PPP项目财务风险识别与控制研究——基于交易结构视角

涂小燕（高级会计师）

（福建省泉州台商投资区城市建设发展有限公司福建泉州362000）

一、PPP项目交易结构的内容与分类

交易结构指的是买卖双方为确定、协调与达成交易双方最终利益关系，以合同条款形式约定的一系列安排。通过对交易结构进行分析，能够理顺和界定各交易主体的权责以及风险关系。因此，为了全面地对PPP项目财务风险进行分析，本文以交易结构为视角展开研究。根据我国《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的内容，投融资结构、项目的回报机制和相关配套安排是PPP项目交易结构的主要内容，因此，本文将PPP项目交易结构详细划分为：第一，融资结构，项目资本性支出的资金来源和性质；第二，服务结构，社会资本方所持资金的用途或是进行投资、提供服务的方式；第三，收益结构，社会资本方取得投资收益的资金来源；第四，程序结构，相关机构提供的一系列配套设施和服务涉及的程序问题。详细介绍如下：

（一）融资交易结构。PPP项目的融资过程主要可以划分为以下两个阶段：一是项目建设之前的融资阶段，在该阶段PPP项目的初始资金既可以由社会资本方独立进行投资，也可以由政府和社会资本方共同进行投资。其中，社会资本方主要分为两类：一类是只负责获取投资收益不参与企业经营的投资方；一类是负责项目施工的投资方。二是项目建设和运营时的融资阶段，在该阶段项目的融资资金主要来源于银行、证券等金融机构，大多属于债务型融资，而融资风险也大多产生于这一阶段，因为在该阶段如果企业融资规模达不到需求、资金结构安排不合理，就有可能导致项目无法按期完成和有效运营。综合上述分析可以看出，在这一交易结构中，企业权益融资和债务融资资金的来源和比例问题是进行风险防范和控制的重点。

（二）服务交易结构。服务交易结构具有BOT、BOOT、BOO、TOT、ROT等多种形式，包括项目设计、建设、运营、转让等多项工作，本文主要研究BOT（建设-经营-转让）这一形式。BOT是指政府部门与私人投资者签订特许权协议，并授予签约方的私人投资者承担PPP项目的设计、建设和维护等工作，在协议规定的特许期限内，允许私人投资者通过经营项目向社会公众收取费用（或政府付费）来收回成本并赚取利润，特许期满后，私人投资者要将所建项目移交给政府部门。在这一交易结构中，项目公司主要面临着建设项目完工质量、施工进度、成本把控等方面的风险。

（三）收益交易结构。项目公司收回成本并取得投资收益是在项目的运营期间，其收益来源主要是政府付费。其中，政府付费主要包括以下两个方面：一是可用性服务费，该费用是指政府在检验工程是否合格后，依据检验结果支付给项目公司的建设费以及收益回报，如果考核合格政府要足额对其进行支付；如果考核不合格政府可以按照协议内容支付一定比例的金额。二是运维绩效服务费，该费用是项目运营期间，政府依据相关技术标准对工程进行审查后，支付给项目公司的项目运营费以及收益回报。如果审查发现项目不合格，项目公司所获收益会受到一定程度的影响。然而，在项目运营期间，虽然项目公司可能获得一定的收益，但是由于项目公司的经营时间有限，如果不能按时收回成本就有可能导致项目公司承担巨额投资风险，为此，投资者要选择适当的退出机制，如：公开上市、发行债券、证券资本化、股权转让等。其中，最为常用的退出方式便是在经营期满后将项目移交给政府，即股权转让。

（四）程序交易结构。项目的识别、立项等工作是程序交易结构的主要内容。首先，项目发起者（政府或社会资本方）编写项目建议书（包括简略的投资规模预算、实施意义等总体方案），并将其转交给当地PPP中心进行审核，PPP中心在评估该方案可行后开展后续工作；投资者向PPP中心出具可行性研究报告并编写起始实践计划。其次，项目发起者通过聘请相关专业机构或凭借自身团队力量，对该计划进行物有所值和财政承受能力评价和论证。再次，投资者编写关于采购形式、运作方式、资本金结构等在内较为详细的实施计划；政府对社会资本方的项目资格（需要三家以上单位参与竞争）进行审核，保证招标过程公开、公平、公正。之后，政府根据之前拟定计划中的形式选取投资者。最后，被选中的投资者即中标方与政府签订PPP合同，并根据协议内容陆续开展后续工作。

二、交易结构视角下PPP项目财务风险识别——以W公司为例

W公司成立于1988年，公司长期专注于海洋和生态工程建设，具有建筑工程施工总承包壹级、市政公用工程施工总承包壹级、水利水电工程施工总承包壹级等十余项资质。现如今，公司已经发展成为集设计、规划、投资、建设、运营于一体的综合服务商。2016年公司与某经济开发区管理委员会签订了PPP项目协议草案，开始实施PPP模式。

（一）融资交易结构风险识别。

1.银行审批风险。结合公司目前的融资环境，债务资金大多来源于银行，而公司向银行贷款需要经过一系列审批程序。第一，由于项目公司贷款大多资金规模较大，而银行在审批大额贷款事项时要经过多个复杂的程序，加之银行不同员工的审批权限存在差异，审批工作会被一再延误。第二，银行工作人员在开展贷款业务时，前期的业务洽谈工作段由业务部门负责，后期贷款审批工作由评估部门负责，不同的职责分工有可能导致两个部门对贷款风险的评估结果存在差异，进而影响审批结果。第三，随着一系列严格规范金融机构政策的出台，例如：金融机构在向地方政府提供借款时不能超过财政水平；要对借款公司的还款能力进行有力评估；要评估借款公司的资本金是否符合规定要求，不符合要求则不向其提供贷款等，使得金融机构的审批难度增加。受到上述因素的影响，公司在进行贷款融资时面临着较大的筹资风险。

2.偿债风险。通过对W公司偿债能力（见表1）进行分析可以发现，随着公司不断拓展PPP项目，公司的偿债能力显著下降，其中，2017年的负债水平达到68.7%，公司整体偿债能力与所处行业相比不容乐观。究其原因，公司目前投资的PPP项目较多且规模较大，持续的资金支出使得公司面临着高额的负债，加之PPP项目资金变现周期长，无法及时偿还欠款，使得公司负债不断积累，进一步加大了公司的融资难度，因为金融机构对外提供借款大多会贷款给还款能力良好的企业。因此，公司在融资时会因高比例的负债而面临较大的筹资风险。

表1 W公司偿债能力表

3.增信风险。根据银行提供借款要求，项目公司要想获取贷款需要向银行提供增信，银行只有在取得了一定保证之后才能发放贷款。但是，由于项目公司自身并不具备授信能力，其要想取得借款要么需要借助上市公司的力量提供增信，要么由政府提供增信。然而现实情况是：上市公司考虑到报表合并问题，如果由其为项目公司提供贷款担保，可能会使上市公司的财务报表状况变差，对上市公司产生不利影响，从而不愿意提供增信；而政府作为项目的监管者，并不具备融资责任，而且根据有关规定，政府不能提供任何保底承诺，因此也不能提供增信。

（二）服务交易结构风险识别。服务交易结构面临的风险主要来源于项目建设过程，其中，项目施工的进度、成本把控、施工质量等因素都会对项目产生影响。因此，在这一阶段风险识别主要包括以下几个方面：第一，物料超支风险。由于PPP项目建设周期较长，在此期间物料价格很有可能出现波动，如若价格上涨过快超出预期，就有可能出现物料成本超支。此外，在建设施工过程中，如果施工安排不合理可能会导致物料资源浪费，为此，公司要多购进一批物料以保证施工的正常进行，而这也可能导致物料成本超支。第二，管理风险。项目设立之初，公司没能仔细对风险进行评估，也没有制定相应的风险预警、防控机制，一旦风险发生就很难进行控制。另外，在项目施工过程中，公司没有设立专门的质量监管部门，相关监管人员形同虚设，无法对项目质量进行把关，有可能导致公司投入的成本无法收回。第三，技术风险。在项目设计过程中，由于公司相关配套监管工作、审核工作不到位，使得设计方案的某些细节出现了错误，最终导致后期施工时发生浪费物料资源的情况。此外，建筑施工过程中，工作人员技术操作失误、偷工减料等行为也会影响到项目的建设效果。

（三）收益交易结构风险识别。政府付费是PPP项目的主要收入来源，单一的收益获取途径是制约PPP模式发展的一大障碍。由于PPP项目建设和运营的周期较长，在此阶段公司需要不断投入大量资金来维持项目的正常开展，为此，公司需要持续吸引社会投资者参与融资。由于公司的收益来源是回收周期较长的政府付费，在投资者投资的过程中经常会有投资者退出，这时公司要向其支付相应的投资收益，此外，公司还要为保证项目的正常运营进行再次融资，基于此，公司的资金流动性便会降低，同时也会面临较大的融资难题。另外，由于PPP项目的投资收益回收期较长，公司的应收账款长期存在并不断积累，一旦由于某些不可控因素无法及时收回应收账款，那么公司很可能因为资金链断裂而无法保证项目的正常运转。

（四）程序交易结构风险识别。社会资本方在招投标过程中会投入一定的成本，如果竞标不成功就可能导致公司这一部分投入付诸东流。公司在这一阶段面临的风险主要包括以下几方面：第一，政策风险。当国家出台的PPP项目相关政策发生较大变化时，公司如果没能及时跟上政策变化情况就编制项目申请方案，很有可能导致方案内容与国家政策不符而无法竞标成功。例如：PPP项目相关税收和土地政策调整；政府付费方式变化（按效付费）等。第二，招投标风险。公司编写的标书内容前后是否一致、格式是否符合规定等会影响到公司是否能够招标成功，进而影响到公司前期的成本投入是否有价值。

三、PPP项目各交易结构财务风险控制措施

（一）融资交易结构风险控制措施。针对银行审批、偿债和增信等风险给公司融资带来的困难，W公司主要采取了以下应对措施：第一，成立PPP产业基金。2017年9月W公司联合两家公司成立了某智能汽车小镇基础设施PPP产业基金，目的是为公司拓宽PPP项目融资渠道。通过设立该基金，一是公司的资金来源更加广泛，不再局限于银行这一单一的融资方式，资产证券化、债券等多种融资方式，项目补贴、担保、股权等多种融资形式的加入，使得公司融资更加容易，并且能够满足更多融资需求。二是随着基金的成立，更多社会资本方参与到项目融资当中，公司能够减少持有项目公司的股权，项目公司的债务也就不会合并到公司报表当中，从而有利于降低公司负债率，提高再融资能力。三是如果政府将财政资金加入到PPP产业基金当中，公司在进行融资时便能够吸引更多社会资本方加入，此举能够给项目带来增信效果。第二，采取多种融资渠道。为了有效改善公司的债务结构，提高公司抗风险能力，公司从银行、信托、券商等多种渠道进行融资，并且为确保PPP项目正常实施，公司还通过发行债券方式进行融资，基于此，公司在2017年获得了2.5亿元绿色债券、8亿元超短期融资、银行授信50亿元，公司现金流逐渐上升，筹资规模逐渐扩大。

（二）服务交易结构风险控制措施。为了应对物料超支、管理风险和技术风险给公司带来的成本超支问题，公司主要采取了以下措施：第一，针对物料超支风险，公司通过制定详细的月度、季度资金支出方案，来防止公司在购买物料时出现过度支出的行为，这在一定程度上起到了风险防范作用。第二，针对管理风险，公司设立了专门的项目监管部门，并且制定了相应的管理制度。其中，在项目审批上，公司通过对员工审批权限进行管理，明确个人审批职责，防止员工出现滥用权限的情况；在项目监管上，通过建立问责机制，对每项资金的使用情况进行监督管理，确保所使用资金符合相关要求，一旦出现不合规使用行为，公司便可以通过追责对相关责任人进行处罚，从而减少建设施工过程中发生违规的可能。此外，公司为了保证施工进度和质量，成立了检查小组对项目施工情况（包括材料、劳务等）进行检查，以防止因施工质量不合格给公司造成损失。第三，针对技术风险，公司通过采用大数据技术对整个施工过程进行模拟施工，对施工资源和成本进行实时监控，大大提高了设计方案的可行性，同时降低了公司成本。

（三）收益交易结构风险控制措施。为解决收益交易结构中流动性风险、信用风险等给公司带来的资金回收问题，公司采取了如下措施：第一，针对流动性风险问题，首先，公司通过采取资产证券化、应收账款买断等多种金融方式来降低对公司现有资金的占用，并且提高了合作协议中交易对方初期首次付款的比例。其次，公司为加快政府拨款进度，通过利用自身现有资源优势，在保证项目质量的基础上尽可能提高施工进度。最后，公司为加快回收应收账款，通过分类统计应收账款项目，成立了专门的应收账款回收小组，每个人都有相应的收款任务，并且建立了相应的奖惩机制，以确保账款尽快收回。第二，针对信用风险问题，公司在选择投资项目时更加重视合作对象的财政和资金预算水平，即更加关注对方的回款能力是否良好，加大了对项目选择的考核力度。受此影响，2018年公司投资的PPP项目规模逐渐缩小，现金流更加顺畅。

（四）程序交易结构风险控制措施。针对程序交易结构风险，公司主要采取了以下应对措施：第一，针对政策风险，公司严格按照国家相关审批程序开展工作，做好政策变化调查工作，及时建立相对应的配套机制，此外，公司还对双方责任情况进行了详细划分，明确风险承担主体。第二，针对招投标风险，公司对标书内容进行了仔细校对、详细检查，认真进行物有所值和财政承受能力评价和论证，防止因为细节问题导致竞标无法成功。