船舶登记行为的性质辨析、司法检视与法治完善

郑 琳

(大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116026)

一、引 言

船舶登记，关乎一个国家的航运经济与政策。为了发挥船舶登记对于船队运输的保障作用，彰显海运大国、交通强国的风范，船舶登记工作的法治化、制度化与规范化就显得尤为重要。早在1994年，我国就制定了《中华人民共和国船舶登记条例》(以下简称《船舶登记条例》)，以引导与规范船舶登记工作。(1)在《船舶登记条例》出台前，当时的交通部以部门规范性文件的形式先后出台了《船舶登记章程》(1960年)、《中华人民共和国海船登记规则》(1986年)，但是真正以法规形式颁布、产生法律效力的则是1994年的《船舶登记条例》，因此本文主要以《船舶登记条例》为讨论的出发点。2004年，交通运输部海事局以规范性文件的形式出台了《〈中华人民共和国船舶登记条例〉实施若干问题说明》，对于《船舶登记条例》中的相关法律概念做了行政解释。2014年，《船舶登记条例》经过一次小幅度的修正以适应时代发展的需求。为了进一步细化登记流程，2015年，交通运输部海事局以规范性文件的形式颁布了《船舶登记工作规程》。2016年，为了克服《船舶登记条例》的规定过于原则与《船舶登记工作规程》的法律效力过低的两难问题，《中华人民共和国船舶登记办法》(以下简称《船舶登记办法》)以部门规章形式出台，进一步完善了船舶登记法规体系。[1]

梳理我国船舶登记的规范创制历程可以发现，船舶登记的法规体系已经建立。然而，无论是《船舶登记工作规程》的细化，还是《船舶登记办法》的衔接与具体化，始终是对于《船舶登记条例》较小幅度的修补。为了适应新时代海洋强国建设的需要，特别是我国行政审批制度改革的推进和融资租赁等新型商业模式的出现，《船舶登记条例》的相关内容需要进一步修改与完善，(2)参见《交通运输部关于完善综合交通法规体系的意见》，交法发〔2020〕109号。例如船舶登记的审查模式即需要予以明确。

对于船舶登记法律制度的完善，已经有学者提出真知灼见。例如，李志文教授等认为，应当将船舶物权登记与行政性较强的船舶国籍登记分离，船舶国籍登记未来可考虑纳入船舶法的范畴。此外，船舶登记应当建立预告登记、异议登记制度。[2]初北平教授提出，我国的船舶登记法律应当引入“卖契”的法律概念，作为船舶所有权的证明文件，从源头上防止可能产生的争议。[3]李天生教授等认为，可以吸收国外第二船籍登记制度的内涵与精神，完善我国的船舶登记立法。[4]叶洋恋博士认为，应当修改《船舶登记条例》关于登记条件的不适宜规定，比如参考国际通行做法，整合中国境内的船舶登记，统一归入《船舶登记条例》管辖。[5]当然，上述完善方案主要还是从民法、国际法的比较视角提供的经验与借鉴，对于船舶登记的行为性质以及中国的司法实践状况关注度不够。在笔者看来，船舶登记的行为性质辨析，是司法审查的前提，而司法实践恰好打开一扇管窥中国船舶登记现状与问题的窗户。由于司法判决具有指引作用，不仅有利于执法的规范化，而且对于立法与修法同样能提供有价值的经验。为此，在本文中笔者将首先辨析船舶登记的行为性质，其次从司法审查的角度切入，剖析船舶登记中的法律问题，最后提出法治完善的建议。

二、船舶登记行为的性质辨析

(一)既有学说的分梳

厘清船舶登记行为的性质，是判断案件类型、对当事人合法权益进行救济途径选择的重要基准。梳理学界和实务界的观点，(3)有关阎铁毅、解志勇、余凌云、李志文等教授学者和宁波处长等实务部门人员的观点，来自2020年12月5日在大连海事大学举办的第二届中国海事行政法研究论坛会议实录。目前关于船舶登记行为的性质，主要有如下五种代表性观点：

(1)类型区分说。王秀芬教授等认为，应当区分船舶国籍登记与船舶所有权等民事权利登记，前者属于许可式登记，后者属于确认式登记。[6]阎铁毅教授持相同观点，其认为船舶国籍登记在性质上属于行政许可，而船舶物权登记在性质上则属于行政确认。解志勇教授也认为，应当区别对待不同的船舶登记行为，以明确该行为的法律性质。

(2)行政确认说。余凌云教授认为，船舶登记本质上属于一种行政确认行为，是船舶登记机构对既有法律关系的公信力加持。来自海事局的实务部门工作人员，从工作效率以及司法压力的角度，倾向于“行政确认说”。交通运输部海事局船舶监督处的宁波处长持相同观点，其认为船舶登记机构的登记行为并没有改变已经生效的法律关系，更多的是一种确认，否则会给船舶登记机构增加过多的行政负担。

(3)私法行为说。李志文教授认为，船舶登记属于纯粹的私法关系，船舶登记只是产生对抗第三人的效力，登记与否并不影响已经生效的民事法律关系。将船舶登记定性为行政行为，是行政权力扩张的体现。继而通过行政诉讼解决相关的法律纠纷，可能会造成公权力对船舶所有权、抵押权的过度限制。

(4)准行政行为说。郑威认为，船舶登记具备行政行为成立的其他要件，但并不包含船舶登记机构的意思表示，不对行政相对人产生实体上的权利义务影响，应当属于一种准行政行为。(4)参见郑威《船舶登记在法律上该如何定性》，载《中国航海学会内河海事专业委员会第七届委员会委员大会暨2012年学术交流会论文集》，2012年，第68页。

(5)公私法双重属性说。在“冼锦光案”中，法官认为，船舶的登记具有双重属性。一方面，登记行为具有公法属性，船舶登记是船舶获得一国船籍的必经程序，涉及政府对公民、组织行为的管理，船旗国需要通过登记的方式来宣示其权力；另一方面，船舶登记也具有私法属性，是各方登记人保障船舶相关物权的方法。(5)广东省中山市中级人民法院(2016)粤20行终39号行政判决书。

(二)学说的评述

船舶登记，在实体和程序方面不同于传统的不动产登记。[7]由于船舶登记包含船舶国籍登记和船舶物权登记两个部分，因此将船舶登记行为的性质进行类型区分成为一些学者的共识。然而，船舶国籍登记是否完全等同于许可式登记，换言之，船舶国籍登记是否就是一种行政许可行为，笔者认为，是值得商榷的。船舶的国籍登记有封闭登记(严格登记)、开放登记(方便旗登记)、第二船籍登记(国际船舶登记)三类。[8]开放登记的条件审查十分宽松，显然不同于行政许可。虽然我国当下采用的是封闭登记，条件审查较为严格，但已经受到诟病。借鉴国际船舶登记制度已经在上海自由贸易区展开实践，[9]未来的审查条件必然是趋于简化，将船舶国籍登记仍然定性为严格的行政许可，是不符合实践发展的。因此，笔者认为，“类型区分说”并无必要。

“行政确认说”是当下实务部门比较认可的观点，也得到了有关学者的支持。实务部门倾向于将船舶登记行为认定为行政确认行为，其内在考虑是为了减轻责任压力和司法应诉。虽然行政确认行为，是指行政主体依法对行政相对人的法律地位或者有关法律关系、法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明(或否定)的行政处理行为，[10]要求行政机关承担的审查义务强度要低于行政许可行为，但这并非意味着行政机关所做出的行政确认行为就不完全承担法律责任，司法实践中行政确认案件并不在少数。(6)笔者以“行政确认”为关键词在“北大法宝”司法案例数据库进行检索，共检索到行政类案件104 062篇，可见“行政确认”类案件并不在少数，截止检索时间：2021年1月25日。因此，基于上述考量，将船舶登记行为认定为一种行政确认行为，理由并不充分。

“私法行为说”的观点，笔者认为也是值得商榷的。船舶物权交易，固然不需要登记即能产生法律效力，但是只要选择到船舶登记机关进行登记，就拥有了公权证明[11]乃至背书，产生公法的烙印，不纯粹是一种私法行为。船舶登记产生的对抗第三人效力，就是公权力机关公信力保障的最直观体现。此外，我国目前的船舶登记类纠纷，寻求行政复议、诉讼救济在《船舶登记条例》中有明文规定，(7)参见《船舶登记条例》(2014年)第55条：“当事人对船舶登记机关的具体行政行为不服的，可以依照国家有关法律、行政法规的规定申请复议或者提起行政诉讼。”司法实践中也是常态。(8)笔者以“船舶登记”为关键词在“北大法宝”司法案例数据库进行检索，共检索到行政类案件491篇，可见与船舶登记相关的行政诉讼纠纷案件并不在少数，截止检索时间：2021年1月25日。因此，将船舶登记行为定性为私法行为是不适宜的。

至于有学者提出的“准行政行为说”，认为船舶登记机关的登记行为，并不包含意思表示，也不会对当事人权利义务产生影响，是存在问题的。只要船舶登记机关进行审查，即使是形式审查所做出的给予登记的行为，就有意思表示的流露。因为，各种行政行为之中均存在一定之意思表示。[12]更何况，如果船舶登记机关登记错误，将属于甲的船舶登记在乙的名下，必然会对当事人的合法权益产生实际的影响。因此，“准行政行为说”的观点并不成立。

“公私法双重属性说”同样存在一定的缺陷。一方面，船舶的国籍登记涉及船舶的管理，具有强烈的公法色彩，毋庸置疑。船舶的物权登记则并非只具有私法属性，其同样需要船舶登记机关的审查继而做出登记行为，也具有公法属性。另一方面，船舶登记的“公私法双重属性说”的实用价值匮乏，其并不能有效地指导船舶登记的法律实践活动。相比于纯粹的“私法行为说”，对于船舶登记的法律纠纷能够寻求私法的救济途径，“公私法双重属性说”困顿在公法与私法救济之间，进退维谷，其学说的实践价值反而大打折扣。

(三)本文的观点

在笔者看来，船舶登记行为是行政登记的行为，本质是一种独立的、具体的行政行为，产生的纠纷可以通过行政诉讼解决。

1.船舶登记行为是行政登记的行为

首先从定义分析，船舶登记是国家主管机关应有关当事人的申请，依法对船舶的实际状况进行记载并签发相应证明文书的行政行为。[13]在我国，海事局不仅是行政执法机关，也是船舶登记的国家主管机关，[14]其作为行政主体做出的船舶登记行为理应属于行政登记的范畴。其次，行政登记的类型十分广泛，除了生活中较为常见的不动产登记、婚姻登记、户籍登记等，霍振宇法官明确把船舶登记作为行政登记的一种类型囊括进去。[15]最后从功能上分析，船舶登记同样具有记载备案、公示公信、确认证明、管理服务的行政登记功能。[16]因此，船舶登记行为应当明确为一种行政登记行为。

2.船舶登记行为是独立、具体的行政行为

正如上文所分析的，关于船舶登记行为的性质尽管存在多种学术观点，但都存在一定的缺陷。在笔者看来，船舶登记行为应当作为一种独立、具体的行政行为对待。叶必丰教授在其代表作《行政行为原理》中将具体行政行为的构成要件分为行政权能要件、行政权运行要件和法律效果要件。[17]船舶登记行为是由具备行政权能(伴随组织成立而产生的权利能力)的船舶登记机构做出的，符合行政权能要件；船舶登记的过程确实是由船舶登记机构运用行政权审查做出的，也完全符合行政权运行的要件；在法律效果要件层面，船舶登记行为做出后，对于当事人而言，能够直接产生法律效力以对抗第三人，因此同样是符合法律效果构成要件的。船舶登记行为虽然穿行于公私法之间，与行政确认、行政许可也产生密切的关联，但是其毕竟是船舶登记机构对特定的当事人独立做出的、具体的行政行为，对当事人的权利行使能够产生一定的影响。将船舶登记行为与行政确认、行政许可混淆在一起，只能模糊船舶登记行为本身的法律属性，并不利于划清该行为的内涵和外延。此外，从行政行为的效力分析，船舶登记行为同样产生公定力(推定合法，不能轻易否定)、确定力(登记机构不能轻易更正)、拘束力(约束和限制当事人)和执行力(登记内容的实现)，[18]船舶登记行为应当界定为一种独立、具体的行政行为。

3.船舶登记产生的纠纷可以通过行政诉讼解决

正是因为船舶登记的具体行政行为属性，《船舶登记条例》第55条提供了行政诉讼救济的规范依据。司法实践中，关于船舶登记的纠纷通过行政诉讼途径解决的也不在少数。相比于私法救济途径，公法救济能够纠正船舶登记机构的违法登记行为，对当事人合法权益造成侵害的，可以进行行政赔偿。更重要的是，船舶登记可能产生的行政诉讼风险，其实发挥着监督船舶登记机构依法履行登记职责的作用，这是外部行政诉讼救济的优势所在。

三、船舶登记的司法审查现状与问题

正是因为船舶登记纠纷，通过行政诉讼解决有明确的规范依据和救济优势，司法实践中已经产生了丰富的素材。梳理船舶登记行政纠纷的案例，笔者发现船舶登记的司法审查现状与问题主要体现在如下三个方面：

(一)审查模式的选择困境

关于船舶登记机构的登记审查模式，此前一直存在着形式审查模式与实质审查模式之争。简而言之，两种审查模式各有优劣。形式审查模式优势在于能够提高行政效率、方便当事人，缺点在于不能有效发现登记材料存在的问题。反之，实质审查模式优点在于登记时基本能确保材料的真实性和合法性，缺憾在于登记机关的审查压力和责任过大，且实践操作的可行性较低。

在早期的司法实践中，法院认为船舶登记机构应当采取实质审查模式，典型的例证是2007年的“巢湖市中小企业信用担保有限公司与巢湖市地方海事局行政赔偿纠纷案”。在该案中，法院就明确指出，船舶登记机关在颁发船舶所有权证书时，应当对船舶所有权的取得和船舶建造合同进行实质性的审查。(9)安徽省巢湖市中级人民法院(2007)巢行终字第67号行政判决书。然而，实质审查的模式因为实践可操作性不强，并没有被广泛接受。

在2011年的“浙江海鑫船舶贸易有限公司不服南京海事局撤销船舶所有权登记案”中，法院详细论证了，船舶所有权登记应以法定登记申请材料、证明文件齐备为原则。船舶登记机关对申请材料、证明文件的真实性与合法性审查应以其判断、识别能力为限，不必以专业鉴定机构的能力要求其审查判断。(10)南京市中级人民法院(2011)宁行终字第109号行政判决书。船舶登记机构对材料、证件齐备的审查，本质上就是一种形式审查。

2015年后，在船舶登记的行政纠纷案件中，法官在裁判文书中多采用“对船舶变更登记行为尽到了合理的注意义务”(11)荆州市中级人民法院(2015)鄂荆州中行终字第00053号行政判决书。、“尽到了审慎的审查义务”(12)广东省高级人民法院(2015)粤高法行终字第407号行政判决书。、“作为船舶登记机关在审查相关材料时已尽到合理注意义务”(13)荆门市中级人民法院(2015)鄂荆门中行终字第00048号行政判决书。等表述。由是观之，合理、审慎的注意义务逐渐成为船舶登记的审查模式。当然，这不仅体现在船舶登记工作中，在其他行政登记过程中，“审慎合理”的审查模式也逐渐被司法实践所接受。[19]1

船舶登记机构的审查模式经历了从实质审查到形式审查再到审慎合理的审查模式的发展过程，然而审慎合理的审查模式与实质审查、形式审查的关系究竟如何，特别是在船舶登记的实践中应当如何有效运用这一审查模式尚未明确。

(二)超过起诉期限的判断标准不清

对于船舶登记的行政纠纷是否超过起诉期限，一直是司法审查的重点，而这是之前学术研究所忽视的。

目前，关于最长起诉期限的判断，虽然当事人存在一定争议，但是法院基本达成一致意见。由于船舶的价值较大，船舶登记的规定以及产生的登记的效力，容易与不动产登记产生关联。《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)对不动产案件的最长起诉期限的规定是二十年，其他案件则是五年。(14)参见《行政诉讼法》(2017年)第46条第2款：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”基于此，船舶登记的最长起诉期限是适用二十年还是五年的规定，在诉讼过程中产生过争议。不过，法院的态度是一致的，基本认定五年是最长的保护期限。在“陈某某与芜湖海事局行政纠纷案”中，法院认为，虽然船舶与普通的不动产一样适用登记的推定力，但并不意味着船舶的登记即属不动产登记。(15)湖北省高级人民法院(2020)鄂行终793号行政裁定书。换言之，船舶登记仍然属于动产登记，并不适用二十年的最长保护期限。同样的，在“陈允霞与刘庆俊等与阜阳海事局行政登记纠纷案”中，法院认为，距离被诉行政行为做出已经超过五年，因此裁定驳回起诉。(16)阜阳市中级人民法院(2016)皖12行终98号行政判决书。

现在，主要的问题集中在未告知起诉期限的判断。船舶登记行为的做出，在实践中存在未告知当事人起诉期限的情形。需要说明的是，2000年的行政诉讼法司法解释(已废止)规定的是两年的期限。(17)参见《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》(2000年)第41条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”在“海南商道船务有限公司与舟山海事局等登记纠纷案”中，法院就认为已超最长两年法定起诉期限，裁定驳回上诉。(18)浙江省高级人民法院(2016)浙行终67号行政裁定书。2018年的行政诉讼法司法解释，将未告知起诉期限的情形规定为一年的期限，(19)《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》(2018年)第64条第1款：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”相较之前的规定有所改动。

在船舶登记的行政诉讼案件中，如何去判断六个月(20)参见《行政诉讼法》(2017年)第46条第1款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”、一年和五年是非常重要的法律问题。然而在司法实践中，对于起诉期限的判断，由于法院审查的封闭性、两造对抗的辩论缺位，[20]容易陷入法官自由裁量权过大的泥淖中。在三个期限内，如果法院选择有利于船舶登记机构的一方，以超过起诉期限为由，裁定驳回起诉，一定程度上会限制当事人的权利救济。当然，这与船舶登记过程中登记机构未按照法定程序履行告知义务也存在一定关系。因此，明晰起诉期限的判断标准，不仅有助于当事人诉权的有效行使，而且能够规范船舶登记机构遵守法定程序，依法律行政。

(三)原告资格的认定缺乏判断规范

在船舶登记的行政纠纷案件中，对于原告资格的认定也是司法审查的关键问题。如果法院认为公民、法人或其他组织不具备原告资格，寻求行政诉讼救济的大门就会被关闭。在“陈真与湖南省常德市地方海事局及常德市振兴船务有限公司海事行政登记纠纷案”中，法院以公安机关做出撤销案件决定，认定陈真没有原告资格。(21)湖南省常德市中级人民法院(2018)湘07行终176号行政裁定书。详言之，法院对于公民原告资格的认定是以公安机关做出的刑事侦查决定的结果为依据。在“成都市成华区安平小额贷款有限责任公司等与四川省广元市地方海事局登记行政管理纠纷案”中，法院认为，安平小额贷款有限责任公司未办理船舶抵押登记，不具有法律上的利害关系，因此不具备原告资格。换言之，是否办理船舶抵押登记成为法院认定法人原告资格的重要判断依据。

从上述两起案件可以发现，法院对于船舶登记行政纠纷案件中原告资格的认定并没有固定的判断规范，两件案件所采纳的判断依据差异性较大。原告资格作为当事人行使行政诉权的重要条件，在船舶登记的行政诉讼案件中如果没有形成固定、规范的判断规范，同样不利于当事人行政诉权的保护，也不利于督促船舶登记机构依法有效履行法定职责。

(四)司法的天平基本偏向船舶登记机构

笔者检索与船舶登记直接相关的26起案例后发现，(22)笔者以“船舶登记”为关键词，“行政登记”为案由，在“北大法宝”司法案例库进行检索，共检索到65起案例，剔除重复、无关的案例，共筛选出26起案件进行统计。截止统计时间：2021年1月26日。只有4起是当事人胜诉，另外的22起则是船舶登记机构获胜。从上述统计数据可以看出，船舶登记机构的败诉率只有15.4%。由此可见，在船舶登记的行政纠纷案件中，司法的天平基本偏向船舶登记机构一方。其实，结合上文的分析可以看出，船舶登记机构能够胜诉，主要在于大量的船舶登记类行政纠纷案件因为当事人超过起诉期限、不符合原告资格而不符合起诉条件，从而被拒绝在法院的大门之外。还有部分案件，法院认为船舶登记机构已经尽到审慎、合理的登记注意义务，肯定了船舶登记机构做出登记行为的合法性。

相比而言，在当事人胜诉的4起案件中，2起是以海事局为被告胜诉的，分别是海事局船舶登记机构没有进行实质审查(23)参见“巢湖市中小企业信用担保有限公司与巢湖市地方海事局行政赔偿纠纷案”，安徽省巢湖市中级人民法院(2007)巢行终字第67号行政判决书。以及对于虚假材料审查不严(24)在该案中，由于海事局船舶登记机构对于虚假材料审查不严，导致登记行为违法，继而船舶所有权证书被撤销，最终船舶抵押登记被认定不合法。参见“湖北江陵农村商业银行股份有限公司与湖南省张家界市地方海事局行政纠纷案”，张家界市永定区人民法院(2019)湘0802行初6号行政判决书。，被判败诉。另外2起是以渔政部门为被告胜诉的，分别是增设船舶船籍登记条件(25)参见“冼锦光与中山市海洋与渔业局等登记及行政赔偿纠纷案”，广东省中山市中级人民法院(2016)粤20行终39号行政判决书。和严重违反法定程序(26)参见“许昌安等诉中华人民共和国临高渔港监督登记纠纷案”，海南省临高县人民法院(2014)临行初字第10号行政判决书。，被判败诉。仔细剖析这4起案件可以发现，2起海事局败诉的案件，第一起有时代的局限性，当时法院认可的是船舶登记机构应当采取实质审查模式，如果放在当下，当事人获胜的概率必然要降低许多。另一起海事局做被告的案件，则是当事人历经多次审判，艰难获胜。(27)参见“湖北江陵农村商业银行股份有限公司与湖南省张家界市地方海事局行政纠纷案”，张家界市永定区人民法院(2019)湘0802行初6号行政判决书。此外，2起渔政做被告的案件，确实是渔船登记机构违法过于严重，被判败诉也在情理之中。

总而言之，在船舶登记类的行政纠纷案件中，行政相对人及利害关系人胜诉不易。这其实也反映在船舶登记工作中，船舶登记机构的优势地位比较明显，当事人即便通过司法救济，路径仍然不够畅通。

四、船舶登记的法治完善路径

船舶登记行政纠纷案件中所反映的问题，为下一步《船舶登记条例》的修改以及船舶登记工作的规范化提供了反思与修正的契机。具体而言，可以从如下三个方面加以改进与完善：

(一)确立审慎合理的船舶登记审查模式

审慎合理的审查模式既包括申请材料是否齐全，是否合乎法定形式，也包括对内容合法性、真实性、有效性的必要审查。[19]15审慎合理的审查模式不等同于形式审查，其要求船舶登记机构在审查过程中要尽到合理的注意义务，当然这样的注意义务也没有达到实质审查的要求，即对材料的结果正确性完全负责。换言之，审慎合理的审查义务强度介于形式审查和实质审查之间，是一种折中的审查模式。

之所以要在船舶登记审查中确立审慎合理的审查模式，其实也是在考虑实践操作、司法裁判等各方面，比较成本以及可行性后，多方利益博弈的结果。如果完全采用形式审查的模式，虽然方便船舶登记机构的操作，能够提高行政效率，但是并不利于维护交易安全，容易产生诉讼纠纷，等于无形中把压力转嫁于法院。作为法院一方，倾向于船舶登记机构在办理船舶登记的过程中，承担一定的审查义务，以减轻法院的压力。(28)在第二届海事行政法会议上，大连海事法院行政庭的郭凌川庭长就持该观点。反之，如果采用实质审查的模式，固然能够确保登记材料的合法、真实和有效，但是对于海事局等船舶登记主体而言，必然苦不堪言，承担空前的责任和压力。关键是实践的可操作性较差，无法让海事局负责船舶登记的工作人员逐一去异地港口确认船舶的真实性以及权属问题。(29)在第二届海事行政法会议上，原交通运输部海事局法制处处长、现大连海事大学中国海事政策法规与发展战略研究中心主任陈鹏教授就持该观点。因此，采用折中的审慎合理审查模式，是更为可取的方式。关键的是，目前法院在船舶登记以及其他行政登记的行政案件中，都较为明确地指出，船舶登记机构在进行登记审查时要尽到审慎、合理的注意义务，这其实已经证明了该审查模式的司法可接受性。

折射到执法端，船舶登记机构应当遵循审慎合理的审查模式，除了对于船舶登记所必要的申请材料、证明文件是否齐备以及符合要求做形式审查外，还应当以船舶登记机构工作人员的水准尽到合理的注意义务，比如能够肉眼直接辨识的签章问题以及是否存在倒签等违背法定程序的问题，应当囊括在必要的审查权限内。未来，在《船舶登记条例》修改过程中，应当将审慎合理的审查模式写入《船舶登记条例》中，从而在根本上确立船舶登记机构的审查模式。

(二)严格规范船舶登记行为及保障当事人诉权

司法裁判中所反映出的起诉期限、原告资格的问题，导致大量的船舶登记行政纠纷案件的公民和法人，在起诉环节就因为不符合起诉条件而被阻断司法救济的途径，不可谓不遗憾。之所以会产生上述怪象，一部分是因为在船舶登记过程中，船舶登记机构就没有严格规范地履行登记职责，导致当事人诉讼救济程序空转。

严格规范的船舶登记行为，要求船舶登记机构在登记过程中必须认真仔细、恪守规则和程序。[21]譬如船舶登记过程中，特别是办理船舶抵押登记时，应当告知当事人船舶登记行为产生对抗第三人效力的动产登记性质以及享有的行政诉讼救济的权利，[22]以保障当事人在起诉期限内能够有效地行使诉权。通过此举，可以避免一部分船舶登记的行政纠纷案件因为起诉期限的问题被拒绝在法院的大门之外。

当然，对于法院而言，涉及起诉期限的判断问题，笔者认为，还是应当以保护当事人的诉权为原则。起诉期限的设置，虽然是为了节省司法资源，督促当事人及时行使诉权，但是不能为了维护行政行为形式确定力的任务，[23]成为行政机关免责的“挡箭牌”。法院对于六个月、一年和五年的起诉期限判断，应当严格依据行政诉讼法和司法解释。例如，适用未告知起诉期限的一年规定的，就不应当以六个月的起诉期限将当事人拒于法庭之外。

涉及原告资格的认定问题，笔者认为可以借鉴保护规范理论，来淡化行政诉讼原告资格判断标准的主观性并增强其可操作性。[24]具体到船舶登记行政纠纷案件中，当事人如果具备对第三人做出不利处分的公法规范的请求权基础以及具备法律上的利害关系，[25]就应当认定其具备原告资格。这里的公法规范包括《船舶登记条例》等制定法规定，也包括海事部门等船舶登记机构制定的规范性文件，以及海事行政惯例和国际公约。笔者相信，通过保护规范理论来判断船舶登记案件中的原告资格，有利于扩大原告范围，也能预防滥用诉讼权利。[26]

(三)丰富判决形式以更好地实现裁判效果

目前，如果法院认为船舶登记机构的登记行为违法，多采用的是撤销判决，例如撤销船舶登记机构颁发的船舶所有权证书或抵押权登记证书。但是撤销判决最大的问题就在于无法保护在船舶交易过程中善意第三人的权利，而且有的撤销判决已经不具备可撤销的内容，或者基于公益考量的需要，[27]不宜撤销。因此，在船舶登记类案件面临上述情况时，采用确认违法的判决更为适宜。

此外，由于船舶登记纠纷在通过行政诉讼解决过程中，经常会涉及对于民事法律问题的裁断，如果让当事人另行提起民事诉讼，则是对于司法资源的浪费。我国现行有效的《行政诉讼法》第61条(30)参见《行政诉讼法》(2017年)第61条：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。”已经明确规定行政登记类案件可以进行行政附带民事诉讼，因此法院做出行政附带民事的判决，可以在船舶登记类案件中进行尝试，以节省司法资源。

最后，法院对于船舶登记机构的违法行为，应当积极做出行政赔偿判决。一方面，通过行政赔偿弥补当事人所受的经济损失，另一方面也是警示船舶登记机构严格规范做出船舶登记行为。

五、结 语

船舶登记，作为行政登记的类型之一，是一种独立、具体的行政行为。当事人产生的船舶登记纠纷，基于理论与实践的发展，应当通过行政诉讼途径解决。船舶登记的司法审查，为船舶登记工作的审查模式选择、船舶登记工作的规范化以及当事人诉权的保障等多方面都提供了很好的指引。因此，下一步应当在立法端的《船舶登记条例》中确立审慎合理的审查模式，在执法端严格规范船舶登记工作，在司法端建立标准化的起诉期限和原告资格判断框架以保障当事人诉权，考虑丰富判决形式以更好地实现裁判效果。