关于建设项目临时用地复垦的若干思考——以广东省为例

冯妙玲，吴家龙，苏少青，杨远光

(广东省土地开发整治中心，广东 广州 510635)

1 引言

随着国家对能源、交通、水利等基础设施建设力度的加大，建设项目临时用地的需求量也逐渐增加，这些占用的临时用地不可避免地损毁了大量的土地资源，甚至占用耕地及永久基本农田。土地资源日益紧缺是制约我国经济发展的重要因素。保护耕地，珍惜和合理利用每一寸土地已成为我国一项基本国策[1]。建设项目临时用地复垦是土地复垦中的一项重要工作，生产建设中因挖损、塌陷、压占等破坏的土地得不到及时恢复利用，易导致土壤质量退化、生态系统退化、生物多样性丧失等问题。经实地踏勘发现，建设项目临时用地复垦工作存在地方政府和土地复垦义务人(建设项目业主单位)对土地复垦重视程度不高、复垦费用和复垦的土地后期管护落实不到位等问题。复垦土地是当今我国面临的紧迫挑战之一，也是实施可持续发展战略必须优先考虑的问题之一[2]。自2011年3月以来，我国相继发布了《土地复垦条例》《土地复垦条例实施办法》《土地复垦方案编制规程》《土地复垦质量标准》等法律法规和政策要求。因此，如何更好地贯彻落实国家相关政策要求、切实履行土地复垦责任，为广东省的建设项目服务，亟需开展相关研究。本文通过梳理广东建设项目临时用地的现状，总结归纳当前临时用地存在的问题，以期为广东省建设项目临时用地复垦工作提供参考。

2 广东省临时用地复垦的发展历程及现状

1988年国家出台了《土地复垦规定》，广东相继开展了土地复垦工作，但缺少针对性指导文件。进入21世纪后，土地复垦工作逐渐得到重视，2006年9月，国土资源部、发展改革委等7部委下发了《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》(国土资发〔2006〕225号)，2007年4月国土资源部制定了《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》(国土资发〔2007〕81号)，自2011年以来，国家制定《土地复垦条例》和《土地复垦条例实施办法》。为更好地管理广东的土地复垦工作，2010年4月，广东出台了《关于规范土地复垦方案审批权限下发实施管理工作的通知》(粤国土资耕保发〔2010〕185号)，将土地复垦方案审批权限下放到地级以上市，也强调了摸清土地复垦义务履行情况；2012年2月，下发了《关于土地复垦方案等审批权下放有关问题的意见》(粤国土资法规函〔2012〕271号)，明确省政府第161号令明确的土地复垦方案审批权下放到县级政府行使后，原由地级以上市国土资源部门实施的相关权限也应当一并下放；2014年7月，下发了《关于建立土地复垦情况季报告制度的通知》(粤国土资耕保发〔2014〕216号)，实施土地复垦实施情况季报制度；2016年3月，制定了《关于加强临时用地管理的通知》(粤国土资利用发〔2016〕35号)，明确临时用地范围、审批、监管等；2019年2月，下发《关于临时用地占用永久基本农田审批问题的通知》(粤自然资管制电〔2019〕25号)，明确临时用地占用永久基本农田问题。广东的临时用地复垦工作越来越得到重视，制度也越来越完善，并取得了一定的成效。根据土地复垦相关数据，2017年1月1日以来，全省共批复了建设项目临时用地共2000多宗，涉及范围面积30000多hm2，农用地面积25000多hm2，耕地面积约10000 hm2。为更好地督促土地复垦义务人(建设项目业主)履行土地复垦义务，目前已在全省范围内开展了土地复垦活动“双随机一公开”的检查工作，同时制订了临时用地复垦的法律法规及政策。

3 存在问题分析

3.1 涉及多个部门，监管难度大

临时用地审批权限下发后，这使得建设项目临时用地审批、监管、复垦之间的协调性和管理性有了更高的要求，主管部门虽然对建设项目临时用地的管理与监测有所加强，但在实际工作中难免存在力度不足，建设项目临时用地涉及用途管制、耕地保护、生态修复、执法监督等多个部门，监管职责也涉及多个部门，这也导致了责任主体不明确。主要体现在：一是临时用地的选址主要由建设项目业主负责，项目设计单位和施工单位往往从节省成本和施工便利角度考虑确定临时用地选址和划定占地面积，应对如何减少占地和避让农用地，特别是耕地考虑得不够充分，在审核批准时基本通过套合最新土地利用现状数据和最新土地规划数据，缺少对实地现状的审核和后期损毁的土地复垦等问题的综合考量；二是申请的临时用地地类没有绝对的限定，这使得审批监管部门缺少绝对的支撑依据，同时临时用地后期监管责任主体不明确， 强制执行手段不够强硬，导致存在逾期使用，“临时用地”不临时或者复垦率不高，严重破坏土地；三是政策管理机制不明确，缺乏明确的建设项目临时用地复垦规范和验收规范，导致缺乏指引性的政策要求，土地复垦方案成为唯一依据。

3.2 地方配套设施不完善，业务负责人对相关政策的理解不到位

随着土地复垦工作专业性要求的提高，对土地复垦业务负责人的技术要求有了更高的要求；主要表现在：一是地方虽然在实际操作中也有相对应的政策配套措施，但不够完善，可操性还存在一定的问题，如复垦方案的检查标准、复垦后的验收要求等，同时对所管辖范围内的临时用地缺少信息化监管，这也导致了信息存在一定的延误性；二是随着机构改革的要求，岗位的调动要求使得相关的负责人员的政策、技术知识掌握不够到位。

3.3 土地复垦费用收费标准不统一

土地复垦费用是开展土地复垦工程的保障，直接影响复垦的质量，关系着土地复垦工作能否得到有效落实。在实际工作中，土地复垦费用相关标准缺乏，主要表现有：一是土地复垦费用主要由土地复垦工程量、市场价格决定，工程量主要参照《财政部 国土资源部关于印发土地开发整理项目预算定额标准的通知》(财综〔2011〕128号)，市场价格是不可推测，建设项目临时用地一般不超过两年，这使得土地复垦费用是一个动态的费用，使得可能收取的土地复垦费不够损毁土地复垦实际所需的资金；二是由于缺少直接指导性的土地复垦费用标准，有些建设项目业主或者土地复垦方案编制单位存在压低土地复垦费用的情况，使得后期复垦存在很大的风险或者复垦质量达不到标准；三是根据《土地复垦条例》土地复垦义务人应当与损毁土地所在地县自然资源主管部门在双方约定的银行建立土地复垦费用专门账户，按照土地复垦方案确定的资金金额，在土地复垦费用专门账户中足额预存土地复垦费用，预存土地复垦费用要遵循“土地复垦义务人所有，自然资源主管部门监管，专户储存专款使用”的原则，实际中个别存在土地复垦费用采用承诺的形式或者不建立三方共管账户等。

3.4 建设项目业主履行复垦义务不到位

由于对相关政策和技术的理解不到位或者因社会责任感不足，导致复垦义务履行不到位，主要表现有：一是土地复垦方案规定的农用地特别是耕地需开展耕作层剥离，但实际中采用压实的情况并未开展耕作层剥离，导致耕作层破坏或者污染；二是个别存在采用分期预存土地复垦费用，只预存部分，未按照土地复垦方案的预存全部复垦费用的情况；三是个别存在复垦质量不达标的情况，与相关标准存在一定的差距；四是复垦人员对复垦标准掌握不到位，对复垦方案理解不到位，未按照复垦方案进行复垦等；五是存在个别建设项目业主责任心不强、复垦所需的费用比预存的土地复垦费用高、放弃预存的土地复垦费用、不履行复垦义务等的情况。

3.5 公众参与度不高

建设项目临时用地主要参与是政府主管部门、建设项目业主、村集体等，一是在临时用地的选址时，缺少在公告栏进行公示或者召开村民代表大会等的情况，导致群众对临时用地选址未掌握情况，无法参与监督；二是临时用地使用期满后，复垦方向或者复垦标准未充分征求使用者的意见，导致复垦后的土地农户满意度低等。

4 对策和建议

4.1 强化部门职责，加强部门协调性，完善政策服务

做好临时用地管理工作，必须完善相关的政策法规，加强管理人员的业务水平。一是涉及的部门落实具体的责任主体，指定专人负责，加强部门的协调性，定期组织开展临时用地政策培训，提高业务人员对政策理解的准确性和完整性；二是制定符合实际的建设项目临时用地复垦规范、土地复垦费用标准、验收规范等配套政策法律法规，严格界定建设项目临时用地的审批权限，在临时用地选址审批方面，“能使用劣地的不使用好地”，审批会审时要综合考虑复垦的后期损毁的土地复垦；三是严格审核土地复垦方案，强化土地复垦费用三方共管账户，保障土地复垦；四是及时向建设项目业主宣传相关的法律法规及政策，以便建设项目业主了解相关的知识和强化法律意识。

4.2 加强建设项目临时用地监测监管，建立动态化的信息管理机制

将建设项目临时用地纳入“一张图”系统管理，一是建立“省-市-县-企”四级联动的管理系统，目前很多政府部门系统，涉及企业的项目都基本是政府部门管理，企业作为临时用地的使用者，增加企业客户端，企业能及时了解临时用地的情况，并能掌握政府对临时用地的监管，更好的指导督促临时用地的复垦工作；二是实现建设项目临时用地复垦方案批复情况、复垦费用预存情况、复垦工程实施情况、复垦验收阶段动态化监测监管，对临时用地的全流程、全生命周期监测监管，督促临时用地复垦工作及临时用地的“临时性”；三是实现临时用地信息化期限倒逼机制，预警提醒，动态化的管理。

4.3 强化土地复垦活动“双随机一公开”的监督检查

强化土地复垦活动“双随机一公开”的监督检查，采用“随机抽取检查项目、随机选派监督检查人员、及时公开抽查情况及查处结果”，将土地复垦“双随机一公开”作为加强监管的重要手段，引入土地复垦专家作为智囊，更好地为当前的土地复垦工作献谋献策，同时对发现的问题通过新闻媒体、报纸、公众号等形式接受监督，引起相关的重视，起到警醒作用，强化市场主体自律和社会监督，督促建设项目临时用地单位履行复垦义务，规范土地复垦工作，保护耕地。

4.4 提升群众参与监督力度

广纳社会和群众监督，营造社会参与的氛围，督促建设项目临时用地单位履行复垦义务。一是对申请的建设项目临时用地用途、面积、范围、使用期限等信息采用公告栏等方式进行公示，保障群众的知情权；二是土地复垦方案编制时，鼓励群众的参与，复垦方向或者复垦标准征求使用者的意见，将群众参与程序作为审核土地复垦方案的重要环节；三是在土地复垦验收环节，将临时用地所属者设置为验收的成员之一，加强监督把关验收的质量。