略论人民是法治建设新时代的中心

秦伯约

（圣路易斯华盛顿大学法学院，美国圣路易斯63112）

2020年12月7日，新华社全文发布了中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》（下称《法治社会建设实施纲要》或“纲要”）［1］。纲要对包含法治社会建设的指导思想、主要原则、总体目标以及具体实施要求等方面进行了提纲挈领的阐述。通读纲要全文，就会发现“人民群众”的概念在这一纲要中尤为突出。这样的特点既反映出我国法制建设步入新时代的背景，更反映出在新的时代背景下，人民是法治建设新时代的中心。

一、法治建设步入新时代

2020年11月16日至17日，在北京召开了中央全面依法治国会议。会议明确了习近平法治思想在全面依法治国中的指导地位。习近平法治思想作为马克思主义中国化的最新成果，是社会主义法治思想在理论层面所取得的历史性成就，并将成为推动我国未来全面依法治国、建设社会主义法治国家的指导思想。在习近平法治思想的指导下，《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》作为对未来五年进行法治社会建设伟大实践的具体行动指南也应运而生。如果说习近平法治思想指导地位的确立让我国法治建设步入新时代［2］，那么这个新时代中最具有标志性、也将在未来的法律实践中影响最大的思想成果，当属“坚持以人民为中心”［3］。尤其将《法治社会建设实施纲要》的内容与《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》［4］和《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》［5］两份在我国依法治国战略实践过程中有着重要地位的文件内容进行对比，更能够充分地证明“坚持以人民为中心”的标志性地位。

首先，在原则部分的文字表述方面进行比较。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》与《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》在文字的表述上是一以贯之的。在文件的“原则”部分的表述均为“坚持中国共产党的领导”“坚持人民主体地位”“坚持法律面前人人平等”“坚持依法治国和以德治国相结合”“坚持从中国实际出发”。这种文字表述的高度一致性充分表明两份文件的诞生时间是在我国社会主义法治国家建设的同一阶段内。而与上述两份文件不同，《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》在纲要主要原则的文字表述则有着明显的区别。由“坚持中国共产党的领导”变成“坚持党的集中统一领导”；由“坚持人民主体地位”变成“坚持以人民为中心”；由“坚持依法治国和以德治国相结合”变成“坚持法治、德治、自治相结合”，并且加入了“坚持以中国特色社会主义法治理论为指导”“坚持尊重和维护宪法法律权威”“坚持权利与义务相统一”与“坚持社会治理共建共治共享”四项原则［1］。如果说新加入的原则尚且能够以社会主义法治建设进一步发展以及法治社会建设的独特要求来解释；在三份文件中均涉及到的三项原则在文字表述上的变更则不能这样轻易带过。“坚持党的集中统一领导”是对于“坚持中国共产党的领导”具体形式的细化，但“坚持中国共产党的领导”的本质没有变化，暂且不论。“坚持以人民为中心”相较于此前“坚持人民主体地位”，显然将人民放到了更重要的地位。同时，相较于与“客体”相对的“主体”这种表述，“中心”更具有核心地位，也更具有独立性和创造性，这也与由“坚持依法治国和以德治国相结合”变成“坚持法治、德治、自治相结合”相呼应——在“法治、德治”之外，加上“自治”的表述，更体现了人民群众自我约束、自我管理的新要求，这也是对人民群众中心地位的肯定。所以仅仅从原则的表述中，就可以发现“以人民为中心”这一原则的重要性。事实上，“坚持权利与义务相统一”与“坚持社会治理共建共治共享”这两项原则，也都是基于人民群众在法治社会建设中需要扮演更具有积极性、主动性、创造性的角色这一前提而产生的原则。因为更具有主动性，所以要坚持权利义务相统一的原则；因为更具有创造性，所以才能做到社会的“共建共治共享”。

其次，在具体内容上比较。固然由于侧重点不同，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》不会像《法治社会建设实施纲要》一样主要阐述社会生活层面的法治建设，但是这也恰恰说明了全面依法治国战略实施的重心，将由“建成法治政府”转变为“建成法治社会”，而与法治政府建设过程中，人民群众主要以“监督政府行为”“参与行政决策”和“接受政府服务”这种间接性参与建设不同，建设法治社会要以人民为中心，人民自身不但是法治建设成果的享有者，也是法治社会的建设者，甚至是法治社会建设中的被管理者。以人民为中心的法治社会建设，要求人民做到“权利与义务相统一”。法治社会建设中人民地位的转变也体现了“以人民为中心”原则在法治建设新时代的标志性地位。

最后，在立法工作方向上比较。《法治社会建设实施纲要》中明确要求完善社会重要领域立法，包括教育、劳动就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品药品、安全生产、道路交通、扶贫、慈善、社会救助等领域和退役军人、妇女、未成年人、老年人、残疾人正当权益保护等方面的法律法规［1］，这种针对人民切身利益领域的立法方面的倾向性是前所未有的。此处不妨对比此前数年我国的立法工作：《中国法治建设年度报告（2019）》显示，立法的首要侧重点是完成贯彻新发展理念的一系列法律，如制定资源税法，修改固体废物污染环境防治法、森林法、土地管理法、城市房地产管理法，起草并审议长江保护法草案［6］；《中国法治建设年度报告（2018）》则表明该年主要制定了监察法、英雄烈士保护法、人民陪审员法、电子商务法、土壤污染防治法、国际刑事司法协助法等法律［7］；2017年，根据《中国法治建设年度报告（2017）》，则是制定了民法总则、国家情报法、核安全法、国歌法，修改了红十字法、水污染防治法、中小企业促进法、反不正当竞争法、农民专业合作社法等重要法律［8］。不难发现，这些立法固然也十分重要，但是与普通民众的直接关系却并不紧密。当然，民法典的编纂始终在进行并且在2020年最终完成，这也充分体现了社会主义法治社会建设遵循“以人民为中心”的原则。

二、人民是法治社会建设的中心

从《法治社会建设实施纲要》的内容出发，不难发现人民是法治社会建设的中心。人民既是法治社会建设的出发点，也是法治社会建设的落脚点；既是法治社会建设的主体，又是法治社会建设的对象；建设法治社会既是为了人民，又要依靠人民，这些特征都体现在纲要文本中。

一方面，纲要在开篇便开宗明义，明确说明建设社会主义法治社会“是增强人民群众获得感、幸福感、安全感的重要举措。”［1］可见，人民福祉正是建设社会主义法治社会的出发点，社会主义法治社会是为了人民的幸福，而这样的表述在其后的纲要内容中也是多次出现。

在第一部分总体要求的指导思想中，在坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导下，纲要也说明要“保障人民权利”；在主要原则中，则强调要“坚持以人民为中心”“坚持社会治理共建共治共享”；而在总体目标中，则明确到2025年，法治社会建设要使“公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障”，形成“人民群众满意的法治社会建设生动局面”［1］。

以这样的总体要求为核心，《法治社会建设实施纲要》其后的具体内容中也处处体现了“法治社会建设是为了人民，人民是法治社会建设出发点”的特征。

在“健全社会领域制度规范”这一部分的“完善社会重要领域立法”中，纲要要求“完善教育、劳动就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品药品、安全生产、道路交通、扶贫、慈善、社会救助等领域和退役军人、妇女、未成年人、老年人、残疾人正当权益保护等方面的法律法规，不断保障和改善民生。”［1］这充分体现未来立法要向民生方向倾斜，在更多与人民群众切身利益息息相关的重要领域要完善立法。

在“加强权利保护”这一部分中，“健全公众参与重大公共决策机制”要求采取多种形式听取群众意见，畅通民众参与重大公共决策，以保障人民的合法权益；“保障行政执法中当事人合法权益”则要求执法要尊重和维护人民群众的合法权益，发展出人民群众监督评价体系，并依法公开涉及人民权利义务的行政文件及各项行政决定等；“加强人权司法保障”则要求司法层面加强对公民合法权益的保护，加大涉民生案件的查办力度，并将科技创新成果与司法工作融合，建设便民利民的诉讼服务体系；“为群众提供便捷高效的公共法律服务”则要求到2022年，我国要基本形成现代公共法律服务体系，保障广大人民群众，尤其是困难群体、特殊群众的基本公共法律服务权益［1］。

此外，在“推进社会治理法治化”这一部分中，则要求“增强社会安全感”，在严厉打击犯罪的同时，加强基层社会心理服务工作，发展社会心理服务人才，加强社会的人文关怀。同时，“依法治理网络空间”也要求打击网络犯罪，保障人民网络安全。

可见，《法治社会建设实施纲要》以人民为中心，表现了法治社会建设要以人民的利益为出发点。

另一方面，人民是法治社会建设的中心不仅体现在“人民是法治社会建设的出发点”，也体现在“人民是法治社会建设的落脚点，法治社会建设要以人民为对象”，这一特征同样是贯穿纲要的核心特征。在“总体要求”中，纲要明确要求“推动全社会尊法学法守法用法”，并且将“坚持权利与义务相统一；坚持法治、德治、自治相结合；坚持社会治理共建共治共享”作为纲要的主要原则［1］；同时，“法治观念深入人心”也是纲要的总体目标的重要部分。由此可见，法治社会建设的重要目标之一，就是让人民在党的领导下树立法治意识，增强法治观念，做到全民学法、懂法、守法、用法，培育全社会的法治信仰。

“人民是法治社会建设的落脚点”的特征，在纲要的第二部分“推动全社会增强法治观念”中得到了集中体现。这一部分从“维护宪法权威”“增强全民法治观念”“健全普法责任制”“建设社会主义法治文化”四个方面，逻辑严谨、内容丰富地阐述了如何引导全体人民“做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”［1］。宪法是国家的根本大法，是党和人民意志的集中体现，因而在法治宣传教育的体系中，对于宪法要格外重视，增强宪法意识是增强法治观念的基础与核心；在进一步推动对宪法精神学习教育的前提下，也要采取多种宣传教育活动增强民众的法治观念，比如宣传与群众利益密切相关的法律法规，要求国家工作人员，尤其是领导干部带头尊法学法，加强青少年法治教育，运用新技术进行普法等；在明确了普法教育的对象与方法的同时，纲要也通过“健全普法责任制”的形式，明确了“谁执法谁普法”的普法责任；最后，则是从“普法教育”升华为“法治文化”，在全社会范围内扩大法治文化的覆盖面和影响力。

“推动全社会增强法治观念”这一部分突出体现了“人民是法治社会建设的落脚点”的特征，但作为贯穿纲要全文的重要特征，在其后的内容也得到明确体现。“健全社会领域制度规范”中，“促进社会规范建设”以“推动社会成员自我约束、自我管理、自我规范”为目标；“加强道德规范建设”则要求深入开展道德教育，从家庭美德与个人道德、正向引导与反向警示等多方面增强人们践行社会主义道德的自觉性［1］。在“依法治理网络空间”这一部分，纲要要求要加强青少年网络安全教育，引导网民文明上网，并树立正确的网络安全观［1］。

这些内容共同体现了法治社会建设不但要以人民为出发点，同时也要以人民为落脚点，积极进行法律教育，引导人民树立社会主义法治意识，提升社会主义法治观念。可见，在社会主义法治社会的建设过程中，既要做到以人民为中心，保障人民利益；也要将教育、引导人民增强法制观念作为法治社会建设的中心问题。两个方向缺一不可，共同构成了“以人民为中心”的社会主义法治社会。

三、群众路线必将成为法治建设新时代的新抓手

在明确了人民是法治社会建设的中心这一核心特征的前提下，可以看到《法治社会建设实施纲要》同时也蕴含着“人民是法治社会建设的主体，法治社会建设要依靠人民”的特征，而这一特征，则充分体现了党的群众路线在社会主义法治社会中的重要意义。根据《中国共产党章程》的阐述，党的群众路线就是“党在自己的工作中实行群众路线，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动”。［9］群众路线是党的根本工作路线，这也体现在《法治社会建设实施纲要》中。

纲要的指导思想要求“增强全社会厉行法治的积极性和主动性，推动全社会尊法学法守法用法”［1］，充分体现了“把党的正确主张变为群众的自觉行动”的特点，而这恰恰也是建设法治社会的总体目标和重要手段。

推动全社会增强法制观念，要求党引导人民成为社会主义法治的自觉遵守者；健全社会领域制度规范，要求制订自律性的社会规范，增强人民道德规范建设；加强权利保护，要求群众积极参与社会公共事务，承担社会责任；推进社会治理法治化，要求形成“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”［1］；依法治理网络空间，要求引导民众文明上网、安全用网，树立良好的网络法治意识；加强组织保障，也同样要求加强统筹协调，充分调动全社会各方力量采取多种形式参与法治社会建设，发挥人民群众在建设法治社会中的积极作用。

由此可见，社会主义法治社会的建设过程，实际上是一个以习近平法治思想领导新时代法治中国建设，发动群众、依靠群众，最终在全社会范围内使社会主义法治观念深入人心的过程。在这个过程中，要毫不动摇地坚持党对全面依法治国的领导，同时也要坚持法治、德治、自治相结合，坚持共建共享的社会治理理念。因此，我们看到在《法治社会建设实施纲要》中，社会力量扮演着重要的角色。

在普法教育方面，纲要在落实“谁执法谁普法”普法责任制的同时，也强调要健全媒体公益普法制度，引导多种多样的媒体履行普法责任［1］；同时也要求壮大普法志愿者的队伍，形成人民群众参与普法、人民给人民普法的格局。建设社会主义法治文化，同样要求社会范围内丰富法治文化产品，开展群众性法治文化活动与法治文化基层行活动。在制度建设方面，纲要不仅明确了立法对与群众切身利益相关领域的倾向性，同时更要求人民群众加强居民公约、村规民约、行业规章、社会组织章程等社会规范建设，形成自我管理、自我约束的社会格局；还进一步强调了道德规范的教育、评价、监督等功能，也体现了对人民群众自我管理的期待。在加强权利保护方面，要求保障人民群众广泛地参与到立法、行政、司法的程序中，无论是在公共决策中建言献策，抑或是以司法听证、人民陪审员等多种形式参与司法活动，无不体现纲要对于民众参与社会活动加强自身权利保护的要求。在社会治理法治化领域，纲要则要求人民团体和社会组织在党的领导下积极投身于法治社会建设，充分发挥社会组织在提供公共服务中的作用；坚持和发展新时代的“枫桥经验”，完善社会纠纷预防化解机制，努力将矛盾化解在基层。在加强组织保障领域，则要求统筹规划，加强理论研究和舆论引导，调动社会各方力量参与建设法治社会，打造全民关心、支持法治社会建设的氛围。

通过对《法治社会建设实施纲要》文本的分析，不难发现，法治建设新时代的重要特点就是全民参与，党和政府不是大包大揽，而是以习近平法治思想为旗帜，通过针对性的制度完善，激活社会力量积极投身法治社会建设。所以可以预见的是，在未来法治社会建设的过程中，党的群众路线必将成为法治建设新时代的新抓手。而这样不仅仅节约了社会成本，人民群众也能够在一次次参与法治建设的实践中认识与学习法律、遵守并运用法律，最终达成法治观念深入人心、全社会尊法学法守法用法的新局面，为基本建成法治国家打下坚实的基础。

综合以上三个方面，以人民为中心既是法治建设步入新时代的标志，也是建设法治社会的出发点与落脚点，更是社会主义法治社会建设的主体力量。可见，人民是法治建设新时代的中心。正如习近平总书记强调：“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。”［10］只有坚持习近平法治思想在全面依法治国中的指导地位；坚持以人民为中心，坚持为了人民、依靠人民，才能做到不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感；才能把社会公平正义这一法治价值追求贯穿到立法、执法、司法、守法的全过程和各方面，让公平正义的阳光照进人民的心田。