追求善治：国外学界关于全球海洋治理的研究综述

刘晓玮

（中国海洋大学 马克思主义学院，山东 青岛266400）

1999 年Robert L.Friedheim[1]将全球海洋治理界定为“制定一套公平、有效地分配海洋用途和资源的规则和做法，提供解决冲突的手段，以获取和享受海洋惠益，特别是缓解相互依赖世界中的集体行动问题”。20世纪90 年代至今，全球海洋治理的研究成果已分散在公共政策、国际关系和国际法学领域，国外学者从不同学理寻找实现全球海洋善治的方法。随着全球性海洋问题不断引起国际社会治理的回应，以及中国综合国力上升和海洋利益的拓展，从2014—2015 年开始，国内学者对全球海洋治理的研究进展飞速，呈现方兴未艾之势。[2-3]本文借用俞可平[4]关于全球治理要素的分析逻辑，着重从公共政策维度阐述目前国外全球海洋治理的研究成果，以期提供借鉴。

一、全球海洋治理的客体研究

全球海洋治理缘起于全球性海洋问题（global marine issue）的凸显,后者亦为全球海洋治理的客体。世界经济迅猛增长，世界各国对海洋资源的需求与日俱增，同时各国在工业化、全球化的过程中也给生态环境带来了巨大的压力。全球化过程一方面带来了多种多样的问题，并使主权国家面临的问题具有全球公共性，另一方面也为跨国政府间海洋治理合作创造了动力。[5]国外学界对于客体的关注可概括为三个方面。

（一）全球性海洋问题对传统监管方式提出挑战

全球化条件下，鱼类供应和消费将遥远的地点连接起来，传统的以国家为基础的渔业监管安排正变得不够充分。[6]海洋外来入侵物种（Marine invasive alien species）威胁当地物种和生态系统，且影响不可逆转。国家一级的行动仅能暂时起作用，而一个地区的不作为有可能降低其贸易伙伴管理行动的有效性，因此只有在全球和区域层面进行处理才有效。[7]海洋塑料污染在全球范围内无处不在，但它对地球系统的破坏性影响存在很大的不确定性。[8]Micah Landon-Lane[9]认为海洋塑料污染与渔业问题类似，属于“抗解问题（wicked problem）”，抗解问题无法通过海洋私有化（产权制度）来解决，需要大量利益相关者的参与。引入抗解问题概念，能增进对全球海洋治理客体复杂性的认识，但是对这类抗解问题发生机制的研究还很不足。Andrew Merrie[10]等将影响国家管辖范围以外区域海洋生物多样性（BBNJ）养护和可持续利用的多个因素类型化为“缓慢增强的紧急情况”（slow burning emergencies）和“突发意外”（rude surprise）。前者指现有机构可能解决的相对可预见的动态，虽多少可以预测，但随着时间的推移会变得更具挑战性，如捕捞、深海采矿、海洋遗传资源等。而后一类代表了超出现有机构应对能力的高度而无法预料的动态，危机出现在根本没有合法治理机构的时空地点，如海洋地球工程。因此，BBNJ 的治理体系必须是灵活的，适应性强的，能够有效预测和应对意外动态。这一研究成果弥补了过去BBNJ 的研究仅描述静态的、既定的实例或专家意见，或者重点放在单一用户群上，而不考虑他们与其他用户的互动方式，丰富和深化了BBNJ 关于治理客体的研究。

（二）全球性海洋问题之间以及与其他全球性问题之间的密切联系

气候变化的影响、沿海社区（coastal communities）的社会脆弱性和海上犯罪之间存在依赖关系。[11]海洋生物多样性下降是气候变化对海洋环境综合影响的结果，这些影响包括海洋酸化、珊瑚白化、海洋物种分布的变化、海平面上升、海水温度升高等。[12]近年渔业治理的研究关注气候变化对渔业的作用以及非法、不报告和无管制捕捞（IUU）。IUU 往往与洗钱、海盗、海上贩毒、恐怖主义、有组织犯罪、走私以及非法运输武器和人员穿越公海等相关，还多伴随着对船员接近奴隶般的物质和经济剥削，是一个需要全面综合治理的领域。[13]目前执法和发展机构对它的关注程度偏低。[14]渔业治理需要综合考虑环境、经济和社会层面之间的紧密联系。[15]海洋酸化（OA）是海洋生态系统的主要紧急压力源之一，国际社会相对较晚认识到海洋酸化是一种全球威胁。2013 年联合国政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC）的报告才几乎肯定酸化正在发生。[16]如何界定OA 长期以来一直困扰着学界。OA 被描述为气候变化造成的影响，而不是并发问题，使得相应的治理处于缺失状态：《联合国气候变化框架公约》不包含专门处理OA 的措施，海洋和生物多样性有关的制度设计也没有针对OA 的应对措施，仅把减少二氧化碳排放作为解决OA 问题的全球唯一解决办法。为此，应使气候变化研究和海洋治理相辅相成。[17]2009 年前后，学界、政界和公众都聚焦海盗活动、海上恐怖主义、有组织犯罪和海上非法移民等严重影响国际航运业安全的问题，而它们之间也存在密切关联。 [18-20]另外，研究成果显示针对船舶和海员的敌对行为甚至可能会显著改变海洋生态系统的保护效率，反航运行为的热点地区在很大程度上与受威胁的海洋珊瑚和哺乳动物的热点地区重叠。[21]

（三）海洋环境问题的“安全化”

海上移民、环境威胁、蓝色经济增长预期已成为塑造地缘政治的组成要素之一。[22-23]世界上大多数沿海渔业的“过度捕捞”会导致关键渔业种群减少或崩溃，加剧了渔民之间或不同规模作业之间对剩余种群的争夺，结果导致当地收入水平和粮食安全的下降，这又促使人们选择更具破坏性和效率过高的捕捞技术，进一步消耗渔业种群，由此形成恶性循环。这些累积的因素致使海上和陆上人类冲突和暴力的发生率更高，包括以相同规模作业的渔民之间的暴力、以不同规模作业的渔民之间的暴力、海上犯罪（走私、贩毒、贩卖奴隶、海盗）、武装冲突和内乱。[24]海平面上升，OA，海岸带危害和极端天气事件等严重威胁着人类健康和环境安全，必须采取行动提高海洋和沿海生态系统的恢复力，以保护海岸线和基础设施、维护水质、保障粮食安全和支持民生，通过“海洋安全”来保护人类安全。[25]海洋环境问题的安全化可能促使政策部门将之视为紧迫的优先事项，提高其在政策议程中的地位，意味着可能将会有更多资源的投入。与此同时，安全化本身也具有独特的逻辑，即人们通常需要采取极端措施，并偏好短期反应，其结果可能是错误地投入，或者偏爱成本较高的短期解决方案（例如动用军队）。[26]

二、全球海洋治理制度的研究

受制度自由主义的影响，国外很多学者相信制度是全球海洋治理的核心要素，制度设计直接决定了善治的结果。因此制度一直是全球海洋治理研究的重点。近年的研究呈现以下趋势。

（一）随着制度扩散，制度碎片化问题受到关注

碎片化指的是全球海洋治理日益呈现出一种“拼接物”（patchwork）特征，即不存在或不受单一的国际制度所主导，而是存在着一些性质不同的国际组织、国际机制以及没有明确的文字或口头表述的暗示性规范。制度碎片化与海洋的整体性存在根本冲突。碎片化的制度仅能解决具体海洋问题，或者仅在局部或区域有效，不利于综合处理相互关联的海洋问题。[27]如打击海盗和海上恐怖主义的制度皆排除了领海范围，合作消除海盗的法律义务只限于公海或专属经济区而不是整个海域，导致海盗一旦进入一个国家的领海，合作打击海盗的义务就不再存在。[28]渔业管理机制之间也缺乏协调，将海洋划分为若干区域的方法没有遵循地球生态体系的统一性。[29]公海渔业按区域管理，区域渔业组织虽避免了采用全球一刀切的方法管理跨界和高度洄游鱼类种群，但也因过度关注区域自身利益，造成了气球效应，远洋捕捞国的船队和过度捕捞活动因受到监管压力，从一个区域渔业管理组织所在海域被挤压到另一个海域。[30]制度之间目前存在广泛的知识差距，新兴制度可能难以获得现有制度的关键科学知识和治理经验，迫使后者发明和发展自己的制度，从而加剧了碎片化问题。[31]国际制度处于相互矛盾的利益和意图重叠的复杂背景，使各国难以处理各种问题，[32]并且容易给利益相关者群体一个正在发生积极变化的错误印象，从而影响制度的建设和发展。[27]相对辩证的观点则认为在工具箱中使用更多工具可能会给人一种混乱和低效的印象，但也能提供更多解决方案或替代选择。[31]通过共同的保护和管理原则有可能实现各种海洋制度之间的一致性。[33]制度互动的研究者运用更复杂的模型来管理海洋治理制度碎片化，重点是促进现有制度间协同乃至整合。[34]碎片化问题还是一个较新的研究领域，与全球气候治理、全球森林治理、全球经济治理等比较，全球海洋治理是否更加碎片化，在世界百年未有之大变局下，碎片化的程度是否将发生变化，以及它的因应之策都需要进一步深入研究。

（二）自2004 年联合国大会建立不限成员名额非正式特设工作组，专门研究BBNJ 养护和可持续利用问题以来，相关制度就成为全球海洋治理研究的焦点

解决现有制度碎片化问题也是BBNJ 协议谈判的动因之一。虽然单一部门措施有可能作出宝贵贡献，但最终只有多部门合作管理才能确保BBNJ 的养护和长期可持续利用。[35]要改革现有的区域渔业管理组织，加强全球协调和监督作用，关键是谈判一项BBNJ 的新实施协议。[13]2015 年后随着BBNJ 谈判进程的展开，BBNJ 研究深入到了单个要素制度设计以及整体制度安排的各个方面。鉴于缺少执行程序，约束力较低，导致海洋治理的一些制度设计难以落实为善治，建议在BBNJ 协定中纳入合规机制来加强各国之间的合作。[36]不同代表团提出的“全球”、“区域”和“混合”三类不同制度模式的模糊性促使学者用一个较为清晰的模型描述它们的关键要素：所设想的机构类型、其职能和权力、实现这些职能和权力的条件以及现有组织的作用。[37]因为对联合国第72/249 号决议（该决议指出BBNJ 协定不应破坏现有的相关法律文书和框架）的不同解释，BBNJ 协定与现有的基于条约的海洋治理框架“架构匹配”问题受到了学界的重视。学界研究了设想的 BBNJ 协定与《联合国海洋法公约》（UNCLOS）的关系，以及基于区域的管理措施和各项国际海事组织的公约可能产生的关系问题。[38]还研究了BBNJ 协定对北极治理的影响，与现有北极治理机制之间可能的相互作用。[39-41]可见，在不破坏现有结构的前提下，与其他文书、框架和机构的互动也将处于BBNJ 协定发展和运作的最前沿。有学者建议将自然科学复原力的概念引入到BBNJ 法律制度研究领域，通过适应性策略，使硬法具有一定的灵活性，履行其作为各种问题域管理者和权威的协调者、整合者的作用。[42]围绕着BBNJ 一揽子计划（package approach）的四个要素：海洋遗传资源，[43]包括海洋保护区（MPA）在内的区域管理工具（ABMT），[44-45]环境影响评估[46-47]，能力建设和海洋技术转让，[48]大量文献详细论证谈判各方的意见分歧，分析研判中出现的概念、提议，[49]为推迟的第四次也是最后一次谈判会议提供创造性、实用性的政策解决方案。[50]需要特别注意的是，创造更多的区域管理工具并不意味着圈地或者说公海不再是全球公地，但公海作为公地的确切性质必将受到影响。[51]

（三）构建海洋塑料垃圾 (MPD) 治理机制成为新兴的全球环境和公共卫生问题之一

许多文章讨论了修改现有国际文书以加强解决塑料问题，或呼吁达成一项新的、有针对性的协议，专门解决海洋塑料问题。[52]国际法协调、国家政策一致性、国际组织协调和科学政策相互作用等四个方面对于解决MPD 问题至关重要。[53]因80%以上MPD 来自陆地，有效防控MPD 的关键最终取决于这些国家是否成功建立了有效的监管治理方案。善治要求整合来自政府、非政府组织、私营公司的所有可用资源，寻求在遵守相关法律法规方面的协调努力，进一步提高公众参与度。[54]污染者付费原则可将塑料生产的负外部性负担转移给企业，为全球层面的MPD 防治和国家管理提供资金。[55]

三、全球海洋治理主体的研究

Catherine Blanchard[29]认为全球治理的方法可应对因海洋环境“生态空间”和“政治空间”的差异引起的管理问题，以“非政治化协调形式”缓解跨边界、跨部门和多个行为体的挑战；善治建立在伙伴关系、多个领域和行为体协调互动的基础上，以灵活性和动态性为特征；全球海洋治理正是“一种通过应用一系列规则、规范和概念以及各领域、机构和行为体之间正式和非正式的互动来实现海洋利用的方式”。国外学界对各行为体的认识相对一致。

（一）政府间国际组织（IGOs）是制定和实施制度的实际行为体，是国际制度的物质载体

海洋治理的IGOs 之间的合作以及其活动协调是善治的一项重大挑战。[56]以联合国系统机构（UN system agencies）为核心的IGOs，本身具有部门利益，各自拥有独立优先执行各专门机构计划的法定权力，它们的方案之间缺乏相互依赖或功能合作关系。[57]IGOs 之间的合作制度逐步建立起来，主要是为实现信息交流的制度化，但成功有限。[35]建立一个参与性论坛即海洋生态系统服务可持续性伙伴关系，聚集现有的包括海水污染、水产养殖和相关生态系统服务评估的区域渔业组织和负责公海管理的机构，并与粮农组织、环境署和开发计划署等有关联合国机构联系，可系统地制定和实施具有约束力的管理战略，以确保区域政策之间的一致性和协同性。[58]

（二）非政府组织（NGOs）、企业及科学家等成为全球海洋治理的重要参与者

NGOs 通过五种与海洋环境相关的干预措施——政策开发和议程制定，教育、能力和认识建设及外联，环境保护管理，科学工作，监督和快速反应——在全球范围内的影响日益扩大。[59]在BBNJ 谈判中，有些政府官员表示欢迎NGOs，有些学者则认为NGOs 过于重视环境保护问题，无法与资源开发相平衡，不利于达成“一揽子”协议。[60]复杂的海洋管理问题往往跨越生态和政治边界，并涉及竞争性需求，海洋综合管理需要科学家提供多样性的意见，帮助决策者理解科学建议的潜在冲突。当然，对不同的问题，科学家也会表现出对优先事项的不同意见，一些科学家优先考虑生态问题，另一些则更多关注沿海资源利用或全球环境变化等问题，意见分歧主要以学科为基础，因此实施跨学科研究和促进科学参与政策具有重大意义。[61]企业部门是具有强大影响力的利益相关者，但企业社会责任能否有效地孤立运作是值得怀疑的，尚需要结合政府监管以及与非政府组织建立伙伴关系。[9]目前全球海洋善治受制于有效参与海洋保护的跨界公共社区（trans-border general public community）发展迟缓。[62]

（三）全球海洋治理的主要主体仍是主权国家

不同于新自由制度主义者相信制度建立对国家行动和国际社会的重大影响力，对无政府状态下的合作持乐观态度，新现实主义者质疑制度的合作性逻辑，并试图证明全球海洋治理机制受权力结构的限制。Till Markus[62]确信全球海洋治理的核心挑战是主权国家往往具有不同的甚至相互冲突的经济利益，渔业、石油、天然气和矿物开采以及航运等是国家主权的核心领域；资源开采涉及能源和自然资源供应（能源主权），渔业涉及规划和保护粮食供应（粮食安全/粮食主权），航运管理可能会侵犯国家贸易和地缘战略利益。各国通常倾向于回避设计和实施新的国际条约（特别是建立新的行政结构），不愿意承担主权成本的损失（即将权力转移到国际层面）。各国在行政、技术和财务能力方面存在很大差异，发展中国家通常无力制定与联合国决议和国际公约相关的国内法并为其执行提供资源。[63]

近年来西方学界高度关切中国等新兴国家崛起对全球海洋治理的影响。金砖四国的海洋政策被认为可能破坏和削弱工业化经济体从后殖民海权中继承的主导地位，国际海洋制度（包括环境法规）可能将被强制改变以适应西方向东方经济权力的转移。[64]中国海军远海反海盗任务受到积极评价，中国海军被当做海上公共安全的提供者。[65]但中国也被描述为大型、侵略性的远洋捕鱼国，将IUU 捕鱼作为国家权力的工具，有意识地将渔船部署到邻近甚至遥远国家的专属经济区，非法且不道德。[66]中国人民解放军驻吉布提保障基地为打击海盗提供支持却被误读为中国改变了不干涉原则，标志着中国在非洲和印度洋地区不断扩大的军事存在。[67]一些西方国家的智库热衷于炒作中国海上力量的增长，刻意渲染“中国威胁论”，为的是维护并加强自身主导的印太安全构架,维护条约盟国及伙伴关系,保持地区势力均衡。这既对中国参与全球海洋治理产生了一定的外部压力，也促使中国更为主动地承担大国责任，力所能及地提供国际公共产品对冲外部压力。

四、全球海洋治理价值的研究

因为难以确切评估“价值”对善治的作用，故价值是全球海洋治理研究中成果相对较少的领域，大约可概括为两个方面。

（一）反思可持续发展（SD）理念的认知和实施差距

UNCLOS 和联合国可持续发展《21 世纪议程》第17 章勾画了以SD 为目标的海洋治理框架，但SD 三项原则——预防（precaution）、整合（integration）和社区管理（community-based management）未得到完全的遵守。[68]各国对SD 的认知存在高度差异化。[69]差异化的解释不一定是相互排斥，关于这个抽象定义的循环辩论也未必是有意义的，但类似的研究有益于批判性思考、衡量和比较各国SD 的进程。话语定量分析发现SD 甚至不是占有绝对优势的价值理念，世界海洋制度中对过度捕捞、支持生态生活、道德审美价值、社会公平、科学的关切非常小，经济主义扼杀了SD 所必需的其他价值的可能性。新自由主义秩序下的制度建设主要是为了商业的稳定和合法性，而不是促进社会和生态方面的公共利益。[70]该研究证伪了粮农组织声称的渔业捕捞增长的范式已经被SD 规范所取代，是对全球海洋治理制度合法性的质疑，也是对资本主义和自由主义的深刻批判。研究结论也揭示了塑造全球海洋治理价值共识的紧迫性。

部分学者采用了环境政治学、环境经济学等交叉学科的研究路线。有的学者认为世界海洋正在经历前所未有的“殖民化”“工业化”过程，蓝色经济概念体现了保护未来海洋系统和满足紧迫发展的双重需求，但海洋环境承受着巨大压力。为此，应以综合性的世界海洋战略（an integrated world oceans strategy）为指导，长远来看可能会出现一个海洋相关国际机构密切合作的平台——世界海洋组织（World Oceans Organization），辅之以区域性海洋管理组织。[71-73]经济学家为建立公众对保护海洋生态重要性的直观认识，为市场化和非市场化海洋生态系统服务的经济价值作了货币化的评估。[74]SD 理念试图重建人类对自然的尊重，摆脱人的自我中心化倾向，经济学视角有利于将海洋政策纳入政治机构实施行动计划，但这种算算海洋“值多少钱”的做法可能反而削弱了可持续发展的人与自然一体化的观念。

（二）引入“人类世（Anthropocene）”概念发展人与海洋关系

近年来，“人类世”的概念已扩展至海洋治理领域。[75-76]“人类世”指的是人类已成为地球系统变化的主要推动者，这个概念最初是作为一个地质时代提出的，将人类世的概念引入环境政治，是将自然科学、社会科学以及人文科学相融合的新颖方法，是认识论上的一个创新。[77]学界用人类世的概念解构国际海洋法的基础——“海洋自由”理念，唤醒对海洋法新发展的需求。人类世的概念具有可贵的一体化和全球化的观点，提供了人类作为一个类整体与自然关系研究的新视角，但是如何构建与之相应的海洋价值观，学界还没有答案。

五、结论

总体而言，国外学界关于全球海洋治理的研究呈现以下特点。

第一，全球性海洋问题的突发性、不可预测性和相互作用性已被充分认识，为海洋善治提供了必要条件。从问题维度看，海洋污染和过度捕捞一直是海洋政策领域研究的焦点，气候变化对海洋的影响近年来受到极大关注。从海域来看，非国家管辖海域的治理未来会是全球海洋治理研究的重点。制定全面的战略，需要考虑相互矛盾的需求和累积影响，针对这些问题的解决方案必然是全球学术界、政策界和私营部门之间加强跨学科对话与合作的产物。

第二，制度是全球海洋治理研究最普遍的切入点。海洋治理最急迫的命题是制度是否有效以及如何有效。研究重点包括遵约与履行、制度有效性、制度不确定性、制度扩散、制度碎片化等。然而，全球海洋治理不是简单的科学和管理问题，后者容易忽视不断发展的全球政治现实。如果不详细论述制度对国家实际行为的影响，掩饰或逃避国家之间由于不平等的实力、价值观、基础目标等造成的深层次冲突，以及对多元行为体关注不足，便难以回应构建公平合理的制度体系的需求。

第三，全球海洋治理需要构建超国家治理权威机构还是建立更加扁平的多元治理主体网络仍然存在分歧。其一，通过创造国际制度或跨境法律权威，将权力从地方和国家层面转移到国际层面。以国家为基础的全球海洋治理安排注定将产生专门的多边机构，在全球层面处理特定的海洋问题。这种方法认识到，解决某些类别的海洋问题超出了个别民族或国家的能力，因此需要有效的超国家机构。而且，要取得成功，这些机构应该具备一套持久且相互关联的规则，在多层次上规定行为角色、约束活动和塑造期望。其二，以网络为导向，让非国家行为者积极参与治理。虽然各国政府因参与制定和实施国家、国际规则和条例仍然处于重要地位，但它们已经成为复杂网络的一部分，其中还涉及各种非国家行为者的权力分享和决策参与。善治不应该完全基于固定的正式制度，而应建立在不同地点、不同社会行动者之间不断发展的关系之上。

第四，全球海洋治理具有自身的价值观念，但是现有的研究成果缺少对全球海洋治理的价值反思。部分文献相当具有批判性和创造性，但是缺乏建设性，还没有建构具有时代性、包容性的价值理念。不论是国家还是其他非传统国家的多元行为体，共识建设都是一个基本要素，如何凝聚共识还需要进一步研究。

国内关于全球海洋治理的研究，未来可能在以下几个方向发展。首先，通过海洋自然科学、社会科学多学科交叉、融合，深化对全球海洋治理客体的基础研究，加强与国外海洋学界的信息交流，提出具有科学性、可行性、可持续的解决方案，为中国深度参与全球海洋治理提供智力支持。其次，在国际力量对比变化、大国海权竞争激烈、欧亚海洋地缘政治博弈严峻的背景下，全球海洋治理将走向何处，中国应如何发挥作用，成为重要的理论和实践命题。显然，中国与全球海洋治理是相互作用的，互为重要变量。既应看到中国的需求和能力，又应把握国际社会对中国的期望和担忧，从而给予稳健的政策建议。再次，继续深入研究BBNJ、极地、塑料污染治理等紧迫和具有战略意义的热点问题，以应对具体的治理挑战。同时注意横向和纵向的制度互动，因为随着时间推移，制度越扩散，上述问题越重要。最后，挖掘“海洋命运共同体”的理论来源、国际传播方式和融入中国经验的实践路径，讲好中国故事，贡献中国力量。总之，全球海洋治理作为应对全球性海洋问题的机制和手段已获得国际社会认可。随着世界人口的增长，海洋的资源价值提高，海洋仍是承担世界贸易体系的重要载体，应继续发挥地球生物圈生命支持系统的基础作用。即使遭遇逆全球化思潮，全球海洋治理的历史意义在可见的将来更有可能是上升而不是下降，中国学界应有所作为也必将大有可为。