我国社会工作参与基层社会治理创新的路径

梁 华

(鞍山师范院学院 管理学院,辽宁 鞍山 114007)

社会治理创新是党在新时期，面对新形势、新任务，引领改革深化发展的战略选择。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标，在此基础上形成了“创新社会治理体制”的重大战略部署；十九届四中全会形成“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理格局布局；十九届五中全会继续聚焦社会治理议题，提出“十四五”关于社会治理的目标设定：“国家治理效能得到新提升，社会治理特别是基层治理水平明显提高，防范化解重大风险体制机制不断健全”。当今，侧重基层的社会治理在总目标明确的情形下，要适应基层社会形态多元多样、社会运行网络互动、社会利益诉求交织繁杂的基层场域特点，就要立足社会治理创新，以创新的姿态适应基层社会的治理实际，引领基层社会的治理需求，通过创新性治理实践，切实做到基层社会治理水平明显提高。在基层社会治理创新的实践中，从制度顶层设计、发展经验形成到实践运作中，社会工作作为一种社会化、专业化的基层性资源力量，在基层社会治理中的定位、功能与效用越来越明确，是国家治理体系现代化中的重要社会主体性范畴，是治理能力现代化的重要效能维度，进而成为基层社会治理创新的重要作用点与资源点。当下，使社会工作更有效地参与基层社会治理创新是社会治理与社会工作研究领域的实践热点。

一、社会治理创新元治理性

社会治理是指政府、市场、社会组织、公民在形成合作的基础上，运用法、理、情三种社会控制手段解决社会问题，以达到化解社会矛盾、实现社会公正、激发社会活力、促进社会和谐发展的一种协调性社会行动[1]。对于社会治理创新的理解，主要从元理论视角明确治理的基本内容、核心价值与运行机制。从治理元理论来看，治理指的是不同相关利益主体围绕它们共同的事情而进行的协商、并在共识基础上采取的配合性的共同管理活动[2]。“治理”词源于西方，是西方在市民社会运行下就公共事务管理的传统在现代公民社会的时代发展，将现代公民社会的突出利益均衡以 “地方治理”为实践方式的多元主体协商型治理与现代市场经济侧重资源配置性以“公司治理”为代表的博弈型治理结合，综合演化形成的公共治理形态。治理具有以下本质性特点：一是主体的多元参与性。在现代社会，随着社会运行网络化、全球化趋势，知识、信息、物质的资源多元生成、流动，政府不再是资源唯一的掌控者，市场、企业、社会组织乃至公民都可以具有一定的资源生成性与渠道供给能力，在资源分化的基础上形成具有不同的利益诉求与能力供给的社会主体，不同主体围绕着公约数最大化的共同利益、公共利益，需要开展合作，而合作的最有效率的机制就是各主体通过民主性的协商、自愿性的合作、功能性的参与、共享性的分配，形成自发主体性的分工合作，有效率效果地解决公共问题。二是内容结果的公共利益性。现代社会的场域特点是公共性的拓展与强化，围绕公共利益聚合的社会主体间的利益互动联系增强，传统单一化的利益导向与调控体系不仅价值失焦、功能弱化，而且成为社会利益不协调、诱发矛盾的策源，简单的政治行政性安排不能涵盖各方的利益诉求，动员多样的资源供给，必须寻求能够反映各方利益，形成一种由共同利益目标支持的活动，这种活动的起点厘清、理性设定、方式选择与结果导向主要就是通过公共利益的实现得以聚合引导，因此，在具体治理内容与结果方面必须体现明确公共利益性，而现代社会这种公共利益性的具体表现主要是社会服务的运作实践。三是运作机制的互动协作性。治理的运作机制在理念上将政治人假设与经济理性人假设相结合，追求共赢善治。治理的运作机制是一种规则体系，规则的核心是从传统的服从、控制转为强调自愿自觉的行为取向，是一个基于多主体共同利益的分工合作、协作运行的协调互动过程，在理念愿景的共识达成基础上，实现运作方式路径制度化的共治共建，追求结果成效的共享。治理运作机制的权威基础和性质不同于传统权威政府和法规命令，而主要源于多元主体的认同和共识，特别是实际的获得感，在实践中主要是经济物质获得与社会服务感受，因此，治理主体的参与多元化，主体间责任界限的互渗融合，主体间权力资源互动依赖、互动协作，促使服务有效供给形成良好的获得感，成为有效运作的机制选择。

社会治理创新就是围绕社会治理的基本内容，坚持核心价值与遵循运行机制的前提下，以发展的理念，根据现有治理实践环境与资源供给，提出或发现有别于常规模式或思维的治理形式，在改进或创造新的社会治理领域、方式、方法、路径、环境等实践要素上做到突破旧有框架样式，以满足社会治理的多元且不断演变的社会需求，使得社会治理适应、引领社会发展，保障社会治理效用性实现的治理活动。

二、我国社会治理创新的模式与特点

(一)我国社会治理创新的沿革

我国社会治理创新的发展经历了从战略选择、制度设计到最终制度执行的发展脉络。首先，进入新世纪，面对国内外的社会经济环境巨大变革，党的十八大报告创新地提出“要围绕构建中国特色社会主义社会管理，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”[3],开启了治理创新的基础。经过实践在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标，“创新社会治理体制”成为党在理念选择与制度设计上将“社会管理”提升为“社会治理”的关键，治理理念与治理路径成为社会领域改革发展的建设模式；党的十八届五中全会提出“构建全民共建共享的社会治理格局”，十九大进一步完善为“打造共建共治共享的社会治理格局”，并在十九大报告中明确“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”的治理要求，从而创新地阐释了社会治理的主体性、路径性与目标性；2019年10月，党在十九届四中全会提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”[4]，将社会治理创新从制度设计层面推进到制度执行层面；2020年召开的十九届五中全会依托“十四五”中国经济社会发展的新目标设定，将社会治理的目标设定为国家治理效能得到新提升，社会治理特别是基层治理水平明显提高，防范化解重大风险体制机制不断健全。设定社会治理创新主要的领域范畴与效果导向，是制度执行的深化、细化与功能化要求。

(二)我国社会治理创新的模式与特点

当前，我国社会治理创新区别于西方的基于经济理性的博弈式治理形态，也没有依循传统管理模式而演化为行政强制性治理形态，采取的是基于人民根本利益、重心下沉于基层民生场域、坚持党一元领导下的多元主体有序参与的服务型协商式治理创新模式，其核心是将人民根本利益通过党的政治性制度安排与政策表达，结合政府职能部门制度性行政执行，形成治理的民生服务议题与基本场域，通过治理场域内的共建共治共享化的社会公共服务运作，促使各社会主体以赋权增能参与服务的实践方式达成协商共识，并在共识合作基础上创新提升公共服务的有效供给与共享效用，最终从基层、基础层面满足人民的利益需求，达到治理效用。

社会治理创新模式是坚持人民利益至上，创新发展为核心理念，遵循党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，构建共建共治共享的社会治理制度形态，将基层治理水平提升作为工作重点。这一模式具有主体人民性、功能协作性、结构共建性与服务协商性的创新模式，其中主体人民性是理念源泉与动力起点，功能协作性是治理序化的逻辑依据，结构共建是场域判定，服务式协商性是运作规则与内容核心，中国特色社会主义的社会治理创新形态逐步形成，发挥治理效用。

三、社会工作参与基层社会治理创新的契合点

基层社会治理创新在党的十九大之后有两个侧重点：一是公共服务性，二是基层社会民生性。在公共服务性方面，随着我国改革的深入发展，以市场经济要素配置与利益格局博弈为主轴的社会运行向规范行为、利益调节与增量内生发展的社会共同体建设方面转变。在实践层面以征地拆迁、经济行为不规范、利益分配失衡为代表而引发的社会不稳定因素开始减少，社会管理与治理的群体性集体化维稳要求与功能下降；人民群众日益增长的物质文化需求上，突出表现为网络化时代现代人的权利意识、能力需求的形成，个体寻求社会发展中的竞争力与支撑力，促使基于人的权利寻求自由福祉、增强获得感、形成发展能力的个体性社群化的人的现代属性需求成为主导，因此，义务取向的管制管理等传统方式不能成为治理的选择方式，而能够实现利益增量、促进人赋权增能的社会公共服务需求成为社会稳定、发展的关键，当面对经济发展、人才流动与公共危机时，公共服务的覆盖度、多元化与专业化成为核心治理资源与形式。在社会基层性方面，当我国改革的政治经济社会运行的顶层制度安排、社会治理的核心体系框架形成稳定之后，基层的实践运作就是关键。基层社会治理创新的实践场域与场景主要是社会民生议题，特别是困难群体、弱势群体与特殊群体的民生痛点，以及人作为个体与群体如何适应快速转变发展的民生环境适应性发展，有效进行基层民生问题治理是关键。无论政治性、经济性、文化性的基层社会治理都会涉及民生并通过它得以渗入、牵动与融合，因此，基层社会治理创新必须突出基层服务性与社会民生领域性。在这一现实需求下，结合社会治理创新制度安排与运行逻辑设定，社会工作，作为一种社会专业化服务，就成为基层社会治理创新的重要参与者与执行者。

社会工作的共识性概念是指基于利他主义价值观，以科学性知识为基础，运用科学化的专业方法，从助人自助的发展角度，帮助有生存、发展的阻碍的困难群体、弱势群体，解决其困境问题，协助个人及其社会环境更好地相互适应的职业活动。社会工作参与基层社会治理创新，一方面满足基层社会治理创新的实践需求，社会工作能够实现社会治理主体与资源多元化，以其特有的社会基层主体性、专业服务性与功能效用性，增强治理能力，提升治理水平。另一方面，社会工作的生存发展基础在于基层服务，参与到基层社会治理创新实践中才能获得存在的时代意义与发展的空间资源，实现融入性发展。从实践操作层面，社会工作参与基层社会治理创新的内在逻辑联系与可行性机理主要体现在以下契合点：

(一)社会工作参与社会治理创新的理念定位契合点：福祉性赋权增能

理念是行动的先导，社会治理创新的基本理念是“维护最广大人民的根本利益，最大限度地增加和谐因素，增强社会发展活力，并由政府主导社会秩序建设”[5],这一理念核心就是以社会治理来促进人民利益的福祉化，这是价值性判断，治理的方式、结果，最终是要满足人民群众日益增长的各种需求，尤其是民生需求满足，实现基于公平正义的获得感，使作为社会个体的人具有幸福感与满足感。同时，这种福祉性不是简单的物质分配性满足，而是更高层次地趋向于人的自由本质的自由性福祉，是通过治理促使人在多变竞争的社会环境中被赋予各项权利，从基本的生存权到社会生活参与权，实现发展权的落实，并且通过治理促使人改造自己、改造实践的能力增强，形成自我发展的能力，达到从物质到精神、从获得到创造的综合性福祉，成为一个真正意义上的自由的人，这既是社会主义共产主义追求目标，也是社会治理创新的基本主体理念定位的目标。我们进行基层社会治理创新就是以人民利益为基础，追求人的自由创造，而不是简单的管制给予，这是基层社会治理创新的动力活力来源。社会工作是秉持助人自助的价值观，用科学的方法帮助有需要的、遭遇生活困境的人士，解决其基本生存问题、调适其与环境的关系、促进社会正义和社会进步的活动[6]。所以，在理念定位上，社会工作与基层社会治理创新是契合的，以福祉性赋权增能为理念，针对特定人与事项，运用专业化服务方式在实践层面开展具体的服务活动。

(二)社会工作参与社会治理创新的治理格局契合点：共建式共享共治

基层社会治理创新的格局设定为共建共享共治，这一格局的核心是共建，是以主体性的建设主体角色定位，通过主体能力与资源参与，实现参与协商式的共治，在建设中完成共治的进程，并且实现成果的共享。社会工作作为专业服务主体与资源，是具有社会性、专业性的独特建设主体，在贡献建设力量的基础上，因为其具有“助人自助”“公益社会”与“促进和谐”的连带效用，在自身直接服务建设的同时，能够发育、培养与启动从个体、社群到一定范围社会的参与治理建设的意识、能力与渠道，促使这些主体资源参与到建设中，并通过政策倡导、服务衔接等方式将其引入共治的规则体系之中，促进有序共治。社会工作以其多样化切实的服务形式增加丰富治理成果，并依靠其基层社会性专业化的服务输出，促进社会治理创新共享的深入细化实现，因此，社会工作以参与建设切入，到发挥共治牵动作用，最终落实共享效用，是基层社会治理创新共建共治共享格局的有力参与者与串联者。党和政府对此有深刻的认知，并进行了相应的推动，李克强总理在政府工作报告中强调：打造共建共治共享社会治理格局，要促进社会组织、专业社会工作、志愿服务健康发展。同时，社会工作连续4年被写入政府工作报告，作为共建共治共享社会治理格局的主体培育要求。

(三)社会工作参与社会治理创新的治理体系契合点：功能型社会协同

基层社会治理创新的体系呈现出的是在党的政治性根本领导下，以政府职能部门为责任平台，围绕治理议题各主体依据权利与资源能力特点，以一定功能导向为定位的协同合作治理过程，是将政治、法治与自治层级化的共治形态。政治是顶层要求，法治是基本保障，自治是行为选择。鉴于基层社会是一个利益群体多元、权利结构复合与实务精细的社会场域，基层社会治理创新的主要侧重点在于有效的自治性的共治形成，这种共治具有突出的社会行动性，突出感性认知、行为规则与主观评判性的协同运行特点，如好的政策落实不到位，民众实际感知不佳，就会质疑政策的合法性与职能履行的合理性，产生排斥、拒绝协商沟通的负效应。社会工作作为一种服务导向的社会行动，其重要的功能在于通过社会工作服务多元共享实现自身协作与促进各主体间的增强协作，社会工作直接服务民众，化解具体的社会问题，能够实现政策利益职能效应与个体感知的有效连接，并形成反馈闭环，促进政策内容职能履行的改进，实现各方意识的沟通，利益目标的共识，联系行为层面的共治。正如王力平教授所讲，社会工作协同基层治理的目的就是要在达到治理效益最大化和效果最优化的基础上，实现治理主体在结构耦合与资源共享行动中的共赢[7]。

(四)社会工作参与社会治理创新的治理能力契合点：专业化民生服务

党在十九大报告明确提出“保障和改善民生要抓住人民最关心最现实的利益问题，既尽力而为，又量力而行……形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”[8]。这表明，新时代党和国家领导人将“改善民生”放在国家和社会建设的首要位置，社会治理创新的出发点和归宿点在“保障和改善民生”。基层社会治理创新的现实特点是基层民生的利益需求多样化、精细化、实务化与专业化，对于这一特点，传统的行政方式与粗放的居委居民自治方法已不适应，需要引入具有职业化、专业化与社会化能力的主体。社会工作在开展专业化教育基础上，形成职业体系，以多领域、多业态的实务工作为活动中心与载体，成为政府、民众之间具有职业定位、专业保障、社会场域性的服务主体，提供专业科学、灵活精细与互构发展的民生服务，成为基层社会治理能力体系中重要能力维度。

四、社会工作参与社会治理创新的路径

社会工作具有参与基层社会治理创新的必然性与可行性，在参与实现的具体路径层面，主要从基层社会治理创新的理念、格局、体系与能力层面互构性地参与，实现社会工作有效、有为、有力地参与基层社会治理创新。

(一)社会工作参与社会治理创新的理念路径：价值共识性融合互渗

社会工作参与社会治理创新，在理念层面上要实现价值共识基础上的理念互构，基层社会治理的价值体系必须以人民利益为根本利益价值判断，遵循德化法制性的行为价值取向，追求和谐社会关系伦理价值。而社会工作本身具有利他主义的人文价值基础，崇尚科学专业的工具价值特点，践行服务社会的使命价值，需要在自身原有价值理念的基础上，通过参与基层社会治理创新活动，在自身的价值理念中注入人民主体性、社会主义道德法制性与社会主义共同体价值意识等社会主义核心价值内核，一方面是在社会工作机构及社会工作者有意识系统学习习得基础上，侧重党、政府通过系统性地开展教育、培训与督导等建设方式推进；另一方面要通过社会工作的项目推进、政策倡导、服务协作与扶持发展的治理实践，社会工作服务机构与工作者体验党的治理创新价值理念先进性、正确性与发展性，形成行为感知价值认同，成为自发性的理念共识。同时，社会工作机构与社会工作者要将社会工作的尊重个体价值性、实践取向的公平正义观与强调参与的互动伙伴理念，通过社会工作服务的方式回馈、丰富基层社会治理理念内容与表达形式，并以社会工作服务过程与结果启发、形成与完善社会工作服务对象的参与治理意识理念，将在社会工作服务中形成汇集的人民群众的基础理念与理念需求反馈给党政府等决策主体，形成基层社会治理理念的互构发展创新。

(二)社会工作参与社会治理创新的格局路径：三社联动型功能嵌入

社会工作参与基层社会治理格局，主要是以三社联动的实践形式，功能作用性嵌入到治理格局中，形成明确的主体序位与功能定位。基层社会治理创新的主战场在社会基层，社会基层主要由各类半行政化社会性社区、各种形态社会组织与社会工作者、居民等主体构成的，其中社区是核心治理空间，社会组织是主要协作主体，基层化社会工作者与社会服务者是主要人力的依托资源。三社联动是以政府购买服务为牵引，以社区为平台，以社会组织为载体，以社工为骨干，以满足居民需求为导向，通过社会组织引入外部资源和社会力量，通过社工提供专业化服务，把矛盾化解在社区的新型基层治理模式、全新社会动员机制[9]。通过“三社联动”能够功能互嵌地深入形成主体格局的有效链接，以满足公共需求的社会工作服务衔接起政府、社会组织与民众的主体互动协作。社会工作有效地践行三社联动参与基层社会治理创新格局中，要注重三点，一是三社联动的启动在于政府提供公共服务形式的转变，由直接提供转变为购买委托社会工作，由行政管理方式转变为项目管理方式；二是三社联动的运作关键在于培育、规范有一定数量的社会工作服务机构，并形成具有限度竞争性的社会工作服务遴选机制；三是三社联动的可持续发展在于提升社会工作的专业服务能力，切实提升治理能力，促使三社联动治理功能得以发挥。

(三)社会工作参与社会治理创新的体系路径：社会化运行机制衔接

社会工作参与基层社会治理创新的体系，以基层社会工作服务在治理体系中的确立地位、明确作用，要求社会工作要全方位地在运行机制上与体系中各主体功能协调协同，形成共体性建设。社会工作参与基层社会治理创新要形成以下机制：一是政治认同联动机制。要形成有效渠道，使得社会工作机构与社会工作者接受党的政治领导，形成政治认同共同体，将党的政治意识贯彻在社会工作实践中，可以通过发展社会工作者党员、建立社会工作服务机构党组织、参与党团活动等举措，在思想上、组织上与行为上以社会服务为主要载体与党有联动机制，保持社会工作中党的政治领导，社会工作发挥传播倡导党的理念，落实践行党的政策，巩固党治理领导的功能。二是政府职能部门的公共服务选择供给机制。在基层社会民生服务领域，治理转型后政府职能由直接提供服务转变为委托专业化的社会力量服务，因此政府购买、委托社会服务成为社会工作服务机构的主要资源渠道，社会工作服务项目化成为服务管理常态，形成良性的政府购买委托社会工作服务社会化运作，建立科学规范的项目监督管理流程机制，是社会工作参与基层社会治理创新的机制基础。三是建立互信互动互惠的社群机制。社会工作在基层社会治理创新中存在的依据在于社会工作服务对于民众需求的有效满足，是其合法性与合理性存在的基础，满足治理的平等互动多元参与的性质要求，就需要社会工作主体与社区、群众建立良好的伙伴关系，形成专业能力信任、运作互动、成果互惠的关系构建机制，通过行政推动、自身参与、社会接纳等方式，形成社会运作规则下的社会工作与群众有效沟通、参与、共为的机制渠道。四是推动建设社会工作服务的信息化、精细化、专业化服务增效机制，为社会工作服务搭建信息化平台，通过标准化的督导评估机制，促进社会工作服务的能力建设，在建设中将专业化、职业化、法制化与科学化的能力要求贯彻其中，切实以机制保障的方式，保障社会工作服务效能，提升治理水平。

(四)社会工作参与社会治理创新的能力路径：场域型服务能力建设

社会工作参与基层社会治理创新的发展关键在于社会工作服务能力，这是其参与治理、决定治理贡献、影响治理成效的标准。社会工作在参与基层社会治理创新活动、提供社会工作服务方面具有典型的场域性。同一项社会服务在不同的社区就需要不同的服务方式，产生不同的服务效果，这与场域构成的主体类型、物质资源形态、行为策略、精神文化等因素融合相关，这既是基层社会治理的难点，也是基层社会治理创新的需求。社会工作作为一种社会行动，深刻受到场域限定与影响，在场域内的社会工作服务能力是核心实践能力，因此，社会工作要加强场域型服务能力的建设，具体而言要形成基于场域识别认知与构建发展的专业服务提供能力、内部管理建设能力，宣传倡导能力、资源动员能力、项目运作能力、专业培育提升能力、承接政府购买服务的能力，通过具有基层场域综合服务能力，成为基层社会治理创新的能力参与主体，完善基层社会治理能力提升。