系统论视域下新时代党的治藏方略的价值意蕴与形成审思——基于中央第七次西藏工作座谈会精神

史诗悦，倪佳瑜

（1.南京师范大学公共管理学院 江苏南京210023；2.中共湖州市委党校 浙江湖州313004；3.中共无锡市委党校 江苏无锡214000）

引 言

党的十八大以来，党中央关于西藏工作总结提出“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”的重要原则。党中央在系统提炼党的治藏经验后，确立了新时代党的治藏方略，并深入概括为“六个必须”。党的十九大以来，党中央召开第七次西藏工作座谈会，在对国内国外形势变化的精确研判下，将“六个必须”[1]发展为“十个必须”[2]，丰富完善了新时代党的治藏方略，指明了新时代西藏工作的前进方向。从“六个必须”到“十个必须”，其中既包含党在领导西藏人民开展实践建设中积累的宝贵经验，还折射出党中央遵循时代发展规律，对西藏政策顶层设计的总体把握与调整。

当前，关于新时代党的治藏方略的研究主要集中在中央第六次西藏工作座谈会召开后，其中不乏对于此次会议精神的解读与诠释。但在治藏方略提出之前，研究范式主要以嵌入于推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的西藏工作为重点，以西藏和涉藏工作重点省区的治理现代化为研究目标，致力于从政治、经济、文化、社会和生态文明五个领域推进西藏和涉藏工作重点省区的现代化建设。党的治藏方略明确提出后，相关研究大致可分为横向和纵向两个研究维度。横向研究主要从党的治藏方略的制度设计、现实依据和观念认知展开。制度设计涉及当代政治研究对政治理论的引入，其中涵盖自下而上从物质层、制度层和认知层构造社会结构，探索西藏和涉藏工作重点省区政治运行规律。[3]现实依据立足于西藏现实生活的五个领域，从社会的横剖面研究西藏经济社会发展、强基惠民政策以及建藏兴藏援藏等问题。观念认知立足于西藏人民思想层面的文化观、道德观和价值观，以对中国共产党和中国特色社会主义的认同为研究重点，主要开展民族宗教和意识形态领域的教育研究。纵向研究主要从历史视角、理论嬗变和战略定位展开。历史视角立足两个方面，一是梳理总结我国封建王朝时期对西藏和涉藏工作重点省区治理的统治政策和做法，提炼得出因俗而治和羁縻之道等治藏经验；二是梳理研究中国共产党赢得全国政权后，西藏和平解放与西藏现代化建设的探索历程以及“老西藏精神”“两路精神”的传承发展。理论嬗变的研究视角主要集中于党涉藏政策的调整以及“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”重要原则的历史演进与深入解读。改革开放以来，党中央召开的七次西藏工作座谈会，成为党的治藏方略理论嬗变研究的重要参考坐标，引申出治藏方略从局部经验向系统方略的科学升级。战略定位则是将西藏工作置于国家总体战略布局之中，以国家安全和地区稳定为研究主题，凝结于地区的发展史，包括“一带一路”战略和南亚方向的地区合作以及涉印等方面的问题研究。此外，西藏工作仍然是我国推进国家治理体系和治理能力现代化的重要工作，尤其在依法治藏和富民兴藏方面，彰显着全面依法治国和全面建成小康社会两大时代主题。

习近平总书记在中央第七次西藏工作座谈会上强调：“面对新形势新任务，必须全面贯彻新时代党的治藏方略。”党的治藏方略作为新时代西藏工作的根本遵循，其自上而下的制度设计表现出整体性、动态性、层次性、开放性等系统性治理思维，是党中央运用系统论方法寻求治藏的新成果。[4]系统论主张研究系统整体和内部各要素的相互关系，以结构、功能和动态视角审视系统内部的关联性与协同性，有助于发现系统内部的深层规律。以系统论视角审视党的治藏方略，发现其具有整体性的价值意蕴、动态性的形成过程、层次性的治理思维和开放性的发展向度。系统性的治藏方略标志着党对西藏工作的精准把握，彰显了西藏人民对这一顶层设计的充分信心，是新时代做好西藏工作的根本遵循。

一、新时代党的治藏方略的整体性价值意蕴

习近平总书记在中央第七次西藏工作座谈会上强调：“必须坚持治国必治边、治边先稳藏的战略思想。”并相较中央第六次西藏工作座谈会将之单独列为“十个必须”的其中一条。西藏自和平解放以来，其独特的区位环境和风土人情决定了其不可替代的战略地位。党中央基于国家整体性的战略考虑，从国家安全、社会稳定和地区发展彰显治藏方略的价值意蕴，构建稳定、发展与安全“三位一体”的治藏价值取向[5]，推动治藏稳藏兴藏事业不断发展。

（一）治藏：国家安全的重要保障

西藏工作历来是党中央高度重视的工作，西藏地区的繁荣稳定是推动国家现代化建设的有力保障。受历史遗留问题和西藏区内文化风俗、民族宗教和社会发展等因素影响，治藏工作历来是一个复杂棘手的难题。由于西藏地处祖国西南边陲，与南亚诸国接壤，加之达赖集团挑拨西藏群众与党的血肉联系，制造影响国家总体安全的不良事端，妄图分裂国家继续搞封建农奴制。党的主要领导人高度重视西藏工作在国家安全中的战略地位，毛泽东同志曾提出“慎重稳进”的进藏方针应对帝国主义分裂西藏的各种阴谋手段。邓小平同志在西藏主权和国家领土完整问题上强调：“西藏是中国领土的一部分，中国对西藏的主权不容否定，西藏独立不行，半独立不行，变相独立也不行。”[6]1994年7月，江泽民同志在中央第三次西藏工作座谈会上强调：“西藏是边疆民族工作的重点地区，是保障国家安全的重要前沿，有特殊的战略地位。”[7]胡锦涛同志在中央第五次西藏工作座谈会上将西藏视为“重要的国家安全屏障”。[8]习近平同志在多个场合强调“治国必治边、治边先稳藏”的国家安全观。治藏的首要任务就是反对国家分裂维护祖国统一，从而保障国家安全，推动西藏的繁荣稳定和现代化建设。

（二）稳藏：社会稳定的核心要义

稳定是西藏的头等大事，社会的稳定既是对达赖集团和外在分裂势力的有力回击，更是为推动西藏和平发展创造良好条件。毛泽东同志认清西藏工作的整体态势，提出抓好西藏民族和宗教两件大事，制定科学的民族宗教政策，形成“慎重稳进”的治藏理论。[9]党的第一代领导集体从西藏人民的根本利益出发，致力于消灭剥削压迫，提倡民主平等，完成了对西藏的和平解放和社会主义改造任务。改革开放后，以邓小平同志为核心的党的第二代领导集体坚持“稳定发展”的西藏工作方针，以稳定西藏和发展生产作为西藏工作的行动指南，推动了西藏农牧经济的快速发展。1980年，第一次西藏工作座谈会深入研究了西藏国民经济发展问题。会议形成的《西藏工作座谈会纪要》强调：“千方百计地发展国民经济，提高各族人民的物质生活水平和文化科学水平。”江泽民同志1990年在考察西藏时强调：“必须继续把稳定局势放在首要位置。没有稳定的社会环境，广大人民群众就不能正常地生活，也不可能集中精力进行经济建设。……进一步稳定西藏局势，是压倒一切的重要任务。”[10]胡锦涛同志拥有西藏地区的主政经历，多次在重要场合强调西藏社会稳定的重要意义。在参加十一届全国人大三次会议西藏代表团审议时，胡锦涛强调：“推进西藏由基本稳定走向长治久安。”[11]标志着稳定与发展是西藏的两件大事。习近平同志提出了一系列“治边稳藏”论述，并做出“西藏持续稳定、长期稳定、全面稳定”的重要指示。[12]社会稳定才能推进西藏各项事业的发展，才能实现治边稳藏和富民兴藏的历史任务。

（三）兴藏：地区发展的动力来源

发展问题始终是困扰西藏社会繁荣的难题，也是富民兴藏策略的导向目标。由于地理位置和海拔气候的不利因素，西藏地区国民生产总值一直位列全国末位，严重影响西藏人民的生活水平和获得感幸福感。建设社会主义新西藏应当立足安全和稳定，致力于西藏长治久安建设。西藏和平解放初期，由于恶劣的气候环境和高昂的换防成本，驻藏部队“三年一换，以励士气”的方式难以实行，取而代之的是“每一个指战员必须树立长期建设西藏的思想和决心”，即“长期建藏”的重要思想。[13]中央人民政府也进一步提出“发展西藏的农牧、工商业，改善人民生活”的重要号召，就是要帮助少数民族发展经济，康藏公路等重要设施也被相继修建起来。20世纪60年代，中央政府和各省市区的援藏政策为西藏的经济发展注入了活力，也为西藏自治区的成立奠定了物质基础。改革开放后，西藏自治区积极响应发展国民经济的号召，推动一系列惠民政策落地生根，全面促进农牧业、运输业、工商业发展，实现教育事业、文化事业和医疗卫生事业的进步，极大改善了人民群众的物质生活水平。党的十八大以来，党中央支持西藏、全国支援西藏的一贯政策没有变，解决经济社会发展存在的不平衡不充分问题是当下西藏发展的重点与难点。打赢脱贫攻坚胜仗，全面实现乡村振兴，以及加大基础设施建设、提升公共服务水平等是党中央西藏工作的真实写照，也是西藏地区发展的动力之源。

二、新时代党的治藏方略的动态性形成审思

2015年8月，中央第六次西藏工作座谈会首次提出“治藏方略”这一概念，并将之归纳为“六个必须”。党的治藏方略并非以单一主线独自进化得来，而是厚植于早期中国共产党人的治藏经验与实践，在与时俱进和升华总结中走向成熟。党的治藏方略的形成是一个动态过程，既包括历史主线的进化，还涵盖思想理论的嬗变，具有路径演进的特点。

（一）党的治藏方略的历史演进

中央第七次西藏工作座谈会将党的治藏方略调整为“十个必须”。相较中央第六次西藏工作座谈会提出的“六个必须”，西藏工作的重要原则没有变，即依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础。这既是中国共产党早期治藏实践的经验凝练，更是中国共产党从治藏实践向治藏方略演进的历史见证。重要原则的确立标志着党治理西藏由地方经验向系统方略的路径转向。

“长期建藏”原则是党关于驻藏部队克服工作生活艰苦，坚持长期建设西藏的重要指示，体现了老一辈革命军人不畏艰险、不计个人安危、甘于奉献的“老西藏精神”。[14]“长期建藏”也是最先被提出的治藏原则，一直延续至今。“富民兴藏”原则是在中央第五次西藏工作座谈会上首次被提出，并被沿用至今。胡锦涛同志在会上指出：“继续实施‘富民兴藏’战略，提高各族群众生活水平和质量。”但实际上，西藏和平解放以来中央致力于西藏现代化建设的实践均属于“富民兴藏”战略范畴。从实现跨越式发展到实施“富民兴藏”战略，在全面建成小康社会的历史节点，“富民”是“兴藏”逻辑的出发点与落脚点。“依法治藏”原则是中央第六次西藏工作座谈会首次提出的治藏方略，但追溯到十八大召开之后，俞正声同志率领考察组前往西藏时提出了初具雏形的“依法治藏、长期建藏、争取人心、夯实基础”治藏要点。“依法治藏”原则还可追溯到20世纪90年代关于全面依法治国首次写入宪法的历史时刻。从“依法治理”到“依法治国”，西藏工作作为我国一项重要工作，“依法治藏”理应成为“依法治国”的子课题。“凝聚人心、夯实基础”原则关系到党在西藏地区治国理政的成效，是西藏民族宗教和统一战线工作的重点。中央第三次西藏工作座谈会指出西藏工作是“争夺人心”的工作，中央第四次西藏工作座谈会提出要“夯实基层干部队伍，加强基层组织建设”。在国际国内局势错综复杂的情况下，加强民族宗教教育和意识形态领域的工作是“凝聚人心”的重要举措，加强人才队伍和基层党组织建设是牢固党的执政之基的重要举措。经过一系列实践曲折和理论探索，“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”成为党的治藏方略的重要原则，折射出党的治藏方略从稚气到走向成熟的演进历程。

（二）党的治藏方略的系统总结

中央第六次西藏工作座谈会在党的治藏方略演进过程中是一个里程碑的存在。此次会议对我国六十多年的西藏工作经验进行系统总结，并首次提出“治藏方略”的概念，标志着党的治藏方略由零碎向系统的转变。党的十八大召开以来，习近平总书记立足西藏实际，对西藏工作进行全面部署，将西藏工作置于治国理政的重要一环，其工作本质是内嵌于国家治理体系和治理能力现代化的重要要求。西藏的繁荣稳定离不开老一辈人的牺牲与付出，离不开党的政策的关怀与照顾，离不开党中央和各省市区的支援与帮助。西藏想要实现高质量发展和长治久安，就要不断坚持党的治藏方略，不断跟进国家整体战略部署的步伐，不断提升经济社会发展和人民群众的美好生活水平。实践证明，党的治藏方略的成熟是一系列的辛苦实践的结晶，更是今后推进西藏发展和长治久安的重要遵循。中央第六次西藏工作座谈会提出的“六个必须”实现了党的六十多年西藏工作经验与新时代党的治藏方略间的一次历史对话，明确了新时代西藏工作的指导思想和发展路径，理顺了党的治藏方略从实践中来到实践中去的逻辑关系。“六个必须”也为接下来五年西藏工作奠定了方向，为新时代党的治藏方略发展起到了承前启后的作用。

（三）党的治藏方略的审思完善

2020年8月，中央第七次西藏工作座谈会在北京召开，会上梳理了我国之前五年西藏工作的基本情况，将党的治藏方略由“六个必须”调整为“十个必须”，总体表述进行了补充完善和精减。这是党中央对治藏方略的一次系统审视和调整完善，推动了党的治藏方略更具科学性、指导性和前瞻性。其中明确提出“必须把维护祖国统一、加强民族团结作为西藏工作的着眼点和着力点”，彰显了西藏维护祖国统一和民族团结的重要使命。在“六个必须”基础上，把“必须统筹国内国际两个大局”单列一条，折射出西藏独特的地理位置和新时代重要的战略定位。进一步提出“必须促进各民族交往交流交融”和“必须坚持我国宗教中国化方向、依法管理宗教事务”，将我国民族宗教工作最新的理论成果和需要坚持的基本要点新增进去，打通了民族宗教工作和西藏工作之间的关联通道。明确将“必须坚持生态保护第一”单列出来，强调了西藏生态保护工作的重要性，凸显了“五位一体”总体布局下西藏生态文明建设的必须性与紧迫性。最后更是旗帜鲜明地将“必须加强各级党组织和干部人才队伍建设，巩固党在西藏的执政基础”完善为“必须加强党的建设特别是政治建设”，强调了政治建设的统领作用。“十个必须”的调整完善是党中央系统指导西藏工作的表现，准确把握了宏观到微观、国内到国外各层次的内在关系，表现出党的西藏工作的系统治理思维和方法创新。

三、新时代党的治藏方略的层次性治理思维

层次性是系统的固有属性和内在规定。2019年6月，习近平总书记在致中国西藏发展论坛的贺信中从政治、经济、文化和生态四个层面指出了西藏“四个重要”战略定位，彰显了党治理西藏的层次性治理思维。[15]中央第七次西藏工作座谈会强调了“四个确保”和“十个必须”，并用政治、经济、文化和生态的治理思维指明了今后西藏工作的遵循之道。

（一）政治思维：铸牢执政之基

政治工作是当前西藏工作的重中之重，其本质是加强党的建设，特别是要铸牢党的执政之基。当前，党对于西藏治理的政治思维主要表现在国内和国际两个层面。国内政治主要立足于区内各级领导班子、干部人才队伍和基层党组织建设，需要不断加强党员干部与西藏人民的血肉联系，增强全心全意为人民服务的政治力量。国内政治面临的最大风险挑战是党内政治生态问题，涉及区内党风廉政建设和反腐倡廉工作，是巩固党在西藏执政基础的关键。国际政治主要有两大挑战，一是境外敌对势力和分裂势力的挑拨与骚扰，涉及西藏主权和人权，是影响国家安全和地区稳定的绊脚石。二是地缘政治问题，涉及印度问题以及我国与南亚国家寻求战略合作问题。党的治藏方略明确将“必须统筹国内国际两个大局”单列出来，体现了对国内和国际政治形势的精确研判。党治理西藏的政治思维以铸牢执政之基为重要政治任务，以增强政治力量为重要策略，从而全面提升党在西藏的政治建设。

（二）经济思维：实现跨越发展

西藏和平解放以来，党中央始终致力于提升西藏经济社会发展状况，治理思维实现了从“稳定发展”向“跨越式发展”的转变。西藏经济工作包含了老一辈西藏人和全国各省市区的辛苦付出和支援，离不开“长期建藏”和“富民兴藏”思想的指引。十八大以来，党建设西藏、支援西藏的一贯政策没有变，需要长期坚持和总结。中央第七次西藏工作座谈会明确了以新的发展理念解决西藏发展不平衡不充分问题，以高质量发展带动西藏人民实现全面建成小康社会的历史任务。2012年至2019年，西藏地区生产总值从710.16亿元增加到1697.82亿元，人均地区生产总值从2.3万元增加到4.9万元。粮食总产量从94.9万吨增加到104.7万吨，全社会固定资产投资额从607亿元增加到1334亿元，一般公共预算支出从905亿元增加到2188亿元，农村居民可支配收入从5697元增加到12951元，城镇居民可支配收入从18362元增加到37410元，教育、医疗、就业、住房等各项事业蓬勃发展。[16]党治理西藏的经济思维就是要推动西藏经济社会发展，以基础设施和公共服务建设增进西藏人民福祉，实现共同富裕和跨越式发展的宏伟目标。

（三）文化思维：加强教育引导

中央第七次西藏工作座谈会强调的“加强对群众的教育引导”彰显了文化治藏的思维方式。会议指出：“深入开展党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史教育，深入开展西藏地方和祖国关系史教育，引导各族群众树立正确的国家观、历史观、民族观、文化观、宗教观。”体现了文化治藏、民族团结和爱国主义教育主题。“重视加强学校思想政治教育”是从年轻一代铸牢中华民族共同体意识的重要手段。学校作为思想政治教育的主阵地，是抓好意识形态和中华民族认同教育的主战场，是推进西藏人民发自内心追随党的领导的重要举措。文化认同的实质是西藏人民对中华文化、中国共产党和中国特色社会主义的发自内心的情感认同，是西藏地区长治久安的精神保证。新时代西藏工作应立足于文化治藏，以加强各民族交往交流交融和宗教中国化的方向为指引，教育西藏群众深入学习中华民族多元一体格局和社会主义核心价值观，形成维护国家安全和地区稳定的铜墙铁壁。

（四）生态思维：严守生态红线

生态文明建设作为“五位一体”总体布局的重要环节，是西藏新时代实现高质量发展需要补齐的重要板块。西藏地处雪域高原，自然灾害频发、生态环境脆弱，给西藏人民的生活带来了困扰。改革开放以来，由于农牧业和工业化的发展，西藏生态环境遭遇了挑战，环境的破坏也极易增加自然灾害发生的风险。加强西藏生态文明建设就是要在雪域高原推进绿色发展方式，打造环境友好型和资源节约型社会。尤其在高原地区如何开展灾害防治和生态修复工作，如何推动科学考察和生态治理相结合。坚持完善生态文明制度体系和文化体系建设，既要实现地区经济不断增长，又要实现人与自然的和谐共生。中央第七次西藏工作座谈会首次将“必须坚持生态保护第一”列为治藏方略的重要内容，进一步强调了生态保护是对人民负责、对历史负责和对子孙后代负责的千年大计。充分运用好西藏现有生态资源，坚持“绿水青山就是金山”和“冰天雪地也是金山银山”理念，严守生态红线，实现经济与生态协调并进的跨越式和可持续发展模式。

四、新时代党的治藏方略的开放性发展向度

西藏的发展是一个开放性命题，是新时代党的治藏方略需要回答的时代话题。2019年6月，习近平总书记在给中国西藏发展论坛贺信中指出：“西藏地处青藏高原腹地，是中国的一个重要边疆民族地区，是重要的生态安全屏障、重要的中华民族特色文化保护地、重要的世界旅游目的地。”[17]“四个重要”论述明确了西藏发展的基本定位，是新时代西藏如何变“输血”为“造血”的行动指南，即立足自身民族文化和生态资源、统筹国内国外两大格局、融合国家战略做好新时代西藏发展的大文章。

（一）打造生态文化旅游平台

西藏拥有优美的人文景观和特有的生态资源，在打造特色旅游平台方面优势明显。西藏民族文化和民间艺术是吸引游客的重点，例如，西藏的服饰文化、绘画雕刻艺术以及饮食文化特色鲜明，布达拉宫、大小昭寺、扎什伦布寺等名胜古迹历史悠久。旅游业作为西藏自治区重要的支柱产业，2019年西藏接待旅游总人次达4012万人，旅游总收入达559亿元，较2014年翻了一番。[18]但西藏旅游业想要实现开放性发展依然面临旅游结构单一、专业管理人才匮乏以及基础设施和运营维护的缺失等问题，造成旅游服务跟进不足、旅游方式单调和产业特色挖掘不足等问题。西藏打造旅游支柱产业需要对自身人文和生态资源深入挖掘，并全面提升旅游产业的旅游管理能力。通过办好西藏旅游国际文化博览会，全面提升西藏的旅游影响力和市场占有率，实现西藏开放式的产业发展格局。

（二）打通内外交流制度通道

“必须统筹国内国际两个大局”是实现国内开放和国外开放有力结合的重要战略指引。近些年，西藏实施国内开放主要立足于长江经济带建设、未来川藏铁路建设等平台建设，为西藏融入国家总体部署提供了启发性思路，即以基础设施建设、制度性建设和思想观念建设实现面向全国乃至世界的开放。而实施国外开放要立足于更高层面和更加长远的开放举措。通过推进拉萨的综合保税区建设、南亚商贸城等规划实现对外开放的制度化探索。比如，西藏将冈底斯国际旅游合作区设为对外开放的支点，试图探索国际与国内战略合作的制度保障措施。通过营造区内开放性营商环境，推进国家级经济技术开发区、综合保税区、边境经济合作区建设工作，建立健全多元对话平台，实现制度性的磨合和常态化合作。通过推进国际产能合作促进外贸发展，深化地区合作机制和友谊。

（三）融入南亚地区开放战略

西藏毗邻南亚的区位优势决定了西藏融入南亚开放战略的必然性。按照中央第六次西藏工作座谈会提出的“把西藏打造成为我国面向南亚开放的重要通道”的重要指示，西藏在能源、交通、互联互通方面迎来了发展机遇，为推进西藏贸易、金融、物流和旅游产业发展注入了活力。西藏融入南亚开放战略同时也是对接“一带一路”战略的重要契机，是我国加强与尼泊尔、印度等国国际合作的重要窗口。西藏作为我国西南地区的桥头堡，其区位优势独特，是构建开放型国际合作的重要平台。[19]继续推进国家开放型政策，推动包括中尼铁路规划建设在内的基础设施，加强吉隆口岸、樟木口岸、普兰口岸等边贸口岸建设，进一步拓展对外开放平台，打造具有国际影响力、全国辐射力和区域带动力的社会主义新西藏。

结 语

西藏工作涉及我国国家安全和地方稳定，是我国长治久安和人民安居乐业的基石。从党的第一代领导集体到当下，党和国家领导人历来重视西藏工作，并通过一系列的探索与实践，逐步形成了党的治藏方略。改革开放以来，中央先后召开七次西藏工作座谈会，体现了党的治藏方略不断完善和螺旋上升的过程。2020年8月，中央第七次西藏工作座谈会的召开标志着新时代党的治藏方略完成了初步总结到系统凝练的转变，为下阶段做好西藏工作制定了行动指南，提供了根本遵循。通过对“十个必须”的全面审思，发现新时代党的治藏方略具备整体性的价值意蕴、动态性的形成过程、层次性的治理思维和开放性的发展向度，为西藏和涉藏工作重点省区经济发展和社会建设提供了系统性的治理思维。西藏工作是内嵌于国家治理体系和治理能力现代化工作的重要内容。在建设社会主义现代化的历史新征程，必须深入学习领会新时代党的治藏方略的价值意蕴和系统思维，在西藏和涉藏工作重点省区长治久安和跨越式发展上彰显中国之治的智慧属性。