乡村振兴背景下民族地区乡村高质量减贫研究

郭 莹，陈爱雪

（内蒙古民族大学 经济学院，内蒙古 通辽028043）

一、引言

习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会报告中明确指出：“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重”，实施乡村振兴战略，开启乡村全面、综合性、高质量发展的新篇章、新征程、新奋斗。中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议明确指出“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”。改革开放四十多年来，我国的脱贫工作取得了举世瞩目的成就，贫困率由1978年的97.5%降至2019年的0.6%［1］。截至2020年脱贫攻坚战结束，我国消除了现行标准下的绝对贫困，减贫的重点、方向、核心开始转移，由消除绝对贫困转向降低相对贫困率、遏制规模性返贫，农业农村发展方向也由救济式扶贫、开发式扶贫、精准扶贫、精准脱贫转向乡村全面振兴。

高质量减贫是集降低相对贫困率、遏制返贫二者于一体的综合减贫策略，减贫的对象主要是乡村，我国解决贫困问题的关键和重点是民族地区的乡村。我国民族地区的乡村多为少数民族聚居区，贫困人口分布相对密集，贫困面积较大，贫困程度较深，脱贫后返贫率较高，成为高水平全面小康社会中较为薄弱的一环。有效解决民族地区乡村减贫难题，有利于建设现代农牧业，有利于促进农牧业供给侧改革，有利于缩小城乡收入差距、促进城乡融合，有利于建成高水平的全面小康社会，最终建设成为社会主义现代化强国［2］。

民族地区乡村高质量减贫与乡村振兴一脉相承，高质量减贫为乡村全面振兴奠定了坚实的物质基础，注入了新的增长活力。民族地区的乡村应当深度融入乡村振兴战略，挖掘乡村经济高质量发展的潜力，优化农牧业结构，合理农牧业布局，促进乡村经济的全面、可持续、高质量发展，降低相对贫困程度，提升民族地区农牧民的生活水准，增强农牧民的幸福感，实现全体人民共同富裕。

二、乡村振兴背景下民族地区乡村贫困的新特征

脱贫攻坚战取得全面胜利，民族地区乡村解决了绝对贫困问题，并不意味贫困的消失，民族地区的乡村将迎来新贫困时代——后贫困时代、相对贫困时代。民族地区面临的贫困问题同绝对贫困具有本质区别，形成了新的特征。

（一）贫困的诱因多元化

民族地区乡村新贫困形成的原因日趋复杂，呈现出多元化的特征。总体而言，民族地区乡村新贫困的诱因大体分为三大类。

第一类：外在风险，这是较为常见的致贫、返贫原因。自然灾害、重大疾病、残疾等外在风险一旦出现，就会使民族地区的乡村一部分本来已经脱贫的农牧民遭遇二次贫困，面临生存性贫困。

第二类：市场风险。社会主义市场经济日趋完善，市场竞争和调节机制发挥作用，市场风险提高，民族地区的农牧民在市场活动中处于劣势地位，市场竞争意识和能力较差，易发生“谷贱伤农”等现象，收入出现波动性、低收益性，增加了农牧民遭遇收入性贫困的几率。

第三类：生产要素流失形成的贫困。民族地区农村剩余劳动力的转移、土地流转制度的实行，使劳动力、土地等重要的生产要素流失，农牧业发展难以为继，容易诱发收入性贫困和发展性贫困。

（二）贫困的衡量指标多维化

衡量绝对贫困的指标相对单一，集中在绝对收入方面，考虑的是人们的基本生存需求，强调的是以绝对收入的增长来消除贫困。相对贫困则从多元角度出发，从更高的发展需求层次来考虑，衡量相对贫困的指标具有多维化特征，包括相对收入、社会保障水平、受教育程度、健康水平等一系列指标。相对收入以社会中等收入或者一定的平均收入比例为参照对象，当绝对收入低于这个收入水平时，就是相对贫困［3］。社会保障水平的高低直接关系着民族地区乡村减贫的成效，只有完善社会保障，减贫的效率才会提高，减贫的成果才会巩固。社会保障制度的设置应当多层次、多维度，涵盖乡村治理和发展的方方面面，这样才能有效保障减贫的可持续性。

2019年诺贝尔经济学获奖者，美国麻省理工学院福特基金会国际经济学教授阿比吉特·班纳吉（Abhijit V.Banerjee，印度籍）和美国麻省理工学院经济系阿卜杜勒·拉蒂夫·贾米尔扶贫与发展经济学教授埃斯特·迪弗洛（Esther Duflo，法国籍）都专注于研究贫困问题，通过连续十五年对全球贫困问题的考察、实验、分析，探求无法解决贫困问题的真正原因。他们在《贫穷的本质：我们为什么摆脱不了贫穷》（Poor econom⁃ics：a radical rethinking of the way to fight global poverty）一书中指出：贫困地区的人们每增加一年的小学教育，收入就增加8%［4］。受教育程度和贫困程度有密切的联系，人们受教育程度越高，收入就越高，贫困程度越低。人们健康与否对减贫效果具有双重作用：一方面，健康的人们拥有较多的可供选择的工作机会，在同等条件下创造的财富也更多，贫困发生的几率相对较小；另一方面，患病的人、残疾人会增加治疗疾病的支出，陷入贫困、返贫的几率会增加。

（三）贫困的动态性

现行的国际通用的衡量贫困标准是每人每天的生活费1.9 美元，人均低于这个标准即可视作贫困［2］。贫困是一个动态发展的过程，随着经济的发展、社会的进步、居民收入水平的提高，衡量贫困的标准也应当与时俱进、动态调整。在动态调整过程中，新的衡量贫困的标准一旦出现，人们有时会在绝对贫困、相对贫困的状态之间转换，即原来处于相对贫困的人们由于衡量贫困标准的提高而陷入绝对贫困。同时，贫困的动态性还源于经济前景和农牧产品市场的不确定性，民族地区乡村农牧民遇到外在环境突变，例如爆发自然灾害、罹患疾病、市场竞争加剧、持续的新冠疫情都会增加不确定性，从根本上改变这种不确定性就必须消除相对贫困的根源。

（四）贫困的长期性

贫困是中国乃至世界的难题，我国在消除绝对贫困的过程中提出了中国式解决方案，贡献了中国力量，创造了中国奇迹。我国虽然消除了绝对贫困的，但是相对贫困将长期存在。我国在推动工业化、城市化的进程中，出现了地区之间、城乡之间较大的贫富差距，我国要实现共同富裕，建设成为社会主义现代化强国，实现中华民族的伟大复兴，最终进入共产主义社会，就需要消除地区之间、城乡之间尤其民族地区乡村的相对贫困，这是一个长期的过程，需要各族人民包括民族地区人民共同奋斗，持续减贫，最终消灭相对贫困。

（五）贫困的主观性

衡量相对贫困的标准一般以中等收入群体的收入水平作为贫困线，具体收入数额以及这种收入数额合理与否都是主观判断的过程，具有一定的主观臆动性。各国多根据本国的经济社会发展状况来制定相关标准，这种标准不一而足，无法达成一致［3］。民族地区的乡村确定相对贫困标准，就应当立足实际，综合考虑我国主要矛盾的变化、区域之间和城乡之间的经济发展程度以及收入差距。

三、乡村振兴背景下民族地区乡村高质量减贫的制约因素

（一）减贫长效机制可持续性不强

为了实现精准脱贫、赢得脱贫攻坚战的胜利，民族地区地方政府调动和整合社会各方的力量和资源，这是一种超常规的操作［5］。随着脱贫攻坚任务的完成，治理体系的重点发生转移，我们需要重塑减贫的目标、制度、政策，进一步形成可持续的长效机制。反思现行的民族地区乡村的减贫方案，与国家中长期发展战略融入程度不高，与“一带一路”倡议、“中蒙俄经济走廊”建设、西部大开发战略、东北老工业基地振兴等扶持战略耦合度不高，与乡村振兴战略匹配度不强，减贫配套政策调整速度较慢，缺乏一定的系统性和动态变化性，减贫机制的可持续性不强。另外，减贫工作多是以民族地区地方政府为主，成本高，见效慢，政策依赖性强，市场配置和调控资源的作用发挥少，后续动力不强。

（二）金融减贫效率不高

金融是脱贫攻坚的重要支持要素，在乡村振兴战略中能够发挥高质量减贫的作用，既可以实现经济增长的涓滴效应，又能够增强抵御风险的能力。

民族地区乡村金融减贫形势不容乐观，具体表现如下：

第一，金融减贫的受体少，范围狭窄。民族地区的农牧民受限于文化水平不高，对贷款、互联网金融等信用工具熟识度不够，贷款人数少，金融减贫优惠政策的受体范围较狭窄。

第二，贷款风险高，金融减贫力度较小。多数民族地区乡村地理位置偏远，金融机构无法实时跟踪和掌握农牧民的基本经济信息，减贫对象与金融机构双方信息不对称，金融机构不敢、不愿承担信用风险，便减少对农牧民的贷款数量和贷款规模，大大削弱了金融减贫的力度。

第三，金融减贫产品单一，同质化严重。市场上推出的金融减贫产品多来源于政府、金融机构主导下的产品，类型和经营模式大同小异，相对单一，没有对乡村的贷款市场深耕细作，无法满足农牧民对贷款的个性化需求［6］。

第四，国家政策性银行在涉农领域的业务参与度不高。国家政策性银行对民族地区乡村金融减贫具有导向性作用，国家政策性银行在农牧业基础设施改善、农牧业技术革新等方面的投入力度有待加强。

（三）收益波动，减贫内生动力不足

民族地区农牧民人力资本优势不强，国家通用语言文字普及率不高，农牧民交流能力较弱，对先进的种植和养殖技术掌握程度较差，只能依照传统生产方式从事农牧业，劳动生产率不高，农牧产品的核心竞争力低。近些年来，种子、化肥、饲料等生产必需品价格上升，人力成本上涨，推动农牧业的生产成本增加。民族地区农牧民对农牧产品的价格控制能力较弱，抵御市场风险的能力不强，农牧产品价格容易出现波动，严重损害了农牧民的直接利益，不利于提高农牧业的竞争力、创新力进而完成向现代农牧业的转变。同时，部分农牧民缺少摆脱贫困的内生动力和责任感，“等、要、靠”等惰性思想盛行，存在一定程度的精神贫困，学习能力提升程度有限，劳动技能的可塑性不高，农牧民减贫困难重重［7］。

（四）生态环境脆弱

民族地区乡村类型多样，呈现出农牧业交错带、原始生态区、沙漠区等多种面貌，多是生态脆弱区，生态问题比较突出。民族地区地方政府虽然开展了大量的生态恢复和治理工作，取得了一些成效，但生态问题仍然是制约民族地区乡村高质量减贫的重要因素，表现为以下几个方面：

第一，部分民族地区乡村水资源贫乏，例如内蒙古、青海、西藏等地日照时间长，日照面积大，降水少且分布不均匀，气候干旱，农田灌溉困难，人畜饮水存在困难［8，9］。

第二，土地沙漠化、石漠化严重。部分乡村耕作方式不合理，树木滥伐，大风肆虐，越来越多的土地土壤肥力下降直至贫瘠，水土流失严重，最终成为沙地，连片成沙漠，局部地区例如贵州、广西等地还出现了石漠化等特殊的生态问题。

第三，草场退化，耕地盐渍化。草场是畜牧业发展的基石，畜牧业的蓬勃发展导致人们过度放牧、过度开垦、过度采挖，超过了草场的最大承载容量，草场生态失衡，大面积退化。干旱的气候使水分蒸发，盐分存留，经过日积月累，耕地盐渍化情况越发严重。脆弱的生态环境使民族地区农牧业发展的物质基础相对薄弱，影响农牧业发展的规模，农牧民增收困难，为乡村减贫工作带来阻碍。

（五）人口两栖，村落空心化

城镇化的推进、工业化的发展使民族地区的乡村人口逐渐流入城市，形成人口两栖现象：人们既在工作所在地的城市购房生活，又在户籍所在地的乡村拥有宅基地和民房。人口两栖现象导致乡村缺乏青壮年劳动力，人口数量锐减，村落空心化，乡村凋敝，给农牧业发展、乡村减贫、乡村振兴等带来不利的影响。

一方面，信息化、智能化已经开始渗透到民族地区农牧业发展之中。现代化的农牧业区别于传统的农牧业劳作方式，对劳动者的信息素质、技术能力、管理水平要求更高，生活在村落中的老弱群体不具备这类综合素质，无法培育新型农牧业，无法发挥农牧业在减贫中的先锋作用。

另一方面，人口两栖现象导致民族地区乡村消费需求不旺，青壮年劳动力消费多发生在城市，老弱群体在乡村消费力不足，乡村整体消费水平不高，无法刺激乡村的潜在消费市场，无法形成消费刺激经济发展的良性循环，无法把民族地区乡村纳入国内大循环的通道［10］。

（六）乡村文明和民族文化的日趋弱化

城镇化的发展、人口两栖、村落空心化的出现改变了民族地区乡村的社会结构和文化结构，传统的乡村风俗、乡村文化诸如各种具有民族特色的节庆文化逐渐简化甚至消亡。乡村原有的朴素价值观例如友邻互助、勤劳勇敢、尊老爱幼、遵纪守法、诚实守信等日益被侵蚀，取而代之的是物欲横流、拜金主义、诚信缺失、封建迷信等低级、粗俗的价值观。

同时，网络通信的发达影响着人们的思想观念和行为方式，乡村伦理和道德标准大大弱化，出现了赌博、酗酒、婚丧嫁娶互相攀比大操大办等种种恶习，让本就挣扎在贫困线的农牧民苦不堪言。

四、乡村振兴背景下民族地区乡村高质量减贫的有效措施

（一）构建长效减贫机制

长效减贫机制是一个综合式、联动式机制，涵盖相对贫困动态识别机制、贫困代际阻隔机制、收益公平分配和管理机制、兜底保障机制等一系列制度。相对贫困的识别机制需要合理确定相对贫困的标准，精准识别贫困户，科学建立相对贫困档案，让贫困识别做到精准、完善、动态跟踪［11］。贫困代际阻隔机制的立足点为大力发展教育事业，需要政府合理配置公共教育资源，保证教育资源的均等化、公平化，发挥教育的普适性。民族地区地方政府应当巩固义务教育的质量，促进高中和职业高中的发展，提高高等教育的水平，优化研究生教育。收益公平分配和管理机制的设置应当既能够保证贫困农牧民收入增长的稳定性和可持续性，又可以为投资企业营造良好的生产经营环境，从而留住企业、发展产业、形成稳定的经济增长点。针对民族地区乡村容易“因老、因病、因事故”形成二次贫困的特殊人群，例如老年人、慢性病患者、大病患者，相关部门应当设置和完善兜底保障机制，进一步健全乡村养老服务、医疗救助、医疗护理体系，完善慢性病、大病等多种疾病保险制度，增加卫生和健康维护支出［12］。

（二）普惠式金融减贫

民族地区金融机构应当完善信贷体系，变专项金融为普惠式金融，防止发生“精英捕获”现象。普惠式金融减贫可从以下方面入手：

第一，加大金融减贫产品和金融减贫工具的普及力度。基层金融单位和组织机构深入各贫困、偏远的民族地区乡村宣传金融产品、金融工具等方面的专业术语，帮助农牧民形成信用意识，激发他们的金融需求，引导他们选择适合的、多元化的、个性化的金融减贫产品，扩大享受金融减贫服务的受体范围，变特惠式金融为普惠式金融。

第二，拓宽提供金融减贫服务的渠道。民族地区地方政府可以设置减贫专项资金，专款专用，为农牧民减贫提供资金支持。政府还可以引导商业银行、小微银行、村镇银行、农村信用社、小额贷款公司等金融机构进入农牧业发展融资市场，创新金融减贫模式，线上线下金融减贫服务联动，开发互联网金融关于农牧业贷款的相关业务。多主体、多渠道的金融减贫模式，可以为民族地区农牧业发展提供支撑性的可贷资金。

第三，创新金融减贫产品，依据贫困农牧民的需求量身定做一系列金融产品，为他们提供风险小、期限较长、额度较大、灵活、可担保可质押可保险多种方式相结合的金融减贫产品；创新风险管理和预警机制，将金融减贫产品风险保持在可控范围之内［6］。

第四，国家政策性银行应当增加民族地区涉农相关领域的服务项目，例如为农村基础设施的完善、农牧业技术的改造和升级提供各项专项资金，增加农牧业的环境资本和技术资本［13］。

（三）培育农牧市场，提升农牧民自我发展的能力

改变民族地区乡村人口两栖现象，实现人口回流，防止乡村凋敝，必须培育农牧业市场。新型农牧业的发展有赖于市场体系的完善，市场体系的完善离不开物流业的畅通。民族地区的农畜产品虽然物美质好，但是宣传不到位，品牌小而杂，特色优势不明显，市场定位不精准，地理位置相对偏僻，乡村物流业发展较为落后，农畜原生及次生产品市场不发达。我们应当将农牧市场与电子商务、物流业结合起来，发展线上、线下的产品推介，突出产品的民族特色，整合品牌资源，发挥品牌效应，培养乡村电子商务人才，建立和完善道路、网络等物流基础设施，打通乡村道路最后几公里，实现物流的畅通。我们可以充分利用电子商务、网络红人、直播等新兴手段帮助农牧民销售产品，使农畜产品流向全国，促进农畜产品的升级、优质化、创新，带动大量劳动力就业，助推贫困农牧民增收，实现收入的可持续增长，降低农牧民的相对贫困程度。“授人以鱼不如授人以渔”，我们应当从知识和技能上帮助民族地区贫困农牧民，开展各类专业技能培训，传授先进的农业种植技术、畜牧养殖经验、发家致富的方法和途径，使民族地区贫困农牧民摆脱精神贫困。“扶贫先扶智”，教育是阻隔代际贫困的有效途径，只有提升民族地区乡村各类教育的质量，才能拓宽农牧民的思想空间，培养自我发展的能力，挖掘自身的潜力，源源不断地形成摆脱贫困的内生动力。

（四）绿色减贫

民族地区乡村绿色减贫有两条有效路径。

第一，推行生态补偿减贫。

所谓生态补偿减贫，是由生态受益区给予生态受损区一定数量的项目、资金等补偿，帮助生态受损地区的人口增加收入，降低相对贫困程度。生态补偿减贫的方式主要有现金补偿、岗位补偿等，积极探索新型补偿方式，例如生态转移支付、生态产品交易等［5］，通过生态补偿减贫帮助民族地区乡村快速恢复生态系统，形成绿色、生态链完整、循环运转的宜居环境，秉承“绿水青山就是金山银山”的理念，发展当地特色旅游业。

第二，优先发展绿色农牧产业，走农牧业绿色、循环一体化的减贫道路。

优先发展绿色农牧产业，走农牧业绿色、循环一体化的减贫道路的内容包括培育农畜产品深加工产业，提升深加工技艺，发挥匠人精神，优化民族地区农畜产品的品质，形成农畜产品增值产业链。完善农牧业组织和经营体系，打造农畜产品品牌，优化包装设计，添加体现少数民族特色和文化价值的元素，增加产品附加值。

（五）开发农牧业多元化价值

原有的民族地区农牧业价值相对单一，主要追求经济价值的最大化，具有保障国家粮食安全、保证农畜产品供给充足、解决农牧民的温饱等功能。中共中央、国务院在2015年印发《关于加大改革创新加快农业现代化建设的若干意见》，明确指出“积极开发农业多种功能，挖掘乡村生态休闲、旅游观光、文化教育价值”。按照文件精神，民族地区乡村应当深入挖掘和开发农牧业的多种价值，实现农牧业价值的多元化［14］。农牧业的多元化价值包括经济价值、生态价值、旅游观光价值、民族特色文化价值，民族特色文化价值尤其大有可为。我们应当从农牧业的经济价值出发，扩展民族地区乡村农牧业的非经济功能，重构乡村、农牧业综合价值，完成多产业融合、城乡融合，惠及农牧民，让农牧民共享改革、发展的收益和成果。

（六）发展特色小镇

特色小镇是中国乡村改革的新方向和切入点，特色小镇的发展可以吸引大量的农牧民回村就业、创业，既能够降低农牧民的生活成本，又能够满足农牧民的恋土恋乡之情，还能够促进乡村经济发展，进而刺激消费，拉动经济增长，促进国内大循环的良性发展。

民族地区乡村减贫可以立足自身的资源，发展特色小镇。特色小镇的建立可依托的资源有三种：第一种是利用优美的自然风光，例如碧波荡漾的湖水、高低起拔的群山、广阔无垠的草原、一望无际的沙漠等，以景区为中心建立相应的集旅游、休闲、度假于一身的小镇；第二种是在铸牢中华民族共同体意识的前提下走民族文化路线，建立少数民族文化创意小镇，将艺术、民俗、文化、旅游有机结合起来，培育少数民族文化品牌，传承少数民族习俗，重塑少数民族文化内涵；第三种是以特色产业，例如以民族医药产业为依托，以生态、健康、养生为基点建立产业园区，进而形成区域性小型经济中心，最终发展为特色小镇［15，16］。

五、结论

民族地区乡村虽然实现了消除绝对贫困，但是贫困是一个长期、动态发展的过程，相对贫困、返贫等贫困问题仍然困扰着我们，如何实现高质量减贫是民族地区地方政府面临的一道难题。高质量减贫，政府当先。政府应当构建长效减贫机制，加大金融减贫力度，与市场机制结合起来，以特色农牧产业减贫为支撑点，按照绿色减贫的原则，开发农牧业的多元化价值，进而发展形成特色小镇，带动乡村经济发展、乡村振兴，农牧民收入可持续性增长，解决相对贫困问题，实现共同富裕，建成更高水平的全面小康社会。