地方政府购买公共服务研究理性选择范式的批判与超越

徐 勇 崔开云

（1.中共南京市委党校、南京市行政学院，南京 210046；2.南京师范大学公共管理学院，南京201123）

一、理性选择理论对地方政府购买公共服务的解释

20世纪90年代，政府购买公共服务运动在西方国家达到高潮。近年来，随着中国治理体系现代化的不断推进和政府职能转变的不断深化，以及社会需求的日渐多元化，政府购买公共服务得到快速发展。对此，学界从不同学科领域和角度作了广泛而又较为深入的研究，形成了相对稳定的解释范式。其中，理性选择理论因其精巧的论证体系和较强的解释力迅速成为研究政府购买公共服务的主流范式。在理性选择理论的解释框架下，公共服务供给模式及其交易特征由机构性质、产品特征和市场结构共同决定。交易成本被视为解释政府自产还是购买、如何购买，以及向谁购买等问题的关键[1]。

（一）机构性质对公共服务供给模式及其交易特征的影响

理性选择理论学家认为，机构性质的差异性是政府选择向私营机构购买公共服务的重要原因之一。在提供服务时，公共部门处于垄断地位，而私营部门通常处于竞争环境中。公共部门的垄断地位会限制其公共服务提供能力，而竞争可以使合同外包，从而达到花费更少的钱得到更多回报的目的[2]。从私营部门采购公共服务，可以迫使潜在竞标者回应政府的偏好，以更接近真实成本的价格投标，进而提高公共服务效率[3]。竞争性购买对于财政表现欠佳的政府来说尤为重要，因为竞争带来的额外收益能够缓解政府所面临的财政压力。

机构性质的差异性同样体现在机构采用的激励机制上。私营部门采用激励合约鼓励经理人实现投资人的最佳收益。雇员激励主要采用以工作业绩为基础支付工资的绩效工资制，但这种以绩效考核为核心的激励机制在公共部门会受到诸多限制。公共服务承接商拥有项目资金的支配权，可以建立更加灵活的激励机制，使资金的使用和分配摆脱很多公法规则的制约。

此外，公共部门的目标通常是多元分散的，而私人部门的目标则更为集聚[4]。除了追求效率和经济增长之外，公共部门还追求社会公正、收入平等、环境保护等其他目标[5]。由于缺乏统一的标准来衡量目标之间的相对重要性，因此，多目标性易使公共服务目标受到其他目标的干扰，公共服务供给稳定性无法得到保证。不仅如此，公共服务供给效率和质量还难以界定和测量，这会进一步激励政府官员将更多的精力和资源投入到便于量化考核的事务领域，进而导致政府对公共服务的投入不足。而在公共服务购买中，合同约束机制可以帮助公众获得更加稳定的公共服务。

受利润底线原则的制约，私营部门不会轻易承接那些无法产生预期利润的项目。受组织目标的多元性、委托人构成的复杂性、获取资源的非交换性等诸多因素的影响，公共部门普遍缺乏成本底线意识[6]。政府向私营部门购买公共服务有利于嵌入利润底线意识，谨防无利润公共服务项目的泛滥。

（二）产品特征对公共服务供给模式及其交易特征的影响

受威廉姆森交易费用理论的启示，很多理性选择理论学者认为产品特征是影响公共服务供给模式和购买合同治理结构的决定性因素。产品特征会对公共服务供给方式产生影响。公共服务产品特征由服务的资产专用性和产品的复杂性共同界定，可以得到低专用性低复杂性、高专用性高复杂性、低专用性高复杂性与高专用性低复杂性等4种不同组合的公共服务类型。低专用性低复杂性的公共服务最适合外包，高专用性高复杂性的公共服务则最适合政府直接提供，低专用性高复杂性与高专用性低复杂性的公共服务则介于两者之间。由于专用性与复杂性可以相互替代，即低专用性（低复杂性）可以缓解高复杂性（高专用性）所导致的风险，因此，政府倾向于通过市场购买的方式提供公共服务[7]。

公共服务产品特征是影响政府选择承接商的关键因素。公共服务承接商包括营利机构和非营利机构。在服务绩效和创新性方面，营利机构被认为比非营利机构更具优势。但在营利动机的驱使下，“创新”很可能异化为服务品质的降低和承接商的撇脂行为[8]。与之相比，非营利机构没有赚取高额利润的动机，更加关注质量。但正因如此，非营利机构往往被认为在服务绩效和创新能力等方面不如营利机构。如果某项公共服务的绩效水平易于界定和测量，且对创新的要求较高，那么，该项服务适合由营利机构提供，如垃圾清理等。如果某项公共服务的绩效水平不易界定和测量，但对服务品质的要求较高，那么，该项服务更加适合由非营利机构提供，如养老服务等。

公共服务产品特征同样塑造了购买合同特征。公共服务的公共性特征使得私人不愿为此类服务付费，且弱势群体也无力为其所接受的服务支付费用。对于大多数公共服务来说，政府是唯一的买家，无法形成类似于私人产品的供需市场，这给购买合同中的价格约定与关注内容带来了影响。依据合同价格的内部结构，公共服务交易合同通常分为成本补偿合同和固定价格合同。在成本补偿合同中，政府确定供应商的利润额，并对其合理的生产成本加以补偿。这类合同虽然会增加生产成本，但能降低交易成本。在固定价格合同中，政府给定合同总价，而对供应商可能获得的利润额不作限定。这类合同虽然会增加交易成本，但能降低生产成本。按照合同条款关注内容的不同，公共服务交易合同又可分为过程性合同和绩效合同。过程性合同主要关注服务提供的主体资格、程序方法、场地时限，以及对象选择等因素的合规性。绩效合同主要关注服务的产出和结果，尤其是服务给对象所带来的现实改变。

理性选择理论关于公共服务购买合同治理结构的理想方案是“绩效合同+固定价格合同”。公共服务购买合同接近完全合同的要求，明确说明了合同价格和交易双方各自职责。该方案可以有效控制服务的交易成本和生产成本，“不仅适用于普通的政府服务，如固体废物收集、街道清理、保管、车队维护，而且也适用于专业性服务，如研究和开发，知识创新及其他内容”[9]。

（三）市场结构对公共服务供给模式及其交易特征的影响

在理性选择理论的解释框架下，市场结构是影响公共服务购买的另一个重要因素，包括社区居民构成和市场竞争程度两个核心变量。Weisbrod提出的政府失灵理论认为，民主社会中的公共服务供给主要由政治过程决定。在没有选票交易的简单模型下，投票结果往往只能反映中位选民的偏好，政府直接提供服务只能满足部分人的需求[10]。社会的异质性程度越高，中位选民的数量越少，需求得不到满足的群体规模越大。人们需求的多样性与政府提供服务的同质性之间的矛盾日益加剧，社会组织的存在成为必要。在移民、成立次级政府等选择无法轻易实现的条件下，政府与社会组织之间存在相互替代性。“一旦政府可以提供这些服务，并在形式上及数量上符合公民需求时，则非营利组织可扮演的角色所剩无几。虽然在人口组成相当歧异时，满足多数的需求可能会使少数人不满，但此时，非营利组织却可以顺理成章地成为提供公共形式服务的替代机制。社会的同质性愈高，其公民的偏好就愈相似，则对非营利组织的需求就愈少。”[11]进而言之，在居民构成异质性程度高的社区，政府购买服务的必要性越强，反之亦然。

市场竞争程度对公共服务供给模式及其交易特征的影响起初并没有引起人们的足够关注。在市场充分竞争的理论预设下，供应商之间的充分竞争可以确保政府实现理性购买和公共服务的高效供给。随着研究的深入，人们发现上述预设并不符合实际，不同地区和领域之间的市场竞争程度存在显著差异，这对公共服务供给方式提出了不同要求。在人口众多的大型社区，合格的服务供应商数量众多，竞争充分，购买是较为理想的公共服务供给方式，可以提升公共服务的绩效和品质。但在人口稀疏的偏远地区，供应商数量稀少，无法形成充分竞争。例如，在美国，竞争的非充分性不仅普遍存在于地方层面，而且在州和联邦层面也不少见。Hefetz和Warner发现，平均每个地方政府只有大约1.67个潜在的公共服务供应商可供选择，与理想的市场竞争条件相距甚远[12]。在这些地区，购买的相对成本优势被大大削弱，预期绩效和品质无法得到保障。

在竞争不充分的市场中，政府不仅需要管理合同，还需要管理市场，以培育、提升和维持其竞争性[13]。例如，通过项目切割让更多符合条件的供应商参与分享政府合同[14]，或者通过既造又买策略在政府与私人供应商之间制造竞争等[15]。借助这些手段，政府可能会获得诸多收益，但也会产生大量的交易成本，从而降低服务购买净收益。

另一种因应之策是利用规模经济降低服务成本。该策略关注生产要素的集中程度与服务绩效之间的关联性，认为在适当的范围内扩大服务规模可以降低服务成本，提升服务绩效，进而促使地方政府向大服务商购买服务或者联合购买。例如，在美国联邦政府的合约中，2000—2007年供应商合并比例翻了一倍，中型公司获得联邦合同的比例由1995年的44%下降至2005年的33%[16]。联合购买是指在单个地方政府对特定公共服务的需求量较少，单独购买服务无法满足供应商对规模经济要求的情况下，不同地方政府共同出资购买第三方服务的行为。在两个或多个地方政府共同出资购买的情况下，供应商可以在更大范围内提供同种服务，进而实现规模经济。

当然，在市场竞争不充分的情况下，地方政府也不排除在现有体系内部解决问题的可能。具体策略通常有直接提供和府际合同两种。直接提供是地方政府应对市场竞争不充分的直接反应。这不仅可以实现政府对公共服务项目的直接控制，而且有利于维持和提升公职人员的自信心等。如果地方政府因辖区规模、人口数量，以及财力水平等因素无法实现高效率直接提供，那么，府际合同（不同政府之间通过合同方式提供公共服务）将成为替代选择。在市场竞争不充分的条件下，府际合同具有以下优势：机构性质和目标的一致性会减少府际合同的机会主义风险；联合组建的服务机构同时为两个或多个地方政府提供服务，具有明显的规模效应；不排斥单个地方政府的自治权限和相关责任，使得服务的地方特色得以保留[12]。府际合同更适用于中小城镇和乡村的公共服务供给，因为相较于大城市，这些地方的私人供应商市场更加匮乏[17]。

二、理性选择范式存在的缺陷及其深层原因

（一）理性选择范式有关购买动因分析存在的缺陷

在理性主义者看来，缓解财政压力和提升服务绩效是政府购买公共服务的两大主要动因。然而，该论断的经验基础并不牢固。虽然实践中有些地方政府出于缓解财政压力的考虑外购服务，但也有证据显示，很多地方政府在购买公共服务时财政状况良好。无论财政状况如何，近年来公共服务购买在所有城市中都得到了快速发展。经济发达、财政状况良好城市的公共服务购买规模通常比经济欠发达、财政状况较差城市大。可见，财政压力并非地方政府购买公共服务的主要动因，至少不具有普遍解释力。同样，服务绩效与服务购买之间的关联性在经验领域中的表现远没有规范研究所得出的结论那样明晰。关于服务购买是否有利于提升服务绩效，理论界尚无定论，经验证据混乱[18]。市场竞争与公共服务产品性质对服务绩效的影响并无普适性的规律可言[19]。甚至一些研究发现，政府购买公共服务似乎并非出于对经济理性的信仰，而更像是一种象征性的政治行为，它并不追求竞争和降低成本，只是表明“政府已经从直接的公共服务提供中解脱出来了，它并不侵占私人市场，变得越来越小，越来越有效”[20]。

尼斯坎南认为，进入官僚效用函数的变量可能包括工资、办公室津贴、公众声誉、权力、奖金、官僚机构的输出、变革的难易度、管理官僚机构的难易度。“除了最后两个变量以外，其他所有这些变量都是该官僚机构的总预算的正相关函数”[21]，效用最大化的官僚同时也是预算最大化者。包括服务购买在内的变革运动将公共财政预算转入私人部门，这不仅会增加官员所面临的不确定性和风险，创造更为敌对的外部环境，而且也会使中低层官员承受实质性的福利损失，并且大大减少高层官员所能控制的项目数和人员数、所享有的任免权和特权机会，以及升迁前景和薪资等。按照此逻辑，“所有级别的官员都应该彻底地反对私有化”[22]。但该结论与过去30年来公共服务领域发生的巨大变革存在明显冲突，因为各级官僚机构正是这些改革运动的主要推动者。

（二）理性选择范式有关购买内容和形式分析存在的缺陷

根据理性选择理论的解释，交易成本越低的购买行为越有可能发生。但经验研究发现，购买比率最高的服务并不都是理论上适合外包的项目，而经常是那些被认为是交易成本高、公共性强的服务[23]。若地方政府严格按照理性原则行事，那么，以下两个推论就是合理的。

第一，所有地方都会根据自身经济发展和社会需求决定购买什么和如何购买，要素间的差异将决定不同地方政府的购买内容和形式应当有所不同。同样，该结论难以获得经验事实的支持。虽然很多地方政府之间的要素差异明显，但公共服务供给模式却显著同构。除了项目经费会经常因地区间的经济发展水平和财政能力的不同而有所差异之外，购买形式、购买程序、承接商的资质要求和购买内容都大同小异，无法充分体现地区间经济社会发展之差异。

第二，所有地方都将形成一套与市场原则相符的最优制度安排。但在现实中，各种有违市场原则的“非最优制度安排”并不少见。例如，很多地方政府在购买服务时明确要求承接商必须在本辖区内登记注册，并将其作为承接商获得政府合同的基本要件。该项规定显然有违理性选择理论所强调的开放市场和充分竞争原则，不利于实现公共服务的高效与优质。更有甚者，各种反竞争原则的形式化购买现象充斥于公共服务购买市场。

（三）理性选择范式有关购买合同治理分析存在的缺陷

其一，理性选择范式无法就公共服务购买合同治理中广泛存在的混合特征给出有说服力的解释。混合特征主要指服务购买合同条款设置中的两种“特异”现象：绩效与过程并重现象、繁琐与不完全并存现象。理性选择理论将政府购买公共服务的合同区分为绩效合同与过程合同。绩效易于界定和测量的“硬”公共服务的交易适用于绩效合同，而与之相对的“软”公共服务的交易则与过程合同更加匹配。现实中，针对不同类型和性质的公共服务所设置的合同之间的区别远没有理论所描述的那样泾渭分明。过程性条款不仅普遍存在于“软”公共服务的购买合同中，在“硬”公共服务的购买合同中也不少见，绝大多数服务购买合同都是绩效合同与过程合同的混合。

很多地方政府的购买合同条款设计得非常繁琐。政府不仅对供应商的服务绩效提出要求，而且对供应商生产服务的具体程序和步骤，以及机构资质和内部管理提出要求；不仅明确合同总价，而且对供应商的薪资分配、志愿者补贴，以及项目活动的财务预算提出要求。这些要求可谓面面俱到，甚至有干涉组织自治之嫌。然而，合同设计在某些方面又显得相当粗陋，对交易双方的权责规定过于模糊，缺乏实际可操作性。在长期合作中，为避免不确定性因素带来的损害，交易双方经常会签订富有弹性的不完全合同，甚至口头约定。由此可见，公共服务合同模糊处理交易双方的权责关系似乎具有合理性。但是，受公共财政预算制度等因素的制约，公共服务购买合同大多属于不超过一年期的短期合同，履约环境相对稳定。按照交易成本理论的观点，在这种情况下，交易双方应尽可能地签订较为完备的合同，详细规定各方权责关系，而非签订不完全合同。

其二，理性选择范式无法对合同执行过程中准一体化现象给出合理解释。在市场交易中，合同执行通常仅限于明示条款。但在地方政府购买公共服务的交易中，政府的行动范畴经常会突破该限制，如利用承接商的人力资源协助政府处理日常事务，要求承接商提供合同范围之外的服务，根据自身议程变化要求承接商延迟或加快项目进程，甚至在不提供任何补偿的情况下停止执行项目等，购买服务异变为购买组织。地方政府与承接商的关系与古典合同理论所描述的平等交易伙伴关系相去甚远，而与官僚体系中的上下级关系有着更多的共通之处。虽然承接商在名义上依然拥有独立的法人资格和财务系统，但这种关系结构在本质上类似于企业纵向一体化[24]。一体化的成因可以通过资产专用性、不确定性，以及交易频率等要素加以说明。大量的公共服务交易行为并不涉及或很少涉及专用性资产，履约环境和过程相对稳定，似乎并不存在一体化的技术条件。

（三）理性选择范式缺陷得以存在的深层原因

其一，理性选择范式坚持了错误的本体论立场。它认为行动者才是真实存在的，而其他的机构、制度、角色、规范等概念工具只是谈论前者的捷径[25]。在公共服务购买中，政府和承接商被视为拥有相对稳定偏好的理性人。他们按照这些偏好构建行为目标和治理规则，以追逐自身利益最大化。服务购买的过程同时也是交易双方理性算计的过程。制度源于交易主体的主观构建和理性选择，并服务于他们的利益。单项合同条款被视为特定交易主体之间利益关系的反映，而公共服务交易规则被视为所有公共服务交易主体整体利益关系的反映。制度的稳定性依赖于现实利益关系的均衡性。当固有的利益均衡被打破时，相关利益方就会采取行动推动制度变迁，其中，既包括微观层面的购买形式和合同条款的调整，也包括宏观层面的法律法规的重建。

视行动者为唯一真实存在的本体论将制度和规则看成行动者之间的博弈均衡。赖克曾指出：“那些必须是均衡的事物是行动的选择——也就是与物理学中的力相类似的意向。当行动者以最有利的方式进行选择，已知其他人的选择，而且实现了他们所希望的结果的时候，社会的均衡就产生了。也就是说，他们不愿意进行不同的选择，因为这实现了的结果就是他们在这种环境下所能达到的最好结果。”理性选择理论学家的主要任务就是鉴别出均衡存在的充要条件。但是，现实中的单质均衡很少能够被鉴别，并且经常会出现很多种可能的均衡，甚至没有均衡。此时，理性选择的解释模式就会存在高度不确定性[26]33。在公共服务购买中，每一种具体的购买形式都意味着特定均衡关系的存在，而不确定性导致理性选择理论无法对丰富多彩的购买形式作出合理解释。

其二，理性选择范式对公共部门作了经济人的错误假设。公共部门与私营部门之间的本质差异是将组织经济学用于分析公共部门行为选择时遇到的最主要障碍。如果私营机构的行动目的在于自身利益最大化的假设尚能接受，那么，对公共部门作同样的行为假设就显然有违社会事实。人们创设现代政府本来就不是出于营利的目的，效率原则并不是公共部门的首要原则。Derthic发现，美国民主制的突出特点（权力分立、定期选举、多数统治）与效率原则相背离，“美国政府最为人称道的结构特征阻碍了其良好的行政”。Moe也明确指出，政治中需要妥协，因此，公共官僚机构的设计更多的考虑是权宜而非效率[27]。即便在新公共管理等思潮的鼓动下，官僚机构近年来越来越强调效率原则，公平和正义等原则依然处于优先地位。虽然中国的政治制度和规制与美国在很多方面有着本质性差异，但在不以效率为根本原则这方面却是共通的。理性选择理论在解释公共服务购买时所犯的很多错误是因为忽视了公平和正义等原则对政府行为选择的规范作用，以及其相对于效率原则的优先性。该优先性使得政府在购买公共服务时甘愿以效率的部分损失为代价来换取更高水平的公平正义。

其三，理性选择范式还存在高估交易双方理性能力和理性意愿之虞。任何决策都是一项立足于现实却又面向未来的活动。人们在进行决策时，还没有产生未来信息，未来情境也无法被准确预知，因此，任何决策行动本质上都是不确定的。这决定了所有行为体的理性能力都是有限的，即便技术变革能够提升人们的预测能力，但决策的不确定性并不会因此发生改变。事实上，行为体不仅无法获得未来信息，而且其所能获取的既有信息并不充分，甚至无法准确表达自身的价值偏好和利益诉求，进一步限制了行为体的理性能力。在公共服务购买中，交易双方可能无法准确预测合同的执行环境及其后果。在某些特定的情境中，政府既无法就购买内容和购买目标作出明确表述，也不能建立一套完整的供应商绩效评估体系。基于此种原因，各种“有悖常理”的购买合同得以大量出现。

有限理性的另一层含义是理性意愿的有限性。根据西蒙的观点，人们并不试图搜寻所有可能的信息，甚至没有打算作出最优决策，而是在其认为已获得的信息能够满足决策需求或者得到较为满意的方案时，就会停止搜寻。政府在决定购买什么和向谁购买等重要事项时，会努力搜寻相关信息，分析各种可能的购买方案。通常情况下，公共财政的软约束、服务绩效难以测量、服务购买时间紧迫，以及服务的公有产权性质等因素会给政府的理性意愿带来不同程度的抑制效应。无论是确定购买内容，还是选择供应商，以及签订购买合同等决策活动都会更加契合次优标准，而非最优标准。

三、对理性选择范式的超越

虽然很多从理性选择理论视角探讨公共服务购买的研究论证精巧，结论富有启示性，但也存在诸多缺陷。因此，为了更加合理地解释地方政府购买公共服务行为，超越现有的理性选择范式实属必要。

（一）完善理性选择范式的既有努力及其局限性

其一，理性选择范式内部的自我调整及其局限性。理性选择范式由于忽视制度要素的原因而存在诸多缺陷，因此，应强调制度对公共服务购买过程的影响。事实上，部分学者已经注意到制度在公共服务购买中的重要性。他们以理性选择制度主义为基础，强调理性与制度要素对公共服务购买行为选择的影响，视制度要素为购买的外在变量，而实际的购买行为则是交易双方在既定制度条件下的理性选择。相较于将制度视为行为体派生物的观点来说，强调制度作用使得此类研究更加贴合实际，更具解释力。但是，人们对制度内涵的丰富性及制度在公共服务购买中作用的认知不够充分。一是对制度类型的多样性缺乏足够关注，重法律、规则和合同条款等制度类型，轻习俗、惯例、传统、文化等制度类型对交易行为的影响。二是对制度影响交易行为选择功能的多样性缺乏应有重视，重约束和激励功能，轻规范构建和认知塑造功能。三是对制度影响交易行为程度的差异性缺乏应有关注。四是重与公共服务购买直接相关的法律法规的影响，轻政治规范和社会规则扮演的角色。

费雷约翰认为，理性选择理论应该由其他理论（如文化理论）的某些部分来完善。因为人的行动是处在受理性计算的逻辑所约束的行动领域和受“更微妙的观念化逻辑”所约束的目的领域的边界上的，“不解释这两个领域”就不能解释人的行动。所以，文化理论可以通过使研究者能够揭示在理性选择理论预测的许多均衡中的哪一个将事实上发生这样的方式来补充理性选择理论。还有学者对理性选择理论的适用范围进行了探讨，并强调该理论解释仅仅在政治生活的某些领域是成功的。莫兹曾指出，理性选择范式在那些所受压力既不特别高也不特别低的情景中更能获得成功。埃尔斯特则认为，当行为者面临的选择是固定的而不是随他人可能采取的行动而定时，理性选择的解释更可能正确[26]38。上述研究关注行为选择中的文化、规范和情境等相关制度要素，拓展了公共服务研究的理论视野，为该领域的理论创新提供了更多可能。

其二，新制度主义的引入及其局限性。新制度主义为研究公共服务购买提供了丰富的理论启示。与理性选择理论一样，新制度主义不是单纯的理论，而是综合性的理论家族，其在政治学、经济学、社会学和历史性等学科中都有分支。不过，新制度主义大多源于社会学有关制度问题的讨论，主要是对社会学遗产的继承[28]。它们的共同特征是强调制度在行为选择过程中的作用，认为制度既为行动提供舞台，也为行动设定边界，并最终决定行为体的行为选择。“政治主体的选择，是在对备选方案、决策后果、偏好（利益）和策略选择进行权衡比较的基础上作出的，而所有这些因素，都受到组织制度框架的强烈影响，政治主体就是在制度框架允许的范围内进行决策的。”[29]政治决策不是个体偏好的聚集，而是决策规则直接影响到决策结果[30]。在新制度主义的解释框架中，制度具有本源性，而行为体则更多地体现出派生性特征。

将制度要素纳入行为选择的分析框架可以弥补理性选择理论的诸多不足，解释理性选择理论无法解释的现象。但是，很多新制度主义的相关文献又走向了另一极端，即对行为体主观能动性的无视。行为体被边缘化为制度和结构的“附属”，他们“没有思考能力”[31]，“墨守成规”，且“过于社会化”。由于没有赋予有目的的行为体合适的角色，新制度主义容易陷入制度决定论的窠臼，并最终成为“沉闷枯燥的科学”。过度强调制度对行为选择的决定性作用，虽然可以对制度的稳定性作出解释，但无法对行为体的“违规”现象和制度变迁作出合理解释。在公共服务购买的研究中，使用新制度主义取代理性选择理论同样会遇到上述困境。例如，若我们忽视了交易主体的能动作用，就无法对公共服务供给规则和购买制度何以构建、为何发生改变等问题作出合理解释。

（二）超越理性选择范式的可能路径

首先，重构地方政府公共服务购买研究的本体论基础。改良版范式反对一元化的本体论立场，认为行动者与制度都具有本体论价值，但同时又彼此互构。一方面，行动者是制度的主体，制度是行动者构建的产物，“是人类的创造物，它们演化着，并为人类所改变”[32]。制度构建包括两种基本模式：一是人们在使用“地方性知识”的过程中对制度所作的“无意识”的边际调适，后者随着时间的流逝最终汇集成“自生自发的社会秩序”；二是人们基于某种特定需求充分调动自身理性能力对社会制度所作的有意识的整体设计。另一方面，制度是一种具有本体特征的构成性力量，塑造甚至决定着行为体的行为选择，而行为体在一定程度上属于制度构建的产物。“共享的认知系统尽管是由人类的互动创造的，但会被日益视为客观的和外部的结构，并对实在具有界定的作用。认知范畴和信念系统越是被制度化，人类行为就越是为‘一种更为宽泛的视若当然的层面或领域所界定’。”[33]事实上，制度与行为体之间不仅相互构建，而且相互依赖。脱离了制度的行为体充其量只能是会运动的实体，而不再是行为体；而离开行为体，制度亦不复存在。

其次，以上述本体论为基础，探讨制度环境与地方政府购买行为的交互影响及其后果。公共服务购买的制度环境是一个复杂的系统，在横向上可以划分为不同要素类型，在纵向上可以划分为不同层面。斯科特认为制度包含管制要素、规范要素和文化—认知要素等3种类型，其“为社会生活提供稳定性和意义”[34]。不同类型的制度要素影响公共服务购买的实现机制不同。其中，管制要素通过发挥激励和惩戒功能确保制度遵从。政府违规购买会受到惩罚，承接商高质量地完成合同约定事项会获得奖励，两者都属于管制要素发挥作用的具体表现。规范要素通过发挥身份构建和利益界定功能塑造公共服务购买交易双方的行为选择。强烈的职业自豪感和公共责任感会激励公职人员成为“精明的买家”，充满社会责任感的供应商即便在信息严重不对称的情境下也会提供高效优质的服务。文化—认知要素是人们关于社会实在的共同理解和构建意义的认知框架，通过发挥“透镜”和“脚本”功能框定交易双方看待公共服务供给的可能角度及其行动选择。当某种主流的价值观念获得社会共识地位时，就会成为人们观察和判断公共服务实践的“透镜”。人们视那些与此共识相合者为天然正当，而对其他的可能选择则轻易排斥，或者视而不见。例如，当效率受到全社会的追捧而具有了天然正当性后，公共服务供给的制度设计和合同约定都会围绕服务效率展开，而公平性很容易遭到忽视。

地方政府购买公共服务的制度环境大致可以分为3个层面。第一，公共部门外环境。该层面的制度环境主要包括：（1）国际社会关于公共服务生产和供给的主流观念、范式、制度和法律等；（2）国人关于公与私、国家与社会、政府与市场之间关系的基本共识，他们对公共服务领域中政府与市场角色所持的基本观点，以及民众的社会契约意识等；（3）与公共服务相关的税收和金融体制、公共服务内容、标准，以及价格等方面的管制、公共服务购买形式和程序等方面的法律法规等。第二，公共部门间环境。该层面的制度环境由两个维度构成：（1）纵向维度主要体现为不同层级政府间的关系结构（包括政治关系、行政关系、财政关系和人事关系等）、制度体制，以及相应的法律法规等；（2）横向维度包括两个层面的内容：一是相同层级与交叉层级政府间的关系结构，通过示范、竞争、合作等机制对地方政府购买公共服务的行为选择构成影响；二是同级地方政府中的党政关系、人大与政府的关系，以及职能部门之间的关系及其制度规定。第三，公共部门组织内环境。该层面的制度环境具体包括：（1）特定公共部门的组织使命、组织文化和行为规范；（2）公职人员的身份认同、责任感、荣誉感等；（3）公务员道德规范和法律法规等。

从理性选择理论视角探讨公共服务购买的文献虽然具有强烈的效率导向特征，但其对制度的强调则将相关研究引向合法性话题。制度主体告知地方政府购买公共服务行为正确与否的判定标准，以及遵从或违背制度要求的相对损益。获取和巩固合法性被视为地方政府在购买公共服务过程中诸多行为选择的首要动机。合法性逻辑要求地方政府购买公共服务的行为选择满足各种成文或不成文规则规范的要求，符合基本的政治社会结构和观念共识，以及普遍的社会期待。研究发现，中国地方政府购买公共服务的动因主要来自于政策和法律的强制力，而非提升服务绩效的现实需求[35]；中央高层强调建设“服务型政府”，迫使地方政府通过购买确保公共服务的有效供给[36]。为了获得制度环境的支持，地方政府甚至不惜牺牲服务效率和品质。如果某项旨在提升公共服务效率和品质的计划须以违背法律规定或者对抗上级指令才能实现，那么，该计划能够引起地方政府兴趣的可能性很低。相反，即使某项购买计划会导致服务效率和品质的降低，但只要其能够获得制度环境中关键行动者的支持，就有机会进入地方政府的公共服务购买议程。

虽然制度环境影响着地方政府的公共服务购买行为，但这并不意味着地方政府没有任何自主决策空间。决策空间的大小在一定程度上取决于制度环境的结构特征。当所有的制度要素向地方政府发出的信息和指令高度一致和明确时，地方政府将很难按照自己所偏好的方式提供公共服务。相反，若不同的制度要素所提供的信息和指令模糊不清或彼此冲突，那么，将有助于扩大地方政府自主决策空间。此外，行为体自主空间的大小也与地方政府的权力、地位、资源[37]，以及理念[31]等要素相关。地方政府所处的制度环境以及自身的权力、地位、资源、理念等要素共同构成其购买公共服务的特定情境。情境不同，地方政府采用的行动策略不同。依据对制度环境遵从程度之强弱，可以将策略行动分为僵守策略、规避策略、管理策略和对抗策略等4种基本类型。

僵守策略的关键特征是严格照章办事，即便规章制度与本地区公共服务供需实际严重错位亦是如此。僵守策略的本质是规则与目标倒错，规则成为目标本身。僵守规则的动机复杂，既可能是出于某种回报期待或惩罚规避的考虑，也可能是官僚文化长期熏陶的结果。僵守规则诱使地方政府不根据实际情况购买服务，或者采用不适合本地实践的购买形式。法律法规和上级指令是地方政府行动的唯一依据，其受关注的程度远甚于本地实践。即便法律法规和上级指令给予地方政府自由裁量的空间，但地方政府往往也会给出更加接近上级政府意愿而非本地实际需要的解释。

规避策略是指组织在面对外部制度压力时，既不顺从，亦不对抗，而是通过各种方式对制度所要求的问题加以重构，使其严重性大为降低甚至消失，或者不为人知[38]。如果严格按章办事，地方政府可能会因为这些规则与本地实际不符而遭到公众或同僚的抵制，但若公然违抗制度要求，又容易遭到制度主体的惩罚。规避是地方政府应对上述两难情境的策略选择，而外形化则是回应策略的典型形式，即构建表面看来与制度要求高度吻合的外部购买形态，但在实际运作中按照原有方式开展购买活动。当地方政府虽然基于法律要求建有完整的招投标体系，但依然按原有方式确定服务承接商时，就使用了外形化策略。除了外形化，规避策略还包括需求重构、满意度管理和功能替代等多种表现形式。

管理策略的关键特征是选择性遵从，且经常伴随交换行为的发生，即用某项制度要求对抗其他制度要求，并试图用从选择性遵从中获得的收益来弥补因对抗其他制度要求所遭受到的损失。当公共服务购买方案遭到原有垄断供给者或者普通公众的反对时，地方政府很可能会声称市场化和竞争性供给是国际惯例来为其进行辩护。相反，如果地方政府试图抵制公共服务的市场化改革，就会大肆渲染公众对市场化改革的担忧和不满情绪。需要强调的是，地方政府管理制度环境的动机既存在理性算计的成分，也有观念偏好的因素。地方政府之所以遵从某种制度要求而反对其他制度要求，并不一定是完全基于对功利后果的考量，很可能仅仅是因为其认为前者在道德上优于后者。

在运用管理策略的过程中，当地方政府反抗制度主体所提出的要求时，就已经采取了对抗策略。然而，对抗策略一般不涉及交换，即行为主体并不打算通过遵从某项制度来对抗其他制度主体所提出的要求。地方政府采取对抗策略既可能是出于现实公共利益的考虑，也可能是为了自身收益最大化，抑或是仅仅为了满足自身的价值偏好。

策略行动既可能使地方政府获得奖励，也可能使其遭到惩罚；既可能强化制度环境对地方政府行为选择的构建能力，也可能促成规则体系的调整和重置，以及社会认知的变化。制度要求与策略行动之间的交互关系亦是诸多购买风险得以滋生和蔓延的重要诱因。例如，管理策略虽然可以帮助地方政府在复杂的制度环境中增强行动的自主性，提升公共服务供给效率和品质，但也可能滋长公共责任流失的风险。地方政府通过对抗策略打破公共服务的垄断供给惯例可能会导致服务效率和品质的提升，甚至会促成相关领域的制度变革，但也容易将盟友变成敌人，置自身于高度不确定的情境中，并最终导致公共服务供给失败。更为严重的是，发生在公共服务领域中的腐败现象大多因对抗制度环境而起，其中尤以对法律法规的挑衅为甚。

四、结语

成为“精明的买家”是人们对地方政府购买公共服务的期待。对于何谓“精明”，理性选择范式从效率的角度给出了解释。该解释是目前学界的主流解释，但无法就实践中存在的大量公共服务购买行为给出合理解释。正如其他的社会行动一样，地方政府购买公共服务行为总是发生在特定的社会情境中。技术环境、制度环境，以及地方政府的自身资源是构成社会情境的核心要素，而丰富多样的公共服务购买行为正是这些要素之间互动的产物。其中，技术环境和制度环境分别要求地方政府按照效率主义和合法性原则购买公共服务，而地方政府的自身资源则为其如何购买公共服务提供了可能的自主空间。从这个意义上讲，“精明”一词不仅指高效率，同时也意味着地方政府对合法性要求的高度满足，以及在确保自主性的基础上对各种资源的灵活运用。这恰恰构成了超越地方政府公共服务购买研究理性选择范式的现实动力。