社会组织承接政府职能转移的实证研究*——以GZ市为例

张婷婷

(中共广东省委党校 法学教研部，广东 广州 510053)

一、GZ市社会组织承接政府职能转移的基本情况

(一)社会组织的承接能力构成政府职能转移的重要条件

政府职能转移是一个系统工程。社会组织能在多大程度上参与该过程，是衡量政府职能转移的一个关键要素。[1]通过实证调研发现，承接能力已经成为GZ市社会组织能否参与政府职能转移的重要影响要素。以下从两个方面展开论述：

从职能转移的制度设计上看，只有3A等级以上的社会组织，才具备优先承接政府转移职能和购买服务的资质。根据《GZ市具备承接政府转移职能和购买服务资质的社会组织目录管理办法》第6条第1款的规定：“经登记管理机关评估等级在3A以上的，具备优先承接政府转移职能和购买服务的资质”。该条赋予具有3A评级的社会组织在承接政府职能中处于优先序列，相关政府部门在转移职能时必须将其作为首要的考虑对象。因而在GZ市政府进行职能转移过程中，获得3A评级的社会组织在竞争中享有天然的制度优势。从中可以看出，GZ市政府及相关部门在进行职能转移时，十分看重社会组织的承接能力，将其作为一个十分重要的条件予以考虑。与此同时，登记机关的评级作为社会组织承接能力高低的标准，也成为GZ市政府职能转移过程中的一个特点。

从职能转移的实践运行上看，是否获得评级构成社会组织承接政府职能转移的重要条件。根据GZ市社会组织信息公示平台的公示信息，具有承接GZ市政府职能资质的社会组织有214家。对比这些社会组织可以发现，在214家具有资质的社会组织中，有政府评级(1-5A)的社会组织共148家，占比69%，未评级(平台显示为空、无)的社会组织为56家，占比21%。这在平台竞争上，有评级的社会组织相比没有评级的社会组织就更容易获得职能转移的机会。而在2018年度GZ市社会组织工作报告中，实际承接GZ市政府职能的社会组织共99家，其中具有政府评级的社会组织有74家，占总数的75%，而没有评级的只有25家，占比25%。从上面两组数据可知，具有资质评级的社会组织不仅在申请获得政府资质目录中具有优势，而且还将在后续的政府职能转移时获得更多转移机会，成为实际的职能承接方。由此可知，GZ市社会组织的承接能力构成政府职能转移的重要条件。具有一定承接能力的社会组织，在承接政府职能的全过程中都具有一定的优势。

综合以上两点，在GZ市社会组织承接政府职能时，承接能力构成一项非常重要的条件。作为社会组织承接政府职能的重要“敲门砖”，承接能力在社会组织能够承接政府职能的转移过程中起着不容忽视的作用。尽管GZ市社会组织数量众多，达到7901家，但经过承接能力这一关筛选后，所剩寥寥无几。这在某种程度上限制了竞争，不利于社会组织的良性发展，容易出现社会组织承接中的“马太效应”。

(二)政府购买公共服务成为政府职能转移的主要方式

社会组织承接政府职能转移的改革目标，在于使社会组织成为推进行政改革的“动力源”，成为激发社会活力、鼓励社会创新的“催化剂”，成为提高公共服务效率和质量的主要“抓手”。但社会组织承接政府转移职能有着多种不同的路径方式，而且不同的实施路径也影响着政府职能转移的运转效率和结果。[2]目前国内转移政府职能的方式有以下四种：一是公共职能公益化转移。该种转移方式是指原先由政府部门承担的社会公共服务职能部分或全部地转交给社会组织来承接。转交之后，政府部门不再承担相关社会公共服务职能，其职能由社会组织承担，责任也随之转移。二是政府或者准政府机构的去行政化转移。这种方式是指本来是政府体制内的行政机关或准行政机构，通过法定方式，将这些部门从官方性质转变为民间性质，进而实现政府职能向社会领域的过渡。三是公办企业的社会化转向。它是指政府部门通过拍卖、股权转让等方式，把一部分公办企业转化为社会企业，由社会来进行国有企业的控制，进而实现国有企业承担的部分政府职能流向社会领域，实现政府职能转移的相关要求。四是政府与社会的合作式转移。它指的是政府将其提供的公共服务通过招标、采购、财政补贴等方式，同社会组织形成公共服务领域的合作伙伴关系，使社会组织能够参与到公共产品的供给中来，与政府共同履行公共服务职能。但在合作式转移形式下，社会组织并不长久地占有着政府的职能，其职能只是暂时性地由社会组织享有。这种方式一方面破除了政府在公共服务方面的垄断地位，另一方面又保证了政府对社会公共服务的掌控。

从实践上看，前三种方式在GZ市政府职能转移改革中运用较为罕见。而政府购买公共服务的方式却大行其道。GZ市规定，超过10万元的按照采购程序处理；10万元以下，通过行政协议进行处理。社会组织公示平台上270个政府项目均为采购、协议方式进行转移。在现实层面，GZ市社会组织承接政府职能的主要方式目前还是政府购买。

(三)业务对接成为职能转移的核心内容

政府职能转移的初衷和宗旨是将政府职能转移给更具专业性与人力资源更为丰富的社会组织，从而给行政“减肥”，缩小政府的规模，让其集中精力处理核心职能。[3]当政府决定将自身不必要亲自行使的职能转移给社会组织时，转移的事项和社会组织的职能就有着较大关系。社会组织的职能不同，其承接的政府职能也将不同。

从理论上看，社会组织形形色色，五花八门，具有非常大的差异性和特殊性。与此对应的政府职能也包括着从公民出生到死亡之间的各种复杂事项。二者之间进行职能转移时，政府转移的职能内容和社会组织的职能之间必然有着相关联系。这种联系是政府职能转移和社会组织承接职能的法理基础。政府的职能不是随便找个社会组织来承担，其效率都会提高。也不是什么样的社会组织都能够承接政府的职能，毕竟政府职能作为一项具有一定专业性的工作，必定需要具有一定相关能力的社会组织来承接。能力来源于社会组织参与社会治理的广度和效度。而社会组织主要从事的现实职能工作，就是其相关能力的直接反映。从这方面说，政府职能的转移内容会和社会组织的职能相联系，这种业务的相关性将成为职能转移的核心内容。

从历史上看，我国社会组织的成立和发展与政府的扶持息息相关，社会组织之前长期以挂靠的方式与政府联系在一起，受着政府的支配和控制。不同的社会组织因其社会职能的不同而挂靠在不同的政府职能部门之下，受着相关政府部门的业务领导。也就是说，在政府职能转移前，相关的社会组织就长期与政府相关部门进行着业务往来。这就给政府职能转移时减少了很多的转移成本。因为在之前的业务交往中，彼此之间已经获取了对方的职能信息，产生了信任。从这方面说，政府职能转移的时候，政府部门会选择那些曾经有着业务联系的社会组织来进行职能转移，这种特殊的历史因素决定着社会组织的职能与政府职能业务对接将成为职能转移的核心内容。例如：GZ市体育局将部分职能转移给GZ市田径协会，GZ市知识产权局将部分职能转移给GZ市发明协会，GZ市金融工作局将部分职能转移给GZ市金融业协会。GZ市地区出版物新闻工作者协会承接GZ市文化广电新闻出版局的相关资料审核，GZ市地区旅游景区协会承接GZ市旅游局旅游示范单位评审，GZ市港口航运协会承接GZ市港务局关于水路运输企业诚信评价项目等，都将社会组织职能与政府职能业务对接作为职能转移的核心内容。因此，GZ市社会组织承接的政府职能与其自身从事的业务存在密切联系，政府职能转移的内容与社会组织本身的内容有一定的重合之处。社会组织职能与政府职能的业务对接成为职能转移的核心内容，这是GZ市社会组织承接政府职能的共通之处。

二、社会组织承接政府职能中的问题

(一)社会组织承接能力不足

近年来，GZ市的社会组织虽然呈现稳健增长的发展趋势，但根据2018年的数据统计，只有78家社会组织获得评估等级，获得3A及以上评估等级的社会组织占其中的79.5%。这反映出GZ市的社会组织发展难以与GZ市政府职能转移的要求相契合，社会组织承接政府职能的各方面能力还有待提高。制约社会组织能力提升的因素主要有以下几个方面：

首先，社会组织管理制度对于GZ市社会组织承接政府职能转移具有消极影响。一个社会组织从萌芽、发展到消亡，无疑是离不开所属地区政府的监督与管理，但存在“重管理、轻监管”的模式，对于社会组织的整个发展过程而言是不利的。例如，繁杂的社会组织登记注册准入程序、申请审批程序，会减损社会组织成立的积极性。这将使得社会组织的数量与承接政府职能的任务之间处于失衡状态。在社会组织成立后，现存的管理体制无法有效促进社会组织的发展成长。尤其是处于较为宽松的监管制度环境之下时，社会组织本身的组织松散性特点，以及发展动力不足等问题，就使得社会组织在能力上不能满足承接政府职能的要求。

其次，在社会组织自身素质层面，GZ市社会组织的主体独特优势尚未发挥，承接政府职能的能力还有待提升。从社会组织的性质来看，社会组织既不同于带有行政管理性质的政府部门，也不同于以利益至上为目标的营利组织。它能够通过市场和社会这两个大平台，将行政职能灵活高效运行，弥补行政和市场各自作用下的不足，有效满足多元化的社会需求。但是，GZ市的社会组织尚未将这种灵活性和高效性优势发挥到承接政府职能的活动中。而且，当前社会组织的专业服务水平普遍不高、内部管理与运作能力有所欠缺，也难以为GZ市政府职能转移奠定良好的基础。

再次，在社会组织与政府关系层面，社会组织与政府机构的紧密程度深刻影响着政府职能转移。“我国社会组织的发展不仅是社会主义市场经济的产物，同时也是党和政府简政放权催生的结果。基于此，我国社会组织必然具有非独立性。”[4]而且，社会组织对于所属政府部门的依赖性越强，自身的发展越容易受到行政化的限制，甚至出现偏离社会组织发展宗旨的现象。当前，在社会自治力不足的背景之下，[5]GZ市的社会组织缺乏对组织独立性的重视，并且重度依赖政府的资源支持，缺乏多元化的资源吸纳渠道。在这种对政府具有高度依赖性的模式之下，社会组织容易受到主动或被动的行政化影响，[6]在承接职能过程中陷入“上传下达”的执行模式，成为政府职能运作的编外下属机构或执行工具。这将使社会组织自身的发展空间受到行政化的束缚，提高承接能力以高效承接政府职能举步维艰。

(二)承接职能的界定模糊

社会组织是现代社会治理的主体之一。但社会组织从事“社会治理不意味着政府的退出或管理力度的弱化，而是提高政府的工作效率，实现‘小政府，大社会’的共同治理局面”。[7]社会组织为了社会治理目标的实现，承担着部分社会领域事务的职责。但在社会组织承担的事务中，与政府正在履行的职能存在重合地带；或是本应属于社会组织的职责仍然在政府的控制之下；或是本应属于政府的基本职能却被不适当地转移到社会组织名下等。这些问题的存在归咎于政府与社会组织之间的职能界限划分模糊，阻碍社会组织承接政府职能的有序化进程。

一方面，社会组织承接职能的“肯定”边界还需进一步细化厘清。在当前GZ市相关政府职能转移的实践中，不同职能如何转移尚且有待详细的指导性规则进行规范。在职能承接过程中，存在以下三种有待对职能的转移情形进行具体化界定的情形：在第一种情形之中，对于社会组织和政府双方都正在进行管理的职能事项，应当如何划分边界的问题需要明确。根据《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》的文件精神，政府应当把社会组织能够发挥自律作用进行调整的事项归还给社会组织。在实践中，缺乏从职能事项的性质角度去判断的思维，去清楚界定哪些职能适合由社会组织继续通过组织管理承担，而政府应当以“放权”的形式将这部分职权转移到社会自治范畴，让这一部分职能回归本位。[8]在第二种情形之中，对于政府正在履行的一部分职能，但社会组织也有能力承接，甚至比政府履行具有更佳效果的职能，对此尚未形成将包括权力和责任在内的完全职能转移到社会组织的职能转移与承接安排，通过不同主体履行职能的效益衡量与比较，实现社会组织与政府部门之间的职能优化配置。这部分的职能范围界定应当重点关注，这对于提高社会服务效能具有重要意义。在第三种情形之中，由于政府部门和社会组织都存在自身固有的局限，存在哪些职能需要双方以协作模式完成才能达到最高效的状态，也无法找到明确的规划安排。总而言之，在GZ市职能的转移与承接过程中，为推动职能的履行带来高效的效益，必须加快理清需转承职能、可转承职能的边界，确立相对确定的各类转承职能的范围，从肯定的角度为GZ市社会组织承接政府职能转移提供明确的边界。

另一方面，社会组织承接职能的“否定”边界还待获得规制。根据国务院颁布的《政府购买服务管理办法(暂行)》，不适合由社会力量承接的公共服务职能，应当由政府直接承担。这一条规定并不能提供有效的否定性承接规制。然而，并不是所有的政府职能都适宜转移给社会组织履行，否则可能会引起服务主体之间相互推诿，造成整体服务水平的下降。在实践中，由于社会组织承接职能边界处于模糊地带，尚未根据政府职能的性质设置相关的职能承接保留事项，[9]社会组织为了生存发展需要，对于政府职能进行一概性的承接。例如由社会组织行使职能是不适当的或属于政府的专属职能被不正确转移给社会组织，这对政府和社会组织都会造成难以估量的负面影响。因此，为实现承接政府职能有章可循，必须加快对承接职能边界的合理确认。

(三)社会组织承接政府职能呈现“事项化”

当前，GZ市的社会组织承接政府职能仍处于初步发展阶段，在承接内容上，一般体现为以被动方式委托事项，社会组织只需要按照定向的委托去执行。在现阶段，政府主要以“购买公共服务”的形式将部分事项外包，把职权仍然保留在政府的职能部门，实际上并没有把职能转移落到实处。

社会组织作为承接政府职能的主体，是否具备良好的承接能力，是实现职能转接不可忽视的现实主体条件。在实践过程中，一方面，GZ市在职能转移过程中，作为承接职能主体的社会组织，存在条件不足、能力不足的阻碍因素。这导致政府的部分职能难以顺利转给社会组织，社会组织也难于稳当接住某部分职能，政府只能在转承职能的过程中将职能细化分解，将其中的事项执行交付给社会组织。因为“事项”的转移与“职能”的转移对主体能力的要求有所不同，相比较而言，承接“事项”的要求较低，在社会组织作为承接主体能力不足的情况下，不可避免会出现“承接事项多、承接职能少”的现象，基本上作为事项承接方发挥社会组织的作用。在另一方面，在承接职能前期过程中，社会组织对于某项具体的职能承接规划缺乏主动权，在转移内容方面由政府部门把握着主动权，转移“事项”或是转移“职能”，最终的决定权都在于政府。而社会组织的意见或建议往往难以影响或改变政府部门对于转移内容的决定。在这种情形之下，社会组织只能服从于政府的计划安排，在内容上被动承接“事项”或“职能”。因此，对于社会组织而言，想要改变不完全承接的现状，必须不断思考如何提升作为承接主体的能力，与承接“职能”相匹配，在职能转移中走出被动状态，逐步将“事项化”承接向职能承接转变。

在现阶段，政府实质上对于转移职能的全过程起着主导作用，从某一项职能转移的决定、转移过程的制定和落实以及由哪方主体来承接等相关问题主要依赖于政府的决策。因而，出现社会组织承接政府职能呈现“事项化”、职能转移占比较小的情况，离不开政府一方的以下影响：一是政府的自利属性导致政府职能的转移和承接处于形式化，实质性职能的转移力度和转移层次较低。政府的自利属性是指政府除了实现对公共事务进行管理的职能属性以外，具有为政府本身的生存和发展创设有利条件的一种属性。[10]在政府自利性的作用之下，不愿转移职能和过度转移职能的两端现象突显，本应转移给社会组织但对政府本身有利的职能仍然留在政府内部，反而是本应由政府负责但无利可图的一些职能被转移到社会组织，致使社会组织承接的职能在整个职能体系中只处于边缘性。[11]二是政府缺乏对于转移职能的正确态度和认识，会导致政府转移职能缺乏动力，这也是引起政府职能转移“事项化”现象的主要原因。这种正确态度和认识的缺乏一方面是因为政府没有充分认清自身的局限性，[12]一个高效的政府无法全面管理社会的方方面面事务；另一方面是因为政府对于社会组织承接职能的必要性分析不足，无法借助社会组织提高行政效率。因此在现实的行政系统运行中，政府需要思考如何更新并形成正确的理论认知观念，为社会组织提供实质性的承接职能空间。

(四)职能承接中的市场化程度低，缺乏竞争性

在当前政府职能承接过程中，社会组织内部存在明显短板。在一般情况下，职能承接市场化对于社会组织而言是有利的，这为社会组织提供了一个平等公开参与职能承接的平台。但市场化强调自愿参与和竞争机制，这对于GZ市大多数社会组织而言不一定占据优势。社会组织自身存在短板问题是阻碍社会组织进入职能承接市场竞争的现实束缚。这些短板问题主要有以下几个方面：一是社会组织内部存在资源匮乏问题。社会组织缺乏充足的资源难以完全应对市场化的承接职能竞争。特别是资金方面的欠缺，依赖于政府的资金补给只能维持社会组织内部日常基本运作，除此并无其他来源的资金资源为承接职能竞争做准备，使得社会组织参与职能承接市场竞争缺乏基本的资金支撑。二是社会组织内部人才力量薄弱。在社会组织的成员组成结构中，全职工作人员严重缺乏，兼职工作人员或志愿者占据的比例较大，这反映出社会组织内部欠缺专业化的全职人才，难以承担起参与职能承接市场化竞争的工作量，也难以推进社会组织走向职能承接市场化竞争的进程。三是社会组织的信息获取意识和能力有待提高。大部分社会组织仍然将组织的对外交流范围局限于服务社区这个圈子中，对圈外的关注度不够。在职能承接市场化的环境下，政府会逐渐把需要转移的职能公告于相关平台上，但由于社会组织缺乏主动去获取信息的意识和能力，使得很多社会组织错过大量有关职能承接的信息，陷入无法市场化承接职能的局面。因此，社会组织内部存在短板问题，让社会组织难以活跃在职能承接市场化竞争中，要想提高职能承接市场竞争的参与率，必须从内部解决制约社会组织参与市场化竞争的问题。

除此之外，政府转移职能的方式与行为也有待修正。在职能转移市场化的过程中，相对于社会组织而言，政府既是作为另一方主体参与其中，又承担着推进职能转移市场化的重要责任。对于现存的职能承接过程中市场化竞争程度较低的情形，政府还有以下改进的空间：一是政府内部的倾向化选择冲击着职能承接市场化。职能转移市场化要求政府在转移职能时，应当公开面向社会组织，给社会组织提供平等参与的机制和平台。但在实践中，政府可能会基于对资金、成本、行政因素等考量，甚至受到不正当利益的影响，内部指定关联的社会组织长期性地承接某一项政府职能。政府的这种倾向化选择使得特定的社会组织优先承接了政府职能，[13]变相地剥夺了其他社会组织平等参与权，对于职能承接市场化而言是直接的冲击。二是政府对于职能转移市场化机制的构建呈现较为消极的态度。例如在实践中，政府并未完全公开或是未能及时公布准确相关的转移职能信息，转移职能的相关程序没有进行规范化，发布信息的平台辐射面较小，未经科学考量设置的承接主体条件不合理等，这些情形会将社会组织限制在职能转移市场竞争之外。因此，对于政府一方存在的职能转移的执行理念和方式尚未完全与市场化的需求相契合的难题，需要加快修正政府行为出现的偏差。

三、社会组织承接政府职能转移的完善方案

社会组织承接政府职能转移，旨在进一步提升政府提供公共服务的效率和质量。在这一目标的指引下，政府职能的转移和社会组织承接公共服务职能，既应当显现出国家行政体制改革的基本目标，同时也应当树立全新的公私合作的基本原则。对于GZ市社会组织承接政府职能转移而言，由于GZ市社会组织的发展成熟度较高，社区化发展态势明显，因此，GZ市社会组织承接政府职能转移应当在以下三个方面加以完善。

(一)在职能转移过程中引入市场化竞争机制

政府向社会组织转移公共服务职能，表现上是在遵循“放管服”改革的基本精神，将社会组织能够承接的职能，交由社会来自我调节、自我规制。实际上，职能转移始终在围绕提高公共服务质量来稳步推行,这一根本目标恰恰反映出我国行政体制改革的首要目的,因此，政府向社会组织转移公共服务职能，有利于打破传统法治国家建设路径上的公共服务垄断，并将“高效行政”同“多元治理”有机地结合起来。但值得注意的是，打破传统行政法治模式，并不意味着建立起高效的新型公共服务形式。从社会组织承接政府职能转移过程中出现的诸多问题(如职能转移方式单一、承接职能意愿较弱以及社会组织承接能力有限等)来看，“社会组织承接”与“政府职能转移”之间线性关系看似简单，实际上在深层次上蕴含着威权主义的影响。在这一背景下，线性职能承接模式应当被遗弃，转而寻求“市场竞争”这一新型公共服务履行机制。换句话说，在“职能转移”与“职能承接”之间无法架构起高效公共服务模式的情况下，市场化竞争应当且能够改良政府、社会组织的意愿，从而真正迈向“提高公共服务的效率和质量”的目标。

市场化竞争机制引入到“社会组织承接政府职能转移”中，旨在提升社会组织之间承接公共服务职能的竞争性，强化公共服务效果。同时，也进一步拓宽政府在职能转移对象上的可选择性。有鉴于此，市场化竞争应当成为改良GZ市社会组织承接政府职能的重要措施，用于改善GZ市公共服务的社会化转移效果。具体说来，市场化竞争机制对社会组织承接政府职能转移提出以下要求：一是竞争机制的形成。社会组织承接政府职能中的竞争机制，应当包括多个符合承接要求的社会主体(即社会组织)、公开透明的职能转移与承接程序以及政府职能的有效转移等方面。二是从当前的直接委托方式向竞争性方式转移。虽然当前GZ市公共服务职能转移大多采用“政府购买公共服务”的方式来实现，但往往只有一个适合的承接主体。这样，职能转移活动实际上并无竞争性。因此，GZ市在社会组织承接政府职能转移过程中，要采用多元化的职能转移与承接方式，强调承接过程的竞争性，并保证职能转移与承接过程的公平、公正以及透明性。三是确立公平竞争的制度环境。在GZ市社会组织承接政府职能转移过程中，社会组织同政府部门的业务指导关系以及归口管理等因素成为职能承接与转移的重要考虑。但在市场化竞争机制的指导下，“提升公共服务的效率和质量”应当成为检验职能转移效果的最重要标准之一。有鉴于此，公平竞争的制度环境对于不同社会组织参与政府职能转移具有良好的促进作用，有利于增强社会组织的自我发展意识，进而推动社会效果的提升。

(二)明确权责分离与责任法定相结合的职能转移模式

在传统法治模式下，权责一致被认为是法治完备的体现。它主要是受到现代科层制政府组织形式影响而产生的权力运作形式和责任分担方式。它往往通过权力与责任的统一，实现国家治理与公权力行使的自律性。在这一权力制约逻辑下，“有权必有责，权责相一致”理念成为现代行政法治的基本理念，意在强制性地要求政府依照宪法和法律的规定来开展行政执法行为。但是，在社会组织承接政府职能转移过程中，传统行政法治理念中的“权责一致”要求被打破，公共服务职能与政府责任之间开始产生分立。申言之，社会组织承接政府职能之后，并未承接相应的责任追究机制。按照责任法定的相关规定，实际上的职权行使主体同责任主体产生了不对称状态。尽管职能调整是现代行政体制改革的重要组成部分，但社会组织承接职能转移所引发的“权责不统一”仍需要获得法治的支持。所谓“权责不统一”，是指行使行政职权的国家机关同承担法定责任的国家机关不一致，进而导致履职行为与行为后果之间缺乏因果关系的现象。这种现象突出体现为现代国家规避社会公共服务风险。

基于现代国家治理的需要，“权责不统一”同“权责统一”一样，逐渐演变为行政体制的一种常态。乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)认为，在现代社会中，“有组织地不负责任”正在成为社会治理的一种常见趋势。[14]逃避责任既展现在国家的宏观调控方面，也展现在个人行为上。因此，尽管“权责不统一”有违传统的行政法治理念，但未必不能被现代社会所接受。只是这一改变需要满足以下条件：1.将“权责不统一”明确为一种新型权责分配方式，并在法治框架内完成。目前来看，政府职能转移所造成的“权责不统一”已经不可避免，但如何以法治化的方式，对职能转移方(政府)与职能承接方(社会组织)的权责明确化，仍需在国家立法层面加以明确。这是因为，法律始终致力于公权力的制衡与约束。即便存在“权责不统一”的情况，法律仍会发挥出权力规范功能。2.在不对称状态中厘清权责关系。职责的不对称性是社会组织承接政府职能转移引发的必然后果。但是当改革结果能够带来社会治理效果提升的情况下，权责不对称的解决方案就会迈向积极地确认权责关系——GZ市的改革实践恰证明了这种趋势——社会组织承接政府职能转移，优先需要确定何种职权能够转移、由谁承接、如何实施。对于社会而言，公共服务总量未变化，但服务质量提升了。因此，厘清社会组织与政府的权责关系，是解决“权责不统一”的必由之路。3.依法定责。社会组织承接政府职能转移的内容仅是政府部门的行政职能，不涉及责任重新分配问题。因此，行政机关无法超越法律的规定，将行政责任转嫁给社会组织。有鉴于此，“权责不统一”并不会导致行政体制的混乱。在某种程度上来看，它会进一步加强政府对社会组织公共服务的监督。否则，公共服务失序的责任将由政府承担。

(三)推进合作互利

社会组织承接政府职能转移不应停留于我国行政体制改革的制度遐想，而应当尊重“职能—社会义务—公务责任”所带来的的整体性制度后果。鉴于目前社会组织承接政府职能转移进程中的意愿较低，且政府转移核心职能的意愿同样较低，因此有必要改变“放管服”改革中的行政威权理念，进而转向“合作互利”的市场化理念。前文已述，目前GZ市社会组织承接政府职能转移高度依赖“政府购买公共服务”这一方式。这也凸显出“合作互利”的市场化理念成为GZ市公共职能承接与转移的可行性。尤其是相较于行政威权理念而言，“互利合作”理念更强调公权力机关与社会组织之间的“平等”“合作”属性，对合作双方的定位也立足于柔性的“互利”视角。在这一理念的支撑下，公共职能的调整无论是对职能转移主体(政府)而言，还是对职能承接主体(社会组织)来说，都将成为受益的一方——这是传统行政威权理念难以实现的，恰是“互利合作”市场化理念的强项——值得注意的是，市场化理念的介入，并非在于产生市场经济的效果，而是意在公共服务领域嵌入市场竞争机制，并以不同主体之间的竞争来增强公共职能的履职效果，提升公共服务的质量。有鉴于此，“合作互利”是在政府和社会组织之间建立起沟通合作机制的基本要求，有助于公共职能转移改革寻找到最为合适的承接主体。

从“政府购买公共服务”这一职能转移方式来看，表面上强调职能转移的市场化改革倾向，但实际上又通过多重准入条件的设置，提高了社会组织承接政府职能转移的门槛。所以，为了进一步提升GZ市社会组织承接政府职能的效果，GZ市应当在以下两个方面强化“互利合作”市场化改革理念：一方面，GZ市应当降低社会组织承接政府职能的资质，以承接主体之间的竞争性来提升社会公共服务的实际效果。目前看来，单纯的职能转移、单一的承接主体往往加剧了社会组织的社会服务负担，由此导致政府职能转向社会组织的社会效果并未得到显著提升。倘若提高承接资质无法提升实际服务效果的话，那么降低承接资质并且引入职能承接竞争，或许会成为提升政府职能社会化转向的有效措施。另一方面，GZ市要强化社会组织承接政府职能转移的激励机制。对于社会组织而言，能够获得会员与服务对象的认可，便已经实现了自身的价值。社会公共服务职能以及社会责任的增加，仅仅是加重社会组织的负担。因此，强化社会组织承接政府职能转移的激励机制，提升社会组织承接政府职能的积极性，才是“互利合作”市场化改革理念的积极表现形式。

四、结语

从政府职能转型以及我国公共服务供需矛盾可以发现，行政职能转移成为GZ市适应社会发展、革新社会治理方式的必然举措。但是，检验GZ市社会组织承接政府职能转移的具体成效却发现，社会组织对公共服务职能的市场化决策改变了传统政府主导型公共服务供给模式。此外，社会需求、承接能力以及服务成本也成为了社会组织承接政府职能转移的主要影响要素。由此导致GZ市社会组织承接政府职能转移过程中出现了诸多问题。鉴于社会组织在社会治理以及公共服务供给上的独特优势，政府应当坚持开放态度，以“互利合作”为理念积极推进基层社会组织的发展与完善，提高社会组织承接政府转移职能的能力和公共服务能力。