行政公益诉讼中检察机关调查核实权的界定＊

周海源

（华东政法大学中国法治战略研究中心，上海 201620）

一、问题的提出

检察机关依据《行政诉讼法》的规定，对环境破坏、国有资产流失等领域的行政违法行为提起行政公益诉讼是检察机关发挥其法律监督功能、维护公共利益的重要制度机制，其本质是检察机关与审判机关“联手”对行政机关展开的监督，对法治政府建设具有重要意义。然而，行政公益诉讼调查核实权运行存在种种乱象，这可能造成行政公益诉讼的制度功能大打折扣。

行政公益诉讼的开展要求强有力的调查核实权。其一，行政公益诉讼的被告是行政机关，调查取证的主要对象当然也是行政机关。而行政机关作为国家机关，其合法享有和行使国家权力，这使其具备了对抗检察机关调查取证的能力。更为重要的是，行政机关大都制定了复杂严格的内部信息管理制度，［1］部分行政事务也有保密需要，这成为行政机关拒绝检察机关调查取证的“合法”借口。尤其是在监察体制改革、检察院职务犯罪侦查部门转隶的背景下，检察机关缺乏针对行政机关的制约手段，其调查取证更是面临层层牵掣。其二，在检察机关向企业等行政机关以外的主体进行调查取证时，其他主体也有可能以隐私、商业秘密保护等为由拒绝配合。上海市青浦区人民检察院提供的一组数据显示，在其调查的5起案件中，首次调查核实时得到企业或者个人配合的案件为4起，另1起案件遭到拒绝，但在主承办人直接持取证通知书到现场做出要求后还是选择配合；在第二次进行调查取证涉及到的3起案件中，配合的仅有1人，另外2人则以各种理由推诿。［2］

然而，在开展行政公益诉讼有效监督行政违法行为的实际需求下，部分地方的改革实践中调查核实权界限又存在不当扩展。实践中，检察机关借助多种形式拓展其调查核实范围。例如，常州检察机关运用无人机“主动出击”，前往辖区内方山森林林木被毁案件、全国重点文物保护单位仙姑村庙西土墩墓群疑似被破坏事发现场，对现场情况进行监督取证。［3］重庆市检察机关更是于2019年6月出台了《重庆市检察机关公益诉讼巡查工作办法（试行）》，这是全国首个公益诉讼巡查办法。该办法针对线索来源渠道较窄、线索发现能力不足等问题，建立公益诉讼检察官巡查机制，固定巡查机构或人员，配备巡查装备，制定巡查方案，以检察官组织司法警察、技术人员开展巡山、巡河、巡湖、巡田等为主要内容，实现巡查常态化、多样化、科技化。但实际上，检察机关在调查核实方面“主动出击”可能存在合法性问题，亦即依《人民检察院组织法》的规定，检察机关只有在履行职责的过程中方可进行调查核实，这就要求调查核实应以刑事公诉、行政公益诉讼等法定职权的启动为前提，在没有法定职权启动的情况下展开调查核实，这就有可能不当扩大调查核实权的行使范围。

总而言之，调查核实权能够为检察机关提供切实有效的职权行使保障，是检察机关开展行政公益诉讼的利刃，行政公益诉讼制度的有效运行，离不开这一手段的保障。尤其是检察机关侦查职权转隶而造成检察机关对行政机关之监督缺乏有力抓手的情况下，调查核实权对行政公益诉权的保障作用更加突出。这也是部分地方检察机关在改革实践中不断强化调查核实权的成因。然而，问题的关键在于，依职权法定原则，调查核实权作为具有公共属性的权力形式，其性质、范围和启动程序应有明确的法律依据。且基于检察机关与行政机关之间的适度分工，调查核实权的不当扩张将可能造成检察机关对行政权力运作过程的过多干预。如何强化调查核实权这一利刃以为行政公益诉讼提供强有力的武器，又避免调查核实权不当扩展破坏检察机关与行政机关之间的分工关系，这就需要回归法律规范层面对调查核实权予以准确界定，在此基础上方能为调查核实权的拓展提供合理渠道。

二、调查核实权界定的理论争议

应该说，自2018年修改通过的《人民检察院组织法》第21条明确规定检察机关的调查核实权之后，调查核实权的享有和行使具备了充足的合法性依据。当然，行政公益诉讼中调查取证难普遍存在与部分地方调查取证范围不当扩展的现象，表明实践中调查核实权运行的不规范，其根源则在于立法虽明确赋予了检察机关调查核实权，但对调查核实权的性质、范围等要素的界定不够明确。具体而言，《人民检察院组织法》第21条规定，人民检察院行使本法第20条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。依该条的规定，检察机关在行使法律监督职权的过程中，可以针对相关情况进行调查核实，这是检察机关调查核实权的法律依据。当然，耐人寻味的是，依通常理解，《人民检察院组织法》第20条规定检察机关的职权，主要包括刑事侦查、刑事案件审查起诉和提起公益、民事和行政公益诉讼、诉讼监督等权力；而调查核实并非并列规定于第20条的职权当中，这使调查核实在组织法上是否具备“权力”的属性存在争议；不仅如此，该法更是没有规定调查核实的性质、范围和保障举措。在此基础上，最高人民法院和最高人民检察院联合发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》则进一步规定，人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料；有关行政机关以及其他组织、公民应当配合；需要采取证据保全措施的，依照《民事诉讼法》《行政诉讼法》相关规定办理。实际上，这一条款仍规避了对调查核实权之性质的规定；更为重要的是，依该条的规定，检察机关在调查核实过程中需要采取证据保全措施的，依照《民事诉讼法》《行政诉讼法》相关规定办理，这实际上就意味着检察机关不能自主采取强制措施，而只能通过行政诉讼程序申请人民法院采取证据保全措施。《检察机关行政公益诉讼案件办案指南》则规定了检察机关审查行政公益诉讼案件应当查明的事实范围，主要包括：行政机关的法定职责、权限和法律依据；行政机关违法行使职权或者不作为的证据；国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实及状态；行政机关违法行使职权或者不作为与损害后果之间存在因果关系；其他需要查明的内容。当然，该文件对调查核实权的性质和运行程序同样缺乏明确具体的规定，且上述办案指南实际上难以作为有法律效力的权力依据。基于上述相关立法、司法解释对调查核实权之定位模糊，实践中，调查核实权的理解与界定还存在以下理论争议。

（一）调查核实权是权力还是权利

调查核实权属于权力还是权利，这跟检察机关在行政公益诉讼中的地位紧密相关。有学者认为，行政公益诉讼当中检察机关的角色是公益诉讼起诉人，“检察机关以公益诉讼起诉人的身份提起行政公益诉讼，其目的是为了保护特定公共利益”。［4］基于检察机关之公益诉讼起诉人的地位，更有学者提出，检察机关于行政公益诉讼当中的地位相当于行政诉讼的原告。［5］而此种认识也与相关司法解释相印证。《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第4条规定，人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照《民事诉讼法》《行政诉讼法》享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务。依此条的规定，检察机关在公益诉讼过程中依《行政诉讼法》的规定“享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务”，由此看来，其在诉讼中的地位与其他诉讼当事人无异，调查核实权应当理解为权利。当然，也有学者认为，调查核实权属于公权力。“调查核实权，是属于检察机关的法律监督权中的一般权力，不论在民事公益诉讼的提起前还是在检察建议的提起前还是在行政公益诉讼的提起前，均可自主行使的权力。”［6］

（二）调查核实权是否具备强制性

最高人民检察院检察长张军于2019年10月23日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上所作的《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》中指出，检察机关当前尚存在线索发现、调查取证和庭审应对能力欠缺等问题。检察机关在行政公益诉讼当中存在调查取证难问题的直接原因在于调查取证的强制性不足。一方面，检察机关在调查取证过程中不能采用查封、扣押等手段，这在《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中有明确规定。该实施办法在《行政诉讼法》修改并正式建立行政公益诉讼制度之后失效，但后续相关文件也未规定检察机关可以采用强制手段进行调查取证。另一方面，对不配合调查取证之行为的规制不足。《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》对不配合调查的法律责任有所规定，但法律责任强度过弱，这无疑可能造成被调查对象的不配合。

调查核实权之强制性不足，甚至造成了调查核实权是权利还是权力的学理争议。依调查核实权为权利的观点，调查核实权当然不具有强制性。在具体论证依据方面，有学者从规范分析的角度出发，认为《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第6条规定调查核实不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施，且上述办案指南规定调查核实的展开主要运用不具有强制性的手段，主要包括查询、调取、复制相关证据材料；询问当事人或案外人；咨询专业人员；委托鉴定、评估、审计；勘验物证、现场等，因此不具有强制性。［7］当然，有学者认为，调查核实权具有间接强制性；［1］更有学者提出，强制性是公权力内在的固有特征，调查核实权的强制性表现为相关单位对检察机关依法行使行政公益诉讼调查核实权“应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院”。［8］另外，在这一问题上，也有学者绕开《人民检察院组织法》关于调查核实权的规定，而另行论证检察机关应享有具有强制性的调查取证权。［9-10］

（三）调查核实权是独立的权力还是其他权力行使的保障手段

从其本质上而言，调查核实权指向于证据材料的收集。从词义上进行解读，所谓的“调查”，是指对事物进行系统周密的考察和了解；所谓的“核实”，则是指审核相关情况是否属实。“调查核实”具体到行政公益诉讼案件的办理，基于“以事实为依据、以法律为准绳”的诉讼法原则，调查核实是指检察机关通过证据材料的收集而实现对案件事实的系统掌握和了解，并审核行政机关侵犯公共利益的相关线索是否属实。在此意义上而言，调查核实权应当是行政公益诉权的附属性权力，其需要服务于行政公益诉权。“调查核实权力在行使上从属于法律监督职能的需要，须围绕实现法律监督目的和职能的充分履行而展开。”［11］“调查核实权是法律监督权得以实现的手段。”［12］当然，也有学者认为调查核实权是具有独立性的权力，“调查权本身也应具有相对独立性，并不能完全将其定义为检察机关提出检察建议和提起行政公益诉讼的前提”。［6］基于调查核实具有独立性的理由，甚至有实务专家提出调查核实权可以往自主侦查的方向发展，“未来不断上升的证据要求，日渐复杂化的证据领域，对法律监督的实现提出了新的要求。更加专业化，行政领域细分化，相关行为痕迹的数据化，意味着调查和取证标准的更具独立特征”。［2］

（四）调查核实权的范围

应该说，《人民检察院组织法》规定检察机关在履行法律监督职责中可以进行调查核实，这也限定了调查核实权的范围为核实法律监督案件的相关情况。而且，相关办案指南规定，所要调查核实的行政公益诉讼案件线索限于检察机关在履行职责中发现的情形。当然，实践中，调查核实权的范围还存在系列问题。一方面，检察机关采取巡查、排查等方式进行调查取证，尽管其目的是为行政公益诉讼提供证据，但巡查、排查能否成为调查核实的方式？换言之，检察机关能否在公益诉讼案件尚未立案的情况下以巡查、排查等方式对行政机关的执法活动进行调查核实？有学者认为，检察机关的职能并不局限于预防和减少违法犯罪，还包括参与社会治理、保护社会公共利益。因此，检察机关还应当通过主动调查取证获取公共利益受损信息。［13］实际上，上文所述的实务专家提出调查核实权可以往自主侦查的方向发展，其涉及的根本问题也在于调查核实的范围能否超出已立案之公益诉讼案件的范围，由检察机关借调查核实对行政机关的正常执法活动进行监督。另一方面，实践中，诸多地方检察机关通过公益举报中心收集大量公益诉讼案件线索，检察机关对这些线索能否开展调查核实，这同样涉及到调查核实范围的界定。简言之，《人民检察院组织法》规定检察机关在履行法律监督职责中可以进行调查核实，履行职责的范围即调查核实的范围，而这一范围尚需要加以明确。

三、专门法律监督理论下调查核实权的定位

调查核实权的直接依据为2018年修改的《人民检察院组织法》第21条，但问题在于，《人民检察院组织法》的这一规定缺乏对调查核实权之性质与范围的界定，这就是上述乱象产生的根本原因。有鉴于此，检察机关调查核实权的定位首先需要在学理上加以明确。《人民检察院组织法》第21条规定的调查核实权是检察院职权的重要保障，需要放置于检察院之宪法地位及其职权体系中进行理解。

检察机关作为专门法律监督机关的地位，决定了调查核实权的有限性。具体而言，我国宪法第134条将检察机关界定为法律监督机关，对其中的“法律监督”形成了两种解读，即一般法律监督和专门法律监督。前者认为基于宪法第134条的规定，检察机关享有一般法律监督权，此种监督权具有全面性，不限于诉讼监督的范围，能够对其他机关尤其是行政机关的违法行为进行监督，“法律监督权盖然地具有概括性的、全面性的公诉权，即刑事公诉权、民事公诉权和行政公诉权”；［14］“在宪法没有对法律监督作出明确限定的情况下，把检察机关的法律监督限定在诉讼监督的范围内，使检察机关无法对行政执法进行监督是不恰当的”。［15］后者则认为检察机关的监督只能在组织法规定的范围内实施的监督，通过侦查、公诉和审判监督等方式所实施的监督。［16-17］当然，检察机关的法律监督权应采取第二种解释，这在当前学界也基本获得共识。也就是说，从体系解释的角度出发，宪法作为最高法，其他法律尽管不能对其规定进行扩大或限缩，但可以补充和细化。而在由宪法和法律构成的规范体系中，法律当然可以反过来用来理解和解释宪法规定。既然《人民检察院组织法》第20条规定了检察院的职权，宪法第134条规定的“法律监督”应当结合《人民检察院组织法》第20条进行理解，其法律监督限于组织法第20条的范围，而不享有一般性法律监督权。检察机关作为专门的法律监督机关意味着其监督权的有限性。从这一角度出发，调查核实权作为检察机关之法律监督权的一部分，其应当定位为有限的法律监督权。

（一）调查核实权以《人民检察院组织法》第21条为全部依据

其一，调查核实权直接源于《人民检察院组织法》第21条。依“一般法律监督”理论，宪法关于检察院法律监督机关地位的规定成为了检察机关的“武器库”，检察机关在实践中所需的权力都可以从宪法的这一规定中找到依据。当然，如上所述，自82宪法之后，检察机关在我国宪法秩序中的地位被限定为专门法律监督机关。这表明其法律监督职权的有限性，只能限于《人民检察院组织法》所明确规定的职权。换言之，宪法关于检察机关之法律监督机关性质的规定不能直接派生检察院的职权，其职权需要从组织法中寻找依据。同样道理，就检察机关之调查核实权而言，其只能以《人民检察院组织法》第21条的规定为依据，权力形式、程序和范围同样受限于第21条的规定，既不能以宪法为直接依据，更不能依宪法关于检察院之法律监督机关性质的规定而不当扩大其行使范围。

其二，调查核实权并非调查取证的权利，不是源自《行政诉讼法》。将调查核实权视为“权利”的理由为，基于控辩平衡的原则，检察机关在行政公益诉讼中的角色是公益起诉人，其权利义务与其他当事人平等，因此调查核实权是诉讼权利的组成部分。这一理解甚至可以得到《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第4条的印证，该条规定，人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照《民事诉讼法》《行政诉讼法》享有相应的诉讼权利。当然，笔者认为，检察机关在行政公益诉讼案件进入法院审理程序之后，其以公益起诉人的身份依诉讼法的规定享有诉讼权利，这确是诉讼过程中当事人地位平等的基本要求。然而，调查核实不同于调查取证，检察机关依诉讼法的规定享有调查取证的权利，但这一权利不能与调查核实权相混同。调查核实权源于《人民检察院组织法》的规定，因此应当认定为权力而非权利。

（二）调查核实权不等同于行政检察权

调查核实权不能以一般法律监督权为依托，也不能以行政检察监督为依托，甚至不能在行政检察中加以动用。实际上，近年来，检察机关广泛开展了行政执法检察监督活动。例如，平顶山市于2014年建立了针对行政违法行为的重点领域和关键环节的常态化行政执法检察，检察机关可以在诉讼程序之外展开对行政活动的监督；［18］镇江、青岛、沧州等地人大常委会也出台了关于加强行政执法检察监督工作的决议，《沧州市人大常委会关于加强人民检察院法律监督工作的决议》更是将行政执法检察监督与诉讼监督并列，作为独立的法律监督类型。当然，基于上文分析，笔者认为，检察院作为专门法律监督机关，其全部职权应体现于《人民检察院组织法》当中，行政检察监督并非《人民检察院组织法》规定的法律监督职权。在此意义上而言，行政检察监督展开的过程纵使存在一定的调查取证行为，此种调查取证不同于调查核实；换言之，调查核实权不能以行政检察监督权为权力源头。更为重要的是，由于《人民检察院组织法》第21条规定，只有在检察机关行使第20条规定之职权时，方可展开调查核实。由于行政检察监督并非《人民检察院组织法》第20条规定的法律监督职权，行政检察监督中检察机关也不能动用调查核实权。在此意义上而言，上文所述的常州检察机关采取无人机进行的“巡查”活动，只能作为其展开行政检察监督的工作方式，而不能作为调查核实的实施方式，更不能裹上“调查核实”的外衣而动用调查核实权中的取证手段和保障措施。

（三）调查核实权是行政公益诉权等权力的保障手段

调查核实权不具有独立性，是一种派生性权力，由行政公益诉讼权等权力派出，在行政诉讼领域需要依附于行政公益诉权而存在，只有在行政公益诉讼案件获得立案时方可启动。具体而言，作为调查核实权之直接来源的《人民检察院组织法》第21条规定，人民检察院行使本法第20条规定的法律监督职权，可以进行调查核实。由此看来，第20条规定的法律监督职权是调查核实权得以启动的前提，只有检察机关在履行第20条规定的行政公益诉权等法律监督职权的前提下，检察机关才能启动调查核实权，对法律监督过程中的相关事实和证据予以核实。据此，调查核实权相对于法律监督职权存在依随关系，是为了确保法律监督职权得以更好履行而设置的权力。另一方面，《人民检察院组织法》第21条与第20条应当是补充关系。也就是说，第20条明确列举了检察机关的职权，包括对有关刑事案件行使侦查权、对刑事案件进行审查、提起公益诉讼等，这些职权可视为检察机关享有的具有独立性的职权。而调查核实权并不在第20条所列举的职权范围内。至于第21条，应当是为确保第20条之职权得以有效行使的保障性和补充性规定，其一方面规定了“调查核实”这一过程性的保障手段，另一方面又规定了结果性的抗诉、纠正意见、检察建议等处理措施。不管是过程性的保障手段，还是结果性的处理措施，其都应当依托于法律监督职权，同时也以服务法律监督职权为目的。在此意义上而言，调查核实权就不具有相对于行政公益诉权的独立性。另外，如果将调查核实权理解为独立职权，这将使调查核实趋同于侦查权。［19］也就是说，如果将调查核实权理解为独立职权，则检察机关无须借助具象化的刑事案件审查、公诉和民事、行政公益诉权而启动证据材料的收集，这将使调查核实权的启动程序具有相当的主动性，其范围也超出保障刑事案件审查、公诉和民事、行政公益诉权等权力有效运行的范围，据此使调查核实权与侦查权在启动程序与行使范围上具有相当大程度的同构性。此种情况既使第21条规定的调查核实权之范围远远超出第20条第1项的刑事侦查权范围，造成这两项规定的冲突，同时也不符合监察体制改革背景下检察机关大部分刑事侦查职能转隶的现实。

（四）“调查”的范围限于“核实”案件相关情况

需要明确的是，调查核实权不能异化为所谓的一般法律监督权。调查核实本身是重要的法律监督形式，通过调查核实权的行使而收集据以保障其他权力行使的相关事实证据，这为公益诉讼等法律监督权的行使提供依据。当然，如上所述，由于现行宪法将检察机关定位为专门法律监督机关，法律监督权的范围受到《人民检察院组织法》的严格限制。基于专门法律监督的理念，调查核实也不能依托于一般法律监督权，亦即检察机关不能在没有刑事公诉、行政公诉等法律监督职权行使的情况下，启动调查核实权收集其他机关的权力行使证据，更不能以“广撒网”的巡查方式寻找案源。

当然，对“调查核实”内涵的解读有两种：一种为调查与核实是并列关系，调查因法律监督职权行使而启动，但其范围不限于核实当前办理案件的相关情况，而可对行政机关的执法情况进行系统性的调查。另一种解读则为，调查与核实是串联关系，检察机关所展开的调查活动，其目的必须限于“核实”当前办理的案件，调查是手段，核实是目的。笔者认为，调查核实的理解应采取第二种解释，调查的启动应当以核实法律监督职权行使所涉及之事实问题为限。其缘由在于：其一，从字义解释的角度展开，调查是对事物进行系统周密的考察和了解，其范围实际上包含了对相关事实情况进行审核而展开的“核实”活动；如果二者是并列关系，这将造成立法用语的重复使用。实际上，“核实”应当理解为“调查”的限定语，调查的目的在于核实法律监督职权行使过程中的相关情况。换言之，调查与核实相牵连，调查指向于证据材料的收集，而核实则将证据材料收集的范围限于当前办理的法律监督事项，这方符合《人民检察院组织法》第21条的立法原意。其二，调查的范围限于核实案件相关情况，这也与调查核实权作为派生性权力的属性相契合。具体而言，依《人民检察院组织法》第21条的规定，调查核实以检察机关履行第20条之法律监督职权为前提，调查核实权是法律监督职权的派生性权力，既依附于法律监督职权，又服务于法律监督职权。而要求调查的范围限于核实案件相关情况，则表明调查核实权的展开，应当始终以法律监督职权为中心，对法律监督职权运行所涉及之案件情况展开调查取证，确保法律监督职权的有效行使。调查的范围如超出核实法律监督职权涉及事项之需，则违背了《人民检察院组织法》将调查核实权界定为法律监督职权之派生性权力的立法原意。其三，如上所述，调查核实权与侦查权具有截然不同的性质，调查核实既不能独立于第20条之法律监督职权而启动，也不能超出法律监督职权之所需。而将“调查核实”理解为“调查”的范围限于“核实”案件相关情况，则恰好能够对调查核实权之范围进行一定程度的限制，从而避免其范围过宽而混同于侦查权。

四、余论：调查核实权的适度强化

行政公益诉讼的顺利展开，要求检察机关具备强有力的调查核实权。实践中，各地检察机关在行政公益诉讼方面也展开了诸多探索，其核心在于通过调查核实权这一组织法明确规定的职权的灵活运用，推动行政公益诉权的“主动出击”。应该说，这些改革确实能够达到激活行政公益诉权、实现公益保护和违法行政行为监督的双重目的，对探索新时代检察机关的功能定位及促进依法行政皆有积极意义。然而，基于行政公益诉讼需要而推动的调查核实权扩张改革，一定需要立足于调查核实权作为有限监督权之行使手段的这一定位，既不能超出这一定位，更不能超出调查核实权作为行政公益诉权之手段的属性。在此基础上，调查核实权的扩展方可通过以下渠道加以实现。

一是适当放宽行政公益诉讼的立案标准。调查核实的展开以行政公益诉讼的立案为前提，因此，调查核实的“前移”可通过行政公益诉讼立案标准的放宽而实现。在一定程度上而言，《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》规定的立案标准甚至高于《行政诉讼法》规定的起诉标准。具体而言，办案指南规定，经审查认为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，可能侵害国家利益或者社会公共利益，应当报请检察长决定立案。据此，行政公益诉讼的立案标准为“经审查认为”行政违法行为或不作为的存在及可能侵害国家利益或者社会公共利益。而《行政诉讼法》第25条规定的起诉标准为“发现”行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害。从字义上进行解读，“经审查认为”一般需要起码的证据加以支持，而“发现”则仅需要相关的线索指向于违法行政行为侵害公共利益情况的存在。为解决这一问题，办案指南可参考《行政诉讼法》第25条，规定检察机关在“发现”行政违法行为侵害公共利益的线索并初步核实时，可予以立案，进而启动调查核实权收集相关证据。

二是完善举报机制。实践中检察机关广泛使用举报机制收集公益诉讼案件线索。例如，上海检察机关建立了“公益诉讼举报平台”，市民可通过手机或电脑网络登录该平台进行举报；江苏、重庆、广东等地的检察机关也建立了相应举报平台。当然，问题的关键在于，受理公益举报是否属于《行政诉讼法》第20条规定的检察机关“履行职责”？笔者认为，一方面，就检察机关职权而言，《人民检察院组织法》第20条的兜底条款规定了检察机关可行使“法律规定的其他职权”；另一方面，我国宪法第41条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。由此可见，受理公民的申诉、控告或者检举是包括检察机关在内的所有国家机关的职责，［20］检察机关通过举报机制收集公益诉讼案件线索并不违反《行政诉讼法》第25条关于“在履行职责中”的规定。

三是建立与监察部门的衔接机制。依《监察法》第11条的规定，监察机关负责对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查，公职人员存在违法行为的，则作出政务处分；涉嫌职务犯罪的，移送检察机关处理。由此可见，在监察机关进行监察监督的过程中，未构成犯罪的职务违法行为不属于移送检察机关处理的范围，针对公务人员的政务处分也不能解决其中可能发生的浪费国家资财等侵害公共利益之行为的责任问题。据此，检察机关应立足于行政公益诉讼建立与监察部门的衔接机制，由检察机关向监察机关征寻其处理的职务违法行为侵害公共利益的线索。当然，针对与监察部门衔接以征寻线索是否超出检察机关“履行职责”的问题，上述办案指南规定了“履行职责”包括公益监督。因此，基于公益监督的需要，通过与监察部门衔接以征寻线索应不超出“履行职责”的范畴。