内蒙古基层社会治理人才成长困境及应对策略

张彦君

（中国政法大学政治与公共管理学院，北京100088）

前言

中共十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”作为全面深化改革的总目标，十九届四中全会又对推进国家治理现代化做出了全面的规划和部署，这是中国政治发展的重大突破，为中国特色社会主义现代化治理模式的发展和完善提供了明确的政治方向。基层治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础，而建设一支高素质的基层社会治理人才队伍是实现基层治理现代化的关键，职是之故，十九届五中全会进一步提出要加强基层社会治理队伍建设。对于治理人才的界定，西方学术界更多地用精英一词来代指。美国政治学家拉斯韦尔认为精英就是在可以取得的价值中获取最多的那些人们，可望获取的价值可以分为尊重、收入、安全等类［1］。意大利著名学者帕累托则把精英界定为在生活的各个领域里取得突出成绩的人物［2］。理论界虽然对基层社会治理人才的外延未形成统一的认识，但对其内涵却有着广泛的共识，一般是指基层政治系统中有能力并握有权力的人。根据本课题的研究对象，文中的基层社会治理人才主要指体制内人才，即乡镇村社内行使公共权力的工作人员（乡镇工作人员、村两委人员、街道社区人员等），也包括体制外人才，即虽然不具有国家公职身份但却在基层治理活动中具有较大的现实或潜在影响力的人。

毛泽东主席曾经说过：政治路线确定之后，干部就是决定性的因素。如果没有一支高素质的基层社会治理人才队伍，党和国家制定的路线方针政策再正确、再科学也不能真正落地并对基层产生实质性影响。改革开放以来内蒙古自治区在基层社会治理人才队伍建设方面做了大量卓有成效的工作，为内蒙古自治区治理现代化目标的实现提供了强有力的助力，但毋庸讳言，基层社会治理人才的整体发展状况与基层治理现代化的现实需要之间还有较大的差距。故此，在新时代背景下研究如何有效地为基层社会治理人才的发展营造更加科学合理的制度环境就具有重要而紧迫的现实意义。为全面深入了解内蒙古自治区基层社会治理人才发展状况，本课题组在全区范围内选择包头、鄂尔多斯、乌兰察布和锡林郭勒4个盟市做了调研，调研方式以问卷调查和访谈为主，调研对象重点是基层工作人员，发放调查问卷800份，回收有效问卷743份，有效问卷比例近93%，取得了丰富的第一手材料，从中发现了不少问题，为本研究提供了有力的实证支持。

一、内蒙古基层社会治理人才成长困境

（一）农村基层社会治理人才缺失严重

美国著名政治学家亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中提出，在处于现代化之中的社会里，扩大政治参与的一个关键就是将乡村群众引入国家政治［3］，而能把群众有效组织起来并有序参与公共事务的关键性力量就是农村治理人才。十九大提出实施乡村振兴战略，并提出“治理有效”的具体要求。农村的有效治理需要发挥群众的主体作用，而群众力量的激发关键在于培育新的农村治理人才［4］。随着市场经济的发展、利益的分化以及城乡差距的增大，农村治理人才流向城市正日益成为普遍趋势，农村基层治理人才流失成为提振基层治理动力、实现基层治理现代化最为严峻的问题。有研究表明，内蒙古自治区范围内有64.6%的村庄存在青壮年劳动力流出的现象，这是导致农村治理人才年龄较大、文化偏低以及素质不高的重要原因［5］。来自农村牧区的大学毕业生在选择未来职业时，更愿意留在相对较发达的城市，而不愿意返回农村牧区谋生或创业。各类经济人才和技术人才凭借自己积累的资本或一技之长也不断涌入城市，从而导致“治理有效”的目标缺乏合格的落实者和推动者。调研中发现，就文化程度而言，被调查的村（嘎查）两委成员中大学（大专）文化程度的只占17%，高中（中专）文化程度的占30%，初中文化程度的占到48%，还有近5%的村两委成员为小学及以下文化程度。就年龄结构而言，30岁以下的村两委成员占11%，30—39岁的占24%，40—49岁的占40%，50—59岁的占23%，另有2%的村干部超过60岁。从以上调研结果可以看出，现有农村治理人才队伍无论从文化程度还是年龄结构都远远无法适应基层治理现代化的现实需要。农村治理人才的流失根本原因在于城乡二元体制的存在。尽管近年来各地在改革户籍制度、实施乡村振兴战略以及推进城乡公共服务均等化方面采取了许多力度较大的措施，但多年形成的体制机制以及惯性思维很难在短时间内有根本性的改观，从而也就未能从根本上缓解基层人才流失的问题。城市的就业机会、收入水平远远超过农村牧区，城乡公共服务供给的巨大差距（教育、医疗、社保等）是农村牧区留住人才的巨大障碍。另外，尽管“大学生村官”制度推行十多年来，为内蒙古自治区基层政权体系输送了成千上万高素质人才，有力地充实了基层治理人才队伍，但这项制度的实施过程中也出现了不少问题，比如队伍不稳定，人员流动较大，村官的身份、待遇无法得到制度化的保证等，从而导致这一群体往往把村官这一岗位看作是考研深造或参加公考的跳板，无法真正长期扎根基层，因此农村人才大量流失导致基层政权陷入无人可用的困境并未能得到有效解决。

（二）城市基层社会治理人才成长渠道不畅

与农村相比，城市基层社会治理人才成长渠道不畅问题表现得更突出。根据我们的调查发现，被调查的城市基层工作人员认为影响基层干部工作积极性的主要因素依次是工资待遇低（42%）、晋升空间小（30%）和责任大、权力小（21%）。他们在工作中的焦虑来源主要有工作任务重而待遇低（52%）、处理各种具体琐碎的矛盾、纠纷和突发事件（37%）以及上级政府和底层民众的不信任（10%）。他们最希望政府解决的问题依次是适当提高待遇（35%）、减负（31%）、提供发展机会（22%）和编制问题（6%）。待遇低的诉求主要体现在两方面，即物质待遇低（收入低）和政治待遇低（行政级别低）。在现行体制下，收入与行政级别高度关联，物质待遇的高低很大程度上取决于行政级别的高低。因此，针对物质待遇的不满本质上是基层社会治理人才对成长渠道不畅问题的诉求表达。调查中还发现，有高达78%的被调查对象表示存在不同程度的职业倦怠问题，有37%的被调查对象产生过离开体制的念头，尽管真正下决心付诸行动跳出体制的人寥寥无几，但职业倦怠很显然已经成为体制内基层社会治理人才的普遍状态，而且目前基层有大量无编制人员参与公共治理，他们已经成为基层正常运转不可或缺的依靠力量，而城市基层政府受困于现有体制和编制管理的规定，许多编外工作人员一旦通不过各类公考就不能取得正式编制，从而无法在体制内获得较为正式和固定的身份。由于现有的工资收入、福利待遇、岗位职级与编制高度捆绑，没有正式编制就意味着收入待遇远远无法和工作中的付出成正比。“拿着最低的工资，干着最苦最累的活儿”，这是我们在基层调查中经常听到的抱怨。大量的无正式编制的工作人员构成了基层政权日常运作的重要基础，没有编制不仅使他们无法享受到公平的待遇，对他们的职业尊严和工作积极性也会产生非常消极的影响，很容易诱发短期行为。另外即使有正式编制，基层向上的通道也并不宽广和通畅。原有职级晋升和干部提拔的规则和程序是不利于基层工作人员的，比起学历、年龄等硬性条件，基层工作经验这一要素在人才选拔任用中的权重还明显不够分量，这导致大量长期扎根基层、有较为丰富的基层工作经历和群众工作经验的治理人才仅仅因为学历或年龄的因素而发展受阻。尽管国家已经注意到这个问题并开始采取措施扭转这种状况（比如职级制的改革、要求干部提拔必须要有基层工作经验等），但多年形成的格局不是在短时间能够打破和扭转的，需要在体制层面有更科学的设计和更大力度的激励方可见到成效。

（三）体制外治理人才缺乏参与基层政治的制度化渠道

所谓体制外治理人才是指虽然不在体制内，不属于国家工作人员，但却在基层治理活动具有较一般群众更大的现实或潜在影响力的人。其主要特征如下：在基层拥有较多政治、经济、文化或社会资本；能在基层公共事务中发挥较普通群众更为突出的重要作用；在基层群众中有较大的个人威信；非国家公职人员，游离于现有国家体制之外，具有较大的自主性。并非所有此类人才都属于治理人才，只有当其行为介入到基层治理活动中并产生政治上的影响时，才具有了基层社会治理人才的功能和属性。在我们的调查中发现，这类人才具有参与基层政治的主观意愿和客观能力，但限于身份、学历等“硬”条件的约束，在缺乏参与基层政治的制度化渠道的情况下，难以顺畅进入体制并发挥作用。其中一部分人敢于对基层政府各种举措表达异议甚至成为民间各种抗争活动的组织者和领导者，因此被基层政府视为基层秩序的“搅局者”和“破坏者”，从而进行各种打压，尤其是基层各类上访活动的组织者和领导者，更是被视为维稳的对象而被排斥在现有基层政治格局之外。正如希腊哲学家亚里士多德所言：人是天生的政治动物。体制外人才往往具有强烈的参与政治的愿望，但其参政意愿总体而言受制于现有参政环境。就调查中了解到的实际情况，多数地区基层还没有形成较为稳定的多元人才治理格局。在基层现有参政渠道不畅通的情况下，不少体制外人才如果不能通过参与基层选举来实现参与基层治理，就只能更多地通过非正式渠道比如与基层干部私下接触、协商并进行利益博弈等方式影响基层治理。此外体制外人才积极参与的事务大多围绕民间纠纷的调解、与自身利益高度相关的一些事务，对于涉及大多数群众利益的重大决策与管理事务则力有未逮［6］。

二、问题产生的根源及其消极影响

由以上调查分析可以发现，基层社会治理人才吸纳及激励机制改革滞后，体制内外人才未能形成良性循环是导致目前困境的主要原因。治理人才的良性循环是一个现代政治系统稳定运行的基本前提［7］，这一循环可以分为两个层面，体制内的循环和体制外的循环。前者指在现有公共体制内部，基层社会治理人才能凭借政治品德和职业才干通过较为正式的制度化通道上升到更为高阶的层级（当然也包括同一层级不同部门之间的横向循环，但显然垂直循环更为重要），后者指体制外的人才藉由制度化渠道进入公共体制内部，成为体制内社会治理人才的一员。流水不腐，户枢不蠹，只有保持这两个层面的正常循环，基层治理现代化才有了可靠稳固的人才资源作保证，而目前基层社会治理人才政治吸纳的开放性、透明度和竞争性以及有效激励的严重缺失导致“围城效应”凸显，体制内治理人才之间以及体制内外人才之间流动不畅，最终降低了基层政权的治理能力和政治合法性，对基层政权稳定产生了较为消极的影响。具体而言，其消极影响主要体现在以下几个方面：

（一）在乡村造成“恶人治村”的后果

“为政之要，惟在得人”，人才是促进社会发展的关键性资源。然而当前农村普遍缺乏治理人才，现有农村治理人才一般文化水平不高，年龄偏大，年轻人少。不少基层政府债台高筑，在沉重的债务压力下基层政权的一些公共服务及惠民政策很难有效而持久地开展，而治理人才的流失更加剧了这种窘境。由于缺乏强有力的带头人，各种针对农村经济发展、公共服务和社会治安方面的政策和措施难以得到有效推进。基层政权的政治权威也随之下降，治理难度增大，这给“恶人治村”现象的出现提供了温床。因为在基层社会治理人才流失后，在基层治理结构中能填补他们空白的只能是这些“强人”。由此家族势力乃至黑恶势力渗透或介入到基层政权的日常运作就变得不可避免，近年来基层扫黑除恶行动中揭示出来的情况充分说明了问题的严重性。根据内蒙古自治区公安厅2019年底发布的信息，自2018年开展扫黑除恶专项斗争以来，公安机关先后打掉盘踞在农村牧区的涉黑组织16个、“村霸”等恶势力团伙148个，共打击处理涉黑涉恶的公职人员和“两委”干部486人。内外部的问题不仅会阻碍农村基层政权自身的建设，也会削弱其社会整合与控制能力，损害基层政权建设的根基，从而影响基层政权稳定目标的实现。

（二）导致目标替代现象的发生

目标替代是组织社会学的概念，指组织运行过程中既定目标被另外的目标所置换。一般情况下目标替代现象表现为公共组织工作人员墨守成规、机械僵化地执行规章制度，过分注重形式和常规，工作中缺乏积极性和创造性，最终导致公共组织行政效率低下，背离公共行政的原则，阻碍行政目标的达成。在这里，目标替代的含义还包括由于生存困境和体制失灵的双重影响，基层社会治理人才的自利性目标逐渐取代了公共目标，为公众服务异化为谋取个人私利，基层某些公共部门正在成为基层各类矛盾冲突的直接制造者。当基层社会治理人才无法从正常渠道来实现自身价值和利益时，很容易导致其利用公权力来谋取私利行为的发生，更有甚者体制内治理人才会和体制外非法力量勾结，合谋进行利益勾兑，这是基层各种乱象（乱收费、乱罚款乃至充当黑恶势力保护伞）产生的重要原因。目标替代现象的频繁出现不仅会导致基层政府行政效能下降，更严重的是对基层政权的合法性及权威造成损害。

（三）导致体制外治理人才“脱序”

体制外治理人才的存在对于基层治理来讲是一把双刃剑，他们在传递信息、聚焦诉求、引导基层舆论以及解读公共政策等方面具有重要影响，一旦体制外治理人才利用这种影响力为自身谋利，就会影响到基层的建设和稳定［8］。由于欠缺制度化的政治参与渠道，体制外治理人才的种种诉求和行为无法有效纳入现有基层的治理体系中来，出于维稳的需要，基层政府习惯于采取各种强制手段和措施来限制和压缩这类人的政治影响。这种排斥和打压行为往往导致这些“在野”治理人才言行进一步“脱序”，即逐渐趋于通过体制外非正规手段进行维权或实现其诉求，从而使其不但不能成为基层治理的建设性力量，反而会异化为影响基层社会稳定和谐的阻碍性因素。另外体制外治理人才“脱序”现象迫使基层政府不得不把大量公共资源投入到“维稳”上，这在客观上也造成基层公共资源的无形消耗，并进一步导致党群、干群关系的紧张与对立。在经济下行背景下，基层财政状况进一步恶化的趋势短时间内不会改变，体制外治理人才“脱序”问题的凸显也将使“保基层运转”目标的实现面临着前所未有的巨大压力。

（四）导致基层社会治理人才治理能力落后

由于基层社会治理人才的良性循环无法有效形成，使得他们很难适应形势发展的要求和群众需求的变化。我们在调查中发现，不少基层公职人员认为现在群众工作难做，老百姓“太难搞”、不听话，甚至有的工作人员把提出利益诉求的群众一概斥之为“刁民”。高达60%以上被调查的基层工作人员认为工作很难得到群众的理解和配合。一些基层工作人员感到很迷茫，思想上很苦闷，对剧烈的社会变革和群众需求的巨大变化缺乏足够的心理准备，表现出严重的不适应，而且由于基层任务复杂繁重且琐碎，许多基层工作人员疲于应付，整日忙于事务性工作，很难保证有足够的时间和精力进行系统的学习充电，政治学习常常流于形式，难以达到预期效果，对形势的发展往往处于被动跟上的状态。这种思想意识的落伍不可避免地会投射到基层治理行为和工作态度上，仍然习惯于采用传统的自上而下垂直管理的做法，方法老套、态度生硬，尽管依法行政已成为政府运作的基本要求，但在具体的基层治理实践中，法律并未成为解决问题的基本方式和主要选择，真正在问题解决中起关键作用的往往是存在于基层的各种非正式制度和“潜规则”。所谓“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，许多问题往往以两败俱伤的结果收场，基层党群、干群关系的疏离由此产生。

三、加强基层社会治理人才队伍建设的应对策略

从体制吸纳的角度看，政治体制如果能够将社会力量和社会人才有效地纳入体制中，让他们自愿而非强迫地认同并效力于这一体制，这样的国家体制就是具备强大吸纳能力的制度［9］。鉴于内蒙古自治区目前的实际情况，应着力通过构建科学正向的吸纳和激励机制来应对基层社会治理人才发展困境。

（一）建立体制内治理人才下沉基层的长效机制

基层政权建设最稀缺的资源是人才，尤其是能够坚决贯彻党的路线方针政策、带领群众脱贫致富的治理人才。鉴于目前农村治理人才流失严重的现状，要建立有效制度以下派、任命、支援、挂职等不同方式把机关干部充实到基层一线去。“驻村干部”的做法经过多年的实践证明是行之有效的，值得在总结经验的基础上做进一步的完善并进行全面的推广。有计划、分步骤、分批次地组织县级以上机关优秀干部下沉基层，直接服务于广大人民群众、参与基层政权建设，既可以缓解基层治理力量不足的困境，提高基层治理效率，又改善了社会治理人才结构，能够使机关干部融入人民群众，进一步密切党群、干群关系，获取基层工作的实际经验，畅通信息沟通渠道，便于发现并有效解决基层存在的各种矛盾和问题，使政策制定和资源分配更贴近基层实际，促进治理系统的一体化和有效整合，对于社会功能的提升具有直接作用。要立足于建立科学、正向、持久的人才下沉机制，逐步改变现有人才下沉机制中政治激励多而物质保障少、随机零散下沉多而规范建制下沉少、命令型下沉多而志愿型下沉少的现状。要加强对下沉人才的管理、监督和考核，并对考核结果在干部选拔任用中及时运用和体现，以夯实下沉工作的实际效果。要建立年轻干部下沉基层的科学机制，让其身心都能踏实地沉入基层，真正在基层政权建设中发挥重要作用。近年来内蒙古自治区在推进脱贫攻坚战略实施过程中有成千上万机关干部下沉基层，对脱贫任务的完成、城乡面貌的改变及基层治理的加强起到了很好的促进作用，可以由此总结提炼出一整套科学成熟的办法甚至机制，由完成任务的临时性措施固定为制度性要求，为推进基层政权建设提供稳定而强有力的人才支持和组织保障。

（二）改善基层工作环境，建立科学合理的激励机制

在基层治理中，基层政权的体制吸纳力很大程度体现在其能不断地为满足人才群体的发展需求提供各种政治支持、物质保障和精神激励，只有做到这一点，才能对基层人才产生足够的制度吸引力，进而实现有效的制度性吸纳。首先要建立科学、正向激励的薪酬机制。应根据当地经济发展水平适时调整基层工作人员薪资水平，基层一线工作人员的工资待遇要明显高于非基层工作人员，为稳定基层社会治理人才队伍提供必要的物质保障和待遇激励。其次要深入落实相应的基层工作人员工作补贴，在下乡补贴、交通补贴、餐费补贴等方面要有明确的向基层倾斜的政策导向，以提升基层工作人员工作积极性。再次要高度重视精神激励的作用，在各类评优、先进人物的宣传中要有意识地聚焦于基层社会治理人才，使其充满职业自豪感。最后要进一步改革完善人才选拔任用机制，善于发现人才、重用人才。“宰相必起于州部，猛将必发于卒伍”，在人才选拔任用的过程中应将基层工作经历及表现作为考核干部的核心指标之一。目前虽然在干部晋升过程中也强调基层工作经历并一般都有服务年限的规定，但类似规定往往制定得不够严密和完整，对年限的要求太低（不少都是一年），这给不少干部“走捷径”提供了可乘之机，于是出现大量走读干部、镀金干部，有违制度设计的初衷。建议明确规定一定层级干部的晋升必须有至少三年以上的在基层（区县以下）工作的经历。通过工作环境的改善，鼓励、吸引区内外人才流入基层、扎根基层，优化基层政权组织。有些地区出台相关的激励机制，明确规定乡镇换届时每个县区至少要有一名符合条件的优秀村党支部书记进入乡镇领导班子，为基层干部提供了一条含金量比较高的晋升通道，这类做法有值得借鉴和推广的必要。

（三）完善“大学生村官”制度

2020年9月17日，习总书记在湖南省长沙市主持召开基层代表座谈会并发表重要讲话，他强调要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫。从内蒙古自治区目前现状来看，基层政权体系的现代化建构和基层治理能力的提高仍然需要吸纳大批高素质的治理人才，“大学生村官”制度实际上提供了一个比较可靠、高效的人才输送渠道，故此这项制度完全有必要稳定下来并做进一步的完善。具体而言要抓住三个方面：工作待遇、权利保障和职业前景，这三个方面是影响“大学生村官”制度有效发挥作用的关键因素。首先要加大资源投入的力度，较大幅提高大学生村官的待遇和补贴，真正能吸引优秀人才下沉基层，其职业生涯的起薪应接近公务员入职时的工资水平。其次要保障大学生村官的合法权益，比如社保、医疗和住房等方面都应该提供有效的制度保证，为“大学生村官”解决后顾之忧。再次要建立健全相关配套政策和制度规范，帮助大学生村官进行职业规划和业务能力提升，使其能够安心扎根基层。要建立传帮带的有效机制，采取多种形式进行岗前培训和职业技能培训，帮助大学生村官尽快进入角色，融入基层，根据本人特长和基层实际需求为其安排岗位和布置任务，让他们的知识和才能得到充分利用和发挥，以此增加职业成就感和满足感，坚定服务基层的信心。最后还要完善大学生村官的考核标准和流转机制，畅通其职业上升通道，使这一职业选择成为其事业发展、技能提升以及人格完善的重要孵化器。此外，还要优化大学生村官的选拔机制，优先选择那些有意愿并且真正能够长期扎根基层的大学生充实到基层政权中去。要加大大学生村官参加公考的加分政策和优惠政策，根据服务期限和在基层的表现来确定优惠幅度和加分分值。为防止把大学生村官这一制度设计变形为毕业生求职的“加油站”和跳板，根本的办法不是对其另谋出路设置重重限制，而是大幅度增加现有岗位的含金量和吸引力，使其成为年轻人职业生涯和美好未来的有力起点。

（四）充分发挥乡贤在基层治理中的引领、凝聚作用

乡贤是基层有德行、有才能、有声望、被人民群众尊重和信服的人才。大力继承和弘扬优秀乡贤文化，使乡贤文化渗透到广大城乡居民的精神生活中，形成向上向善、积极进取的文化导向，推动社会主义核心价值观建设落细落小落实。乡贤是自发涌现的，农村优秀干部、道德模范、身边好人、致富能手、星级农户等正日益成为“新乡贤”的主体。同时乡贤也需要发现、培养和塑造，要注重挖掘乐于奉献、急公好义、诚信友善等各类型、各领域乡贤人士，动员引导他们现身宣讲，积极参与基层社会建设和道德建设，让人们有学习的榜样和努力的方向，成为引领社会前行的重要力量。要引导他们协助党委政府开展公益活动，为当地经济社会发展提供顾问咨询，协调处理基层群众矛盾，促进社会和谐稳定，成为基层的思想库、连心桥、助推器、减压阀。要在全区范围内推广建立乡贤理事会或参事会，制定完备的规章制度，明确组织功能定位，吸收各行各界的成功人士和优秀代表加入。可以通过举办“乡贤交流会”等方式加强互动交流。可以考虑建立乡贤荣誉激励机制，对在基层治理中表现突出、贡献较大的乡贤给予适当的表彰奖励，吸纳他们加入基层党组织，鼓励他们参与基层选举等。乡贤参与基层治理，既是个人价值的实现，也是弥补目前基层治理人才匮乏、人才流失严重的有效方式。乡贤对基层治理的介入，有助于重塑基层的文化价值，吸纳社会资本，为基层社会注入新的发展动力和文明气息，客观上重构了基层治理的人才结构，有利于基层社会内生力量的生发与成长，进而推动基层治理现代化的实现。总之，这个蕴藏着巨大能量的群体一旦被有效调动和组织起来，就会成为提高农村组织化程度的积极力量［10］。

（五）重视体制外基层人才的吸纳和规制

从基层治理的现实需要来看，要避免基层一盘散沙的局面，必须培养、造就和吸纳大批基层人才，藉由他们来有效组织基层群众参与基层治理，以弥补政府治理的不足。设计并建立科学有序的政治吸纳机制可以为人才循环提供制度空间和合法渠道，在体制层面上化解体制内外人才之间的张力，为体制外治理人才合法有序参与基层治理提供切实可行的路径，不但可以以此获得边缘群体的政治认同，而且也为基层治理现代化提供新的推进思路。作为基层社会各个领域的优秀代表，体制外治理人才一般都拥有较为丰富的知识技能和社会资本网络，也具有较强的领导能力，是基层非常宝贵的人才资源。如果不能把这个群体及时吸纳到基层治理体系中，就会造成治理体系中人才循环的梗阻，甚至会使其成为推进基层治理的阻碍性力量。因此要从思想上高度重视这些体制外治理人才的作用，要逐步把他们纳入到基层治理网络中来，进行有意识的引导，不断提高他们的政治素养和鉴别力，给予他们相应的资源支持，防止他们游离于治理体系之外。要采取有效措施千方百计激发体制外治理人才参与基层治理的积极性，进一步畅通政治参与渠道，为体制外治理人才进入基层政权体系提供制度化的合法路径，使他们能通过法定程序顺利当选为村（社）领导，使其由“在野”的草根人才转变成为“执政”的治理人才，防止他们蜕变为与基层政权相抗衡的异己力量，这是实现基层善治的关键所在［11］。基层党组织是基层治理的政治核心和领导力量，在体制外治理人才的吸纳和规制方面发挥着关键作用。可以通过吸纳符合政治标准的体制外治理人才入党的方式，将其纳入基层治理体系，从而增强基层政权自身的调适能力，维系基层社会的稳定。只要充分利用和规制好这个群体，基层治理就会产生纲举目张、事半功倍的效果。

习近平总书记多次指出，党的干部是党和国家事业的中坚力量，要坚持德才兼备、以德为先，坚持五湖四海、任人唯贤，坚持事业为上、公道正派［12］。总之，要依照政治发展规律和基层治理的实际情况实事求是、科学有序地推进人才激励机制建构，营造良好的人才发展环境和积极健康的干事创业氛围。这项基础性工作做好了，内蒙古基层社会治理人才的整体发展状况就会有根本性的改观，基层治理现代化目标的实现就有了可靠的人才支持和制度保障。