环，对于中国参与全球海洋生态环境治理具有重要意义。通过外交软实力和国际软法的互动以及复合型海洋法治人才的培养将增强中国BBNJ协定谈判的议题设置能力和规则创设能力。这不仅有益于促进BBNJ协定的谈判，也有利于树立中国在全球海洋治理中负责任大国的国际形象。因此，基于生态系统方法，建议中国在未来参与BBNJ讨论过程中注意以下三个问题。

（一）采用全球管理模式促进与沿海国的合作

BBNJ国际文书谈判中包含全球管理模式、区域模式与混合模式。《海洋法公约》第197条规定了“各国应在全球性的基础上或在区域性的基础上，直接或通过主管国际组织进行合作，同时考虑到区域的特点对海洋环境进行保护”，这说明公约优先考虑在全球层面进行合作。因此，在全球模式下根据BBNJ国际文书的统一授权而设立的全球性机构，其建立海洋保护区的法律主体资格可以得到全体公约缔约方的承认，也更容易获得沿海国的认同。全球模式下的决策机构——缔约方大会可以更为便利地在设立和管理公海保护区时将气候变化、海底采矿、航行及渔业等一系列影响海洋生物多样性的因素纳入决策过程，在全球层面更好地实现《公约》第197条所设想达到的保护和保全海洋环境的目标［12］。

以海洋保护区为例，全球模式与另两种管理模式相比较而言，可以增强海洋保护区建立主体的合法性，增进沿海国对海洋保护区的认同。中国正处在海洋生态环境保护治理的重要阶段，基于“人类命运共同体”和“海洋命运共同体”的理念，促进“一带一路”实施，在BBNJ协商期间可以通过联系其他主权国家共同参与全球海洋生态环境治理的方式，加强中国在全球海洋生态环境治理中的角色定位。如前文所述，BBNJ协定本身基于生态系统方法，与中国海洋生态环境治理理念一致，中国应当在坚持促进沿海国外大陆架权利与国际社会整体环境利益平衡兼顾的原则下，继续深化立场，实现对BBNJ国际文书谈判的深度参与，并且逐步发挥一定的引领作用。

（二）注重生态系统方法与“海洋命运共同体”理念的结合

中国作为海洋大国，应当考虑并提出中国在BBNJ区域适用法律问题的立场。生态系统方法作为海洋生态环境治理的重要方法之一，海洋生物多样性的相互联系需要在整个生态系统范围内进行协调与合作，通过促进条约与机构组织的协调更有利于达成海洋生态环境保护的目标，生态系统方法无论在BBNJ议题讨论领域还是在全球海洋生态环境治理领域都是不可或缺的指导思想。而“海洋命运共同体”是具有中国特色的海洋生态环境治理理念，是首次在海洋事务领域引入共同体的理念，它在很大程度丰富了“人类命运共同体”这一新型治理理念的内涵。同时，它也是针对全球海域的构想［13］，包括国家间双边合作治理、区域性合作治理与全球性合作治理三个层次［14］。中国积极参与BBNJ国际文书的谈判工作，并且先后两次提交了书面意见，这也是新时代全球海洋合作的重要组成部分。将生态系统方法与“海洋命运共同体”理念相结合是中国参与全球海洋生态环境治理的重要举措，能够增大中国在BBNJ谈判中的话语权，有利于开展和强化中国与全球海洋事务的合作。

（三）促进国际数据库建立

在大数据发展的今天，海洋生态环境监测和信息共享机制的构建尤为必要。中国在国家海洋中心2020年6月召开的BBNJ专家研讨会上提出了“以我为主，开展必要的能力和技术转让，加入国际数据库联盟”的规划。结合中国国内《海洋环境保护法》修改中对海洋生态环境监测及信息共享机制的建立，通过大数据的方式对海洋生态环境进行分析，将国内数据与国际接轨，更好地解决海洋污染突发事件，同时强化中国对海洋环境突发事件的管辖权，尤其是不在中国管辖海域内发生但可能影响中国管辖海域环境的事件，加强中国在参与全球海洋生态环境治理中的话语权。同时，国际数据库的建立也是国际合作的重要部分，是宣传“海洋命运共同体”理念的重要举措。

在互联网大数据背景下，国际数据库的建立有利于海洋生态环境治理信息共享机制的建立。国际数据库建立首先要建立成熟的国内数据库，重视国内各部门海洋环境监测工作的协调与统一。2018年中国已经通过成立自然资源部和生态环境部将海洋资源调查与海洋生态环境监测协调统一；而后通过国际政府之间的协作，进行海洋生态环境信息资源共享，结合海洋环境监测新技术对数据进行分析，从而实现对未来海洋生态环境变化预测的目的。

结 语

在全球海洋生态环境治理的国际实践中，BBNJ协定的谈判为国际海洋环境保护法律制度的发展提供了历史契机。中国无论在BBNJ谈判中还是在参与全球海洋生态环境治理中均需要更多的话语权，通过将“海洋命运共同体”理念与实践相结合，针对BBNJ议题的具体问题提出有针对性的举措，促进国际数据库建立，对于提升中国的国际地位以及优化海洋生态环境具有重要意义。BBNJ协定在未来必将成为全球海洋生态环境治理的重要一环，BBNJ协定的谈判对于中国参与全球海洋生态环境治理具有重要意义。关于参与BBNJ协定谈判的立场，中国应当重视海洋生物多样性的保护以及海洋生态资源的可持续利用，采用全球管理模式促进与沿海国的合作，达成海洋保护区的建立。同时，中国的“海洋命运共同体”理念是具有中国特色的海洋生态环境治理理念，在BBNJ协定的谈判中中国应当借此对这一理念加以阐释，为全球海洋生态环境的治理提供更加契合的规则与理念，最终实现全球海洋命运共同体。BBNJ协定的谈判是全球加强海洋生态环境治理的重要标志，对未来国际海洋秩序将产生深远影响，中国应积极参与其中，承担起大国责任，为全球海洋生态环境治理体系注入中国智慧。