地方政府举债模式转型研究

郭富红，陈艳莹，张英明

（1.大连理工大学a.城市学院；b.经济管理学院，辽宁 大连116600；2.南京大学 商学院，南京210093）

引 言

政府举债是指地方政府为满足经济社会发展需要，在其自身财力不足时，借助政府信用，向金融机构、社会法人或者其他组织进行举债的行为，是当今世界各国普遍采用的一种平衡政府收支的重要措施。1994年，中国实施分税制改革后，尚未形成完善的中央转移支付机制，地方政府财政支出压力较大。为满足地方经济发展需要，地方政府组建了以融资平台公司等组织形式为代表的举债平台，以填补财政收支缺口。举债平台在为地方政府缓解财政压力、促进社会发展方面发挥了重要作用，但也面临着监管缺失等现实问题。近年来，中央政府持续加强对地方政府举债融资的规范力度，不断遏制其野蛮生长，标定新的地方政府举债红线，但囿于长期发展过程中积压的历史性问题，部分地方政府举债模式转型进程较为缓慢，且阻碍转型的各类因素尚未得到有效根除。当前，学术界在关于地方政府举债的发展历程、融资举债模式、债务扩张风险、融资平台公司风险及市场化改造等方面的研究成果颇丰。中国地方政府举债模式的转型之路任重道远，尚未跳出既往的举债融资路径，隐性债务仍是地方政府债务的潜在风险。对此，本文从当前地方政府举债模型特点、转型所面临的基础条件、现实障碍以及现实路径等方面展开具体研究。

一、当前地方政府举债融资模式的特点

改革开放以来，在不断满足地方发展资金需求的动机驱动下，地方政府举债融资体系经历了集资和收费、借助地方融资平台贷款或发债、发行地方政府债券及社会资本合作三大阶段［1］。如今，随着中央政府对地方债务管理的持续强化，地方政府举债融资模式围绕中央与地方政府之间的合作博弈，地方政府与投融资主体权责利关系不断发生演变。当前模式主要特征表现为以下三个方面：

（一）地方债务模式转向预算管理

2014年，《中华人民共和国预算法》迎来第一次修正，地方政府拥有了中央规定限额内自主发行地方债券的权利。据此，地方政府举债融资体系迎来了重大历史性转折，开始逐步由传统的行政命令控制型转向预算管理型举债融资模式［2］。同一时期，响应中共十八届三中全会精神而诞生的政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），通过引入社会资本和市场机制，有效缓解了地方政府的财政压力。2017年，财政部等中央部委先后发布了系列政策文件，将地方政府债券以外的融资类型逐步纳入法定实施框架，进一步规范地方政府和社会资本合作模式，清理潜在风险［3］。

地方政府举债融资纳入预算管理后，中央政府通过债券总额和社会资本合作比例进行控制，对地方政府举债融资进行预算，并给予总体安排和硬性约束；地方政府举债融资活动必须在法定框架内开展，以集体决策取代个人决策，这样才能有效避免政绩导向下的超额举债行为，提高地方政府科学决策水平。规范管理地方政府举债融资模式，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是提升国家财政管理体系现代化水平的重要体现，有利于构建公开、透明、平稳、可信的财政机制，能够有效纠正地方政府举债融资的随意性倾向，持续提升政府公信力［4］。

（二）地方举债主体法定化

随着举债体系不断创新，地方政府的融资渠道早已不再局限于传统的银行借贷，非银行金融机构、地方融资平台等新型融资类型成为地方政府举债融资的重要来源［5］。传统地方政府举债主体具有多样化、隐蔽性的典型特征。2018年12月29日，新《预算法》第二次修正，明确规定省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措，这标志着省、自治区、直辖市政府是地方政府举债的法定主体。地方政府举债体系转型后，非政府机构不再作为地方政府的举债主体，其举借债务不再纳入地方政府债务统计口径，地方政府不得以任何形式要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。融资平台公司、国有企业经由市场化改造后成为独立主体，可通过市场化的方式规范运行、融资开源，并合法开展与地方政府的合作，承接政府项目建设［6］。

（三）严格约束地方政府债务支出责任

2018年新《预算法》规定，地方政府举债规模由国务院下达并列入本级预算调整方案，举借债务只能用于公益性资本支出。同时还严格限制了地方政府及其所属部门的担保行为。2019年3月7日，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，提出“财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目”、年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%等具体要求，以防控地方政府假借PPP名义增加隐性债务，控制地方政府债务规模，确保政府和社会资本合作的健康运行及可持续发展［7］。

二、地方政府举债融资模式转型的基础条件

（一）中央层面制度完善，政策利好

在经济社会快速发展的过程中，地方债务是影响国家经济平稳运行的重大风险因素之一。中共十八届三中全会以来，中央通过完善立法、制定政策，对地方政府债务管理进行大力规范，两次修订了《中华人民共和国预算法》，发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》《地方政府债务风险分类处置指南》《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》等政策文件，内容覆盖地方政府举债融资模式转型、存量债务处理、债务风险和化解、规范举债融资债务监管、债务管理考核等相关领域，以阻断地方政府债务风险传递［8］。同时，中央进一步加大了对地方政府举债的监督力度。2019年4月，财政部各地监管局更名设立，新增地方政府债务监督职能，对地方政府债务实行常态化、动态化监督管理，严密防控地方政府债务风险。

（二）地方政府主动转型动力显现

中央政府逐步完善顶层设计和加大财政审计监督力度。审计署持续对地方政府债务违规问题予以通报，并公布地方政府隐性债务的具体数额，使地方政府对于举债体系转型和举债行为规范有了更为强劲的外部动力［9］。紧随其后，四川省、海南省、山西省等地相继出台《地方政府债务风险评估和预警暂行办法》，云南省、江苏省等地出台《政府性债务管理暂行办法》，积极响应中央政府相关规定。地方政府债务风险基本形成处置和化解的共识，自觉推动举债体系转型创新的意愿较为明显。

（三）融资平台市场化转型优势突出

融资平台公司是从事投融资业务的经济实体，拥有独立企业法人资格，承载公益性项目投融资的基础功能，其组织及内涵与地方政府存在紧密联系。传统融资平台公司均由地方政府主导设立，其外在组织形式和经营模式遵循企业法人模式标准，但兼具机关法人特性，且大多沿用了政府决策模式。随着地方政府举债融资模式的转型推进，地方政府融资平台公司经由市场化改造后不再承接地方政府举债职能，不再依赖于传统政府信用背书模式进行投融资，但其转型发展相较其他市场主体仍具有独特优势［10］。

一是政府资源优势明显。地方政府融资平台公司的生存和发展路径高度依赖地方政府，管理者一般都具有政府工作经验，拥有广阔的关系网络和丰富的地方建设经验，管理优势显著；能够切实将政府资源优势转化为自身的市场竞争优势，接洽地方政府优质资源项目，在非营利性质的基础设施建设领域拥有得天独厚的经验和资源优势。二是资产规模较大。在社会经济发展竞争过程中，为了吸引外部资本投入地方经济建设，地方政府尤其是省级政府，多通过打造投资大、资产多、资金雄厚的超大规模融资平台，以享受较大倾斜的优惠政策，致使融资成本较低，在业务扩张等市场竞争过程中具有并保持明显优势。三是占据市场优势地位。在传统经营模式中，地方政府融资平台公司主要承接地方政府项目，在市场准入门槛、特许经营许可等方面享有其他市场主体无可比拟的“特权”，这一优势可持续转化到市场化的经营过程中，因此其突出的融资能力和管理技术优势，也将进一步扩大其优势地位［11］。

三、地方政府举债融资模式转型的症结

当前，地方政府举债融资模式转型已初具支持条件，但囿于融资平台公司既往长期承接地方政府举债功能的历史角色，导致其不可避免地受到地方政府存量债务风险的影响。如何厘清地方政府历史债务的所属主体和权责关系、化解既有债务风险危机、明确未来地方政府融资平台公司的角色定位，是地方政府举债融资模式能否顺利转型的关键所在［12］。

（一）地方政府与融资平台公司的关系

随着1994年分税制度的改革，在《预算法》明令禁止地方政府举债融资的现实条件下，为突破财政资金瓶颈和法律障碍，越来越多的地方政府开始转向建设地方政府融资平台公司，其目的是以融资平台公司之名行地方政府举债之实，使融资平台公司成为地方政府举债融资行为活动的实际控制主体。地方政府融资平台公司大多在成立之初就具备了市场主体的形式和名义，代替地方政府承接银行或信托资金，通过政府划拨的土地或财政补贴，以地方政府信用背书向金融机构获取大额贷款，并投入公共事业建设［13］。2010年5月26日召开的国务院常务会议明确提出，要分类清理规范已设立的融资平台公司，划清职能，规范运作。随着相关职能的逐步剥离，地方政府债务风险危机得以缓解，但多年来早已习惯背靠政府生存的融资平台公司，其市场化转型道路并非一帆风顺，主动参与市场竞争的内生动力和抗风险能力不足。由于融资平台公司对外代表的是地方政府信用，一旦出现债务风险或经营危机，地方政府仍然需要承担相应的责任；它们这一紧密的共生关系，注定了地方政府举债融资模式转型不可能一蹴而就。

（二）地方政府对融资平台公司的救助

2021年4月13日，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，明确提出要“清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算”。早在2010年，国务院发布的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，就已明确提出要严格划分地方政府承担债务和企业承担债务，但在具体实践过程中，由于部分地方政府尚未确定债务承接机构，且主观剥离的意愿较低，导致仍有较大存量债务和新增债务。依托融资平台公司而生的隐性政府债务，导致融资平台公司的债务风险难以有效化解。在债务额度越积越大、债务风险越来越大的情况下，一旦爆发债务危机和资金链断裂，其必须且只能依靠地方政府和银行进行救助。而在地方政府与融资平台公司错综复杂的关系下，融资平台公司债务危机造成的危害可能会不断扩大，甚至演变成为冲击地方财政的“灰犀牛”。融资平台公司实施自负盈亏的市场化运行后，地方政府以出资额为限度承担有限责任。但由于地方政府融资平台公司在社会公共事业中有着特殊地位，如果其合理融资受阻，造成大范围违约，势必对地方经济造成严重冲击。因此，受到地方政府隐性债务、地方经济发展需要和地方政府信用建设的共同作用，地方政府可能会对融资平台公司的债务危机进行一定程度的救助。

（三）融资平台公司债务处置问题

在融资平台公司传统经营模式中，地方政府向其注入相应资产或特许经营权限，融资平台公司为了扩大自身的融资能力，通常会对注入资产进行一定的包装，但由于其资产的总体流动性和变现能力相对较差，其偿债能力会受到较大的负面影响。在融资平台公司所背负的债务中，有相当部分为历史时期积累的公共项目建设负债，由于其以政府信用背书，因此必须按约清偿债务。在历史债务和新增债务的双重压力下，市场化转型过程中的融资平台公司债务处置面临较大考验，其债务处置结果直接关系到地方政府举债融资模式的转型成效。

四、地方政府举债融资模式转型的实践路径

中国地方政府举债融资体系经历了改革开放以来“摸着石头过河”的探索式发展。当前，地方债券的发行为地方政府举债融资模式转型提供了巨大利好，政府和社会资本合作方式亦日趋成熟。为有效控制和化解地方债务风险，促进地方经济健康有序发展，亟须在新的发展条件下推动地方政府举债融资模式转型创新，融资平台公司市场化转型同样是其中的重要环节。

（一）规范地方政府举债融资行为

从根源上规范地方政府的举债融资行为，应从以下两方面入手：一方面，要“堵住”其违规举债的非正规途径，持续强化对地方政府隐性举债的监管和问责力度。成立专项督查队伍，监督地方政府与融资平台公司之间的债务关系，对关系不清、虚报债务、隐性举债等违规行为，依法追究地方政府负责领导的相关责任，并建立终身责任追究机制和责任倒查制度，从根本上杜绝传统政绩观导向下的执政者侥幸心理和违规行为［14］。另一方面，要“打通”地方政府合理融资渠道，降低其融资门槛和举债成本，建立现代财税体制，完善分税制财政管理体系，优化地方税体系，合理划分中央与地方政府之间的财政权责，正确处理二者之间的财政分配关系，进一步完善中央转移支付，强化地方财政自我造血，构建公开透明、风险可控的地方政府举债融资模式，释放地方经济发展活力，防范系统性金融风险。

（二）提高地方政府债务偿还能力

建立完善的偿债机制，成立地方政府债务承接专门机构和举债融资责任制度。科学评估地方政府的债务偿还能力，并以此为重要依据核准举债限额，完善以债务率为主要指标的债务风险评估体系，使举债限额与地方政府预算收入、项目收益相匹配。要妥善处置和化解与融资平台公司剥离后的地方政府存量债务，尤其是未审批债务、任期外债务、空壳类债务等，坚决维护债权人的合法权益。摒弃传统借新债还旧债的债务偿还方式，抑制隐性债务增量，加强监督，强化审计问责体系建设与完善工作［15］。建立偿债专项基金等偿债机制，以建立地方政府债务危机与财政安全之间的缓冲带。

（三）加速融资平台公司转型发展

推动地方政府融资平台公司市场化的顺利转型，首要前提是厘清地方政府与融资平台公司之间的关系。因此，应以“产权明晰、权责明确、政企分开”为根本遵循，以融资平台公司为市场主体进行改革、重组、转型，实行现代化市场经营。一是对既有融资平台公司进行分类改革和有效监管，地方政府由“管经营”转向“管资本”，鼓励融资平台公司以市场化方式转型升级，精准定位转型功能，加速实体化建设，在充分的市场竞争过程中培育新的竞争优势。二是全面清理融资平台公司存量债务，剥离地方政府债务。对于负债水平超过安全范围但尚未达到破产清算标准的，地方政府可注入一定的经营现金流量资产，帮助融资平台公司合理控制债务规模。对于转型过渡阶段确有困难的，地方政府可在法律框架和政策允许的范围内，给予财政补贴、税收优惠等扶持，提升其抗风险能力。政府相关职能部门应积极沟通协调，帮助其突破转型瓶颈和障碍，使其持续强化市场竞争优势。同时，促使其盘活资产和优质资源，拓宽融资渠道，降低融资成本［16］。三是按照市场化经营方式实施融资平台公司内部改革。建立协调高效、决策科学的治理结构，完善管理和保障制度，通过预算控制、资源整合、财务预警等方式强化资产运作能力，明确市场定位，提高投资效益，在广阔的市场发展空间中不断巩固和培育新的竞争优势，为地方经济发展和社会进步贡献更大力量。