矿产资源产权制度演进与改革

杨 戈,宋志红,朱冬元

(1. 河南省国土资源调查规划院，河南 郑州 450046； 2.中国地质大学(武汉),湖北 武汉 430078)

1 引言

我国自然资源部于2019年底针对矿产资源产权制度进行了革新，并印发了关于推进矿产资源管理改革若干事项的相关文件，这次革新主要围绕油气开采勘探、储量管理及矿业权出让等3个方面，通过一系列举措，为促进自然资源治理体系的现代化不断清除制度壁垒，此举预示着我国对于矿产资源的管控步入了新的阶段。通过矿业权管理制度改革，可有效改善现阶段市场配置矿业权制度的环境，同时进一步降低政府职能部门对于矿业权出让行为的管控，充分发挥市场的主观调控能力，提升市场活力。此次改革的重点在于如何有效推进净矿出让及矿业权竞争性出让，需要充分考虑矿业权产权的各项要素特征。矿产资源产权制度作为矿产资源所有制的核心、作为一项紧要的社会经济制度具有重要的意义，因此矿产资源产权制度的研究对于推进矿产资源的改革起着举足轻重的作用。

2 矿产资源产权基本内涵

矿产资源产权包含所有权和由所有权派生出来的矿业权等权利，其中所有权包括占有、使用、收益、处分等权利。依照相关政策法规如《矿产资源法》，采取分离所有权与使用权的原则，将矿产资源所有权派生出来的权利统称为矿业权，即探矿权和采矿权[1]。矿业权是矿产资源所有权人允许矿业权人在一定规范条件下进行矿产资源勘查开采等活动的权利，所有者权益的实现通过使用权即矿业权来表现，国家以让渡使用权的形式，将矿产资源国家所有权转变成企业或个人的财产权利，以此将政府控制的矿产资源所有物转变为由企业经营的生产要素。

3 我国矿产资源产权制度的建立和演变

随着经济体制改革的深化，我国矿产资源产权制度不断发展完善起来。历经30多年的演变发展，如今我国矿产资源资产产权制度法律体系已大体建立，初步构成了以《宪法》为核心，以《物权法》《矿产资源法》及相应的配套法律法规为主要支撑的矿产资源产权法律体系。矿产资源产权制度目前已大体经历了以下几个阶段：完全公有产权阶段、使用权无偿划拨取得阶段、使用权竞争出让阶段及有偿取得和市场流转阶段。继而逐步构成了国家所有、有偿利用、有序流转、利益共享的矿产资源产权基本制度[2]。

3.1 矿产资源产权制度初步奠定阶段

1982年《宪法》明确规定：矿藏、草原、从林、荒地、水流、山岭、滩涂等自然资源，皆为国家所有，即全民所有[3]。在计划经济体制阶段，我国矿产资源产权制度的特点是，矿产资源可无偿开采使用。我国于1986年颁布了第一部《矿产资源法》，矿产资源法在遵守矿产资源国家所有权的原则上，初次提出了探矿权、采矿权的有偿获得制度且由国家出面实施，标志着国家以所有者的身份让与其使用权，同时，做出了在取得探矿权、采矿权时也需依法申请依法登记的规定。紧接着1987年公布的《矿产资源监督管理暂行办法》《矿产资源勘查登记管理暂行办法》《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》等法规为我国矿产资源产权制度开端初步打下根基奠定了基础[4]。

3.2 矿产资源落实国家所有权收益有偿阶段

1994年《矿产资源补偿费征收管理办法》《矿产资源法实施细则》的出台明确矿产资源属于国家所有，规定由国务院来代表国家行使矿产资源所有权，提出采矿权人需缴纳矿产资源补偿费和资源税，首次确立矿产资源国家所有权的收益实现途径，资源补偿费、资源税、矿业权价款等制度的确立标志着我国矿产资源产权制度以矿业权有偿取得和矿产资源有偿使用为主体的体系初步得到确立。

3.3 矿业权市场有序流转阶段

为了适应大环境及经济形势的发展，1998年国务院作出规定允许探矿权采矿权进行流转交易。2000年《矿业权出让转让管理暂行规定》的颁布确立了矿业权出让及转让形式[5]。2007年《物权法》提到凡是依法取得的探矿权、采矿权均受到法律保护，探矿权、采矿权的物权地位进一步得到巩固。2010年随着《关于建立健全矿业权有形市场的通知》的出台，国土资源部称矿业权的出让转让信息需要公开，这无疑有助于推动矿业权有形市场的发展。

3.4 全面推进矿产资源资产产权制度改革阶段

现今，我国已建立了矿业权有偿取得制度、矿产资源有偿使用制度，矿业权交易市场制度。前正处于逐渐完善我国矿产资源国家所有权的资产管理制度阶段[6]。但是到我国《矿产资源法》已有20多年未修订，随着我国主要矛盾的变化、矿业经济社会关系的变化、矿产资源产权传统规范的一些重点问题突出，2019 年 12 月，自然资源部发布公告征求《矿产资源法》(修订草案)意见，并于当月31号针对矿产资源管理及产权制度颁发了《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(自然资规〔2019〕7号)[7]，这有利于贯彻落实党中央、国务院关于矿产资源的战略部署，充分维护国家对于矿产资源所有权及矿业权人的合法权益，推进生态文明建设。

4 矿产资源产权制度存在的主要问题

随着矿产资源的不断开发，导致由于开发管理引发的问题愈发严重。如矿产资源消耗过高、资源浪费严重,由矿业开发引发的生态环境破坏等外部性问题突出[8]。这些问题说到底，与矿产资源权利主体不清晰、权益不落实、权利保护不到位、产权边界不清等有着密切关系。

4.1 权利主体不清晰，权益不落实

根据我国相关法律法规规定，矿产资源所有权为国家所有，并由国务院代为行使，矿产资源国家所有权的具体行使主体为自然资源部及各级地方政府[9]。在矿产资源有偿使用的整个阶段，由于所有者委托代理主体的不明确、责任追究制度的不完善、导致国家所有的矿产资源在实践中演变成地方政府乃至企业所有，造成难以在源头上去真正维护国家所有的矿产资源权益。目前在矿产资源资产收益体系中，包括石油特别收益金、资源税、矿业权占用费、出让金、环境治理恢复基金等多类科目，这些统称为矿产资源权益金，但是目前税、租、费、金、利各自定位仍不够清晰，自然也就会影响其发挥各自应有的作用[10]。从收益征缴主体来看，分为由省征收、由市、县征收、经营单位征收，甚至存在没有征缴的情况；从权益分配来看，存在中央和省之间分配、中央、省、市、县之间四级分配，更有仅在地方分配等现象，不仅如此，分配比例也各不相同，缺乏统一的标准与权益分配规则，导致矿产资源所有者权益不落实。

4.2 权利保护不到位，矿业权退出机制不完善

由于矿产资源产权制度的不完善,相关法律制度的不健全等原因，导致矿产资源保护不严格、监管力度不够。目前，我国对矿产资源的开发利用缺乏生态保护认识，为了获得经济利益，忽略了矿产资源产权生态价值。除此之外，还存在矿产资源产权权益保障不到位，保护区的矿业权退出机制不完善，对矿业权人补偿不到位等问题[11]。如我国祁连山自然保护区因其独特、丰富的矿产资源，遭到人们大规模开采矿山，生态问题十分突出，由于矿业权人违反了相关的法律法规勘探、开采矿产资源，为此政府提出禁止新矿业权进入该保护区，原有的矿业权也应有序废除、退出，此举虽为较行之有效的管控方式，但由于目前矿业权退出机制的不健全，矿业权人的补偿问题和生态环境的修复问题等都是棘手的难题。

4.3 矿产资源产权与相邻产权边界不清

矿产资源产权与相邻产权之间关系没有理顺，产权之间边界不清、权责交叉矛盾日益尖锐，例如探矿权、采矿权与土地使用权、海域使用权、林地草地等使用权的边界模糊，现行法规对矿产资源产权、土地产权、海域使用权之间的制度规定过于简单、相关法律制度不完善，部分矿产资源权利体系不完善、权能不完整，使得矿产资源在勘查开采、开发利用的过程中出现诸多问题。实践中矿业权人在取得矿业权后，往往需要与林地、草地、土地、海域使用权人进行协商及交涉，由于各部门的分别管理，造成矿业权设置与相邻自然资源产权重叠、冲突，在实际运行过程中容易产生矛盾和纠纷。比如在矿土管理中，我国矿业权本身没有包括土地使用权，所以为了合法合规地在土地上进行有关的矿业活动，就必须再取得以土地为客体的土地使用权[12]。但在矿业用地取得阶段，矿业权与土地使用权在审核程序与征收程序方面存在不同程度的冲突，随着市场经济的不断发展，矿业权与土地使用权的权利边界不清所造成的冲突也日趋明显。

5 矿产资源产权制度改革的有关意见

5.1 强化矿产资源所有权的管理

现矿产资源产权管理多存在以管理的方式来行使所有权的现象，为了实现矿产资源国家所有权益的真正维护，必须从加强矿产资源所有权管理入手，进一步梳理和明确区分矿产资源所有权与行政管理权，强化矿产资源的分级分类管理、委托分级代理行使及登记管理。明确中央和地方委托权及代理权的权属职能，细分中央至省各分级代理行使矿产资源资产所有权的权限、范围及收益分配情况。明确矿产资源在占有使用收益及处分过程中的具体界限及联系，明确矿产资源资产的核算机制、矿产资源资产的分类标准、推动有效实施矿产资源储量管理。进一步加强借助法律手段来有效落实国家矿产资源所有权，籍此使得产权管理制度进一步明确[13]。

5.2 加强开展矿产资源统一确权登记

实施矿产资源的统一确权登记有利于强化国家对于矿产资源产权的监管与保护。随着矿产资源产权登记工作的开展，可逐渐有效划分全民所有和各级政府行使所有权的边界，追根溯源，彻底改善所有权边界划分不清及资源所有权者不到位等诸多弊端及缺陷[14]。确权登记的实施、探明储量的矿产资源产权主体及行使代表的确立、探明储量矿产资源的质量、数量的记载，皆可有效节省矿产资源，更能够确保国家对于矿产资源权利主体保护的贯彻落实。对于矿产资源的有效开发与利用，意义深远[15]。目前我国在福建贵州等地已经开展过矿产资源同一确权登记的试点工作，可吸取相关经验全面铺开、分阶段积极稳妥地推进矿产资源统一确权登记工作。

5.3 建立市场化交易机制，充分利用市场配置手段

利用市场的宏观调控，对于矿产资源的公开招标、拍卖、竞争进行有效配置定价，建立矿业权市场动态调整体系，充分利用市场手段来配置使用矿产资源，以市场竞争有偿取得的机制明确出租、抵押等转让形式和实施情况，推进与社会主义市场经济相适应的矿产资源产权有形市场建设。一方面，建立矿产资源产权交易市场，通过市场进一步规范矿产资源产权的占有、使用、收益、处分等行为，从而发挥市场在矿产资源配置中的决定性作用，这样有利于实行公开行政、规范市场秩序，推进矿产资源资产管理的规范化，确保市场交易公开公平公正[16]；另一方面，建立矿产资源资产的市场交易监督管理制度，加强市场监督管理，及时建立反馈和处理机制，完善和拓宽公众监管渠道、使社会监管与政府监管有机结合。