连云港公立医院纪检监察机构改革背景下廉政风险防控机制的建立与效果评价

马翠业，王媛媛，刘新秀

1.连云港市中医院纪检监察室，江苏连云港 222004；2.连云港市第一人民医院纪检监察室，江苏连云港 222002

从党的十八大到十九大，我国党风廉政建设和反腐败斗争获得明显成效。尤其党的十九大，以习近平同志为核心的党中央以超强的决心发出反腐“大招”，不断释放出全面从严治党不会松口气、歇歇脚的强烈信号。中共中央办公厅2018 年6 月25 日颁布的《关于加强公立医院党的建设工作的意见》明确提出，要加强医院党风廉政建设和反腐败工作。医疗卫生领域作为重要的民生领域，是群众关注的重点，可以说医疗卫生领域的廉政建设是医院党建和党风廉政建设的关键所在[1]。为有效预防医疗机构腐败和不正之风，必须加强内部监控，建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，从源头上提高预防腐败和纠正不正之风的能力，建立廉政风险防控体系[2]。按照中纪委《关于加强廉政风险防控的指导意见》（中纪发〔2011〕42 号）要求，根据卫生部《关于推进公立医院廉洁风险防控试点实施方案》精神[3]，连云港公立医院在纪检监察机构改革实施过程中，建立了完善的廉政风险防控体系，通过实践研究，取得了明显的效果，供其他公立医院借鉴。

1 连云港积极推进公立医院纪检监察机构改革工作

2019 年，根据中共中央办公厅发布的《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》（中办发[2018]58号）、中纪委办公厅《关于推进中管企业纪检监察体制改革的实施意见》（中纪办发[2018]11 号）、省办公厅《关于深化江苏省纪委监委派驻机构改革的实施意见》（苏办发[2019]23 号）精神，连云港纪委结合工作实际，就推进市属国有企事业单位纪检监察体制改革提出实施方案，在全省首次对市属国有企事业单位进行纪检监察机构改革试点，在《关于市属国有企业、市属重点基础设施投资企业、市属高校院所等事业单位纪检监察机构设置有关事项的意见》（连委办发[2019]129 号）中明确对市委管理领导班子的公立医院保留纪委设置，同时任命为监察专员，设立监察专员办公室，与纪委合署办公，并对其机构和人员编制进行了调整，撤销其内设监察部门，充实同级纪检机构[4]，履行纪检的监督、执纪、问责和监察的监督、调查、处置的职能。同时，印发了《连云港市属事业单位纪检监察机构工作规定》（连纪办发[2020]9 号），进一步准确定位了医疗机构纪检监察机构的职能,使责任更加清晰，明确了公立医院纪检监察机构在市纪委和院党委双重领导下工作，监察专员办公室接受市纪委监委直接领导。

2 连云港公立医院廉政风险防控机制的建设

目前，连云港公立医院的廉政风险防控工作主要依据原卫生部《关于加强公立医疗机构廉洁风险防控的指导意见》（卫办发[2012]61 号）文件为指导开展。包含以下几个方面。

2.1 加强组织领导，落实党委主体责任

公立医院纪检监察机构改革背景下要想对医疗机构实行有效的廉政风险防控，就要有效落实党内法规，必须党要管党，从严治党。实行院领导副职分工负责，“一把手”进行监管[5]。党委切实履行主体责任，高度重视和指导廉政风险防控工作，认真分析研判廉政风险防控工作，纪委落实好监督责任，其他分管领导落实好“一岗双责”，切实负起分管部门责任，督促指导部门和重点岗位人员完成排查任务，制定切实可行的防控措施，确保存在的风险点找准、查清，有效推进防控措施的落实，有力打造能预防、可管理、能落地的廉政风险防控机制。

2.2 深化警示教育，牢筑廉洁从业防线

主要通过多种形式、多项载体、更多渠道进行正面引导与反面警示，深入开展党纪条规教育、医德医风教育、廉洁从业教育。结合党史学习教育活动，开展党风廉政文化宣传月主题活动，常态化开展廉政讲座。紧盯重要节点开展廉政谈话，坚持把纪律挺在前面，对重点科室重点岗位人员进行定期不定期的廉政谈话，尤其针对重点岗位工作人员进行廉政风险教育，利用系统内近年来发生的职务犯罪典型案例进行警示教育，通过营造浓厚的廉洁文化氛围，进一步筑牢廉洁从业的思想防线[6]。

2.3 科学清权确权，建立风险防控体系

为全面推进医院党风廉政建设，切实加强重点部门和重点岗位的有效监督管理，拓展从源头上防治自身腐败，健全预防腐败工作的长效机制。根据党的十九届五中全会和十九届中央纪委五次全会关于完善权力运行和监督制约机制的有关精神，建立廉政风险防控机制。

2.3.1 风险排查范围 重点排查公立医院领导班子及其成员、行政管理部门、临床医技科室等中层干部，实现部门、岗位及人员多覆盖，尤其财务、设备、药学、基建等重点岗位及部门负责人，重点查找在财务管理、医疗设备采购及基建项目建设等方面容易产生腐败行为的权力名称、廉政风险点、内容及表现形式[7]。

2.3.2 风险点排查 在全面梳理岗位廉政风险点基础上，结合审计和市委巡察时反馈的问题，以部门科室集体自查、个人岗位自查等方式，对岗位廉政风险进行再自查、再分析、再回顾，进一步强化廉政意识、责任意识、大局意识。院领导班子及成员、职能部门和临床科室中层干部，按照“谁主管谁负责”原则，自下而上深入开展廉政风险点排查，查找方式为自己查找－科室互查－医院复核，根据权力名称、权力类别、存在风险点、管理制度、风险表现形式、风险起源等方面查找容易出现廉政风险的因素及环节。

2.3.3 明确风险点相应等级 根据权力运行尺度、自由裁量权大小、风险发生频率及可能造成的危害程度及风险发生的概率，将风险点划分为高风险（A）、一般风险（B）、低风险（C）3 个等级[8]。

以职务权力的廉政风险防控为例。开展宣传发动，统一思想认识；认清权力风险，科学清权确权（表1）；开展风险分析，实施分级防控（表2）。

表1 连云港公立医院职务权力职权目录表（部分）

表2 连云港市公立医院职务权力廉政风险点及分级表（风险点总数：45 个。其中：A 级8 个，B 级23 个，C 级14 个）

2.3.4 制定风险防范内控流程及防控依据 对应排查出的风险点、分析风险起源，依据相关法律法规、政策规定、廉政要求、工作职责、工作权限、工作标准等，优化职权运行流程，制定防控规则[9]。对权力运行的关键环节、内部管理的薄弱环节、问题易发的风险环节提出相应的防控措施，实行重点监督、重点防控（以设备采购廉政风险防控为例，图1）。

图1 连云港市公立医院职务权力廉政风险防控流程图（设备采购为例）

2.4 完善健全制度，构建风险考核机制

针对不同岗位的特点和权力运行流程，围绕腐败易发、多发的环节，完善相应制度流程，使各项工作权力运行有章可依、有理可循，强调从制度上完善分权机制，构建科室廉洁风险考核制度、廉洁管理督查考核办法以及岗位责任追究制度[10]。

2.5 强化监督制约，规范权力运作机制

成立由审计、纪检监察、行风和财务等部门组成的督查小组，围绕职权运行开展有效、全过程监控，在监督模式上，构建“三位一体”的监督系统[11]，即“制度监督+科技监督+民主监督”。运用制度约束来管人管事，建立防控平台，运用科技信息手段建设防控系统[12]，如反统方平台的运用，定期对“三重一大”事项等职务决策权力的结果进行公示和民主监督、群众监督，规范权力运行，实施全程监控，化解廉政风险。运用丰富的监督方式，采取随机抽查、重点督查、交叉检查、财务审计、专项整治活动、重大事项报告、述职述廉等活动，进一步规范权力运行[13]。

2.6 把握“四种形态”，强化监督执纪问责

科学、有效应用监督执纪问责“四种形态”，通过提醒谈话、批评教育、诫勉谈话、书面检查、党政纪轻处分等方式，对发现的苗头性轻微性问题实时调查处理。加强问题线索管理，定期对信访情况进行专题分析研究[14]。深入开展“系统查、查系统”，着力从典型案例中发掘共性问题，以重点突破带动系统查处，如医保基金安全使用、招投标等问题。做实以案促改，深入分析案件违纪违法规律，积极发现问题症结、提出整改意见，倒逼深化整改。开展专项检查，督促问题整改，同时结合案件查办，开展警示教育，督促引导以案为鉴。

3 效果评价与分析

3.1 廉政教育更接地气

领导班子及其成员带头开展廉政教育和自我学习，依法治院、廉洁从政、依法管理理念和能力不断提升。定期开展主题教育活动，强化多层面、多载体、多形式、全覆盖及正反结合、重点突出的廉政宣传教育。与支部“主题党日活动”相结合，通过开展各类研讨会、生动活泼的廉政文艺汇演、常态化廉政讲座、身边典型案例学习，教育大家珍惜岗位，慎用手中权力，营造良好的医院廉洁氛围。

3.2 风险防控更加明确

查找风险点是整个风险防控工作的基础和根本，只有全面具体的理解廉政风险，才能有针对性地做好相应的防控措施，防患于未然[15]。针对易出现腐败问题的重点岗位和关键环节存在的风险点进行排序分析，并对排查出的公立医院存在的45 项职务权力的运行机制、重点、敏感岗位职责以及相关制度流程进行深入研究，制定有效的风险防范措施110 多条，充分发挥内部审计和监督的职能，做到事前介入、事中监督、事后审计，保证权力规范运行[16]，编印廉政风险防控手册，在廉政风险防控平台进行公示，主动接受监督。通过逐步完善内控机制以及外部监督，建立一套完整、清晰的廉政风险防控机制和管理体系，保证廉政风险防控管理工作的持续良性运行。

3.3 督促检查更具常态

纪检监察全面、有效融入医院管理，工作更具针对性，注重、强化日常监督检查。建立健全管理岗位和重要廉政风险点人员的廉政档案，具有较高廉政风险的重要岗位的工作人员定期轮换[17]。结合专项治理活动，紧扣干部职工的党风廉政建设情况，突出问题线索，通过专项审计、微巡察等方法以责任倒逼形式促使整章建制。

3.4 监督建议更重实效

为加大提醒与督查的力度，就监督中发现的问题以《纪检监察建议》的形式进行书面整改通知，督促抓好整改与落实。进一步明确了设备基建和等招标采购、公务用车、停车收费、专项经费使用以及劳动纪律等工作流程，规范了权力运行，提高了制度执行力及廉政风险防控的责任意识，有效预防了医院经济运行风险和工作人员廉政风险，进一步提升了医院整体管理水平，促进医院良性、健康发展。

3.5 运行机制更加健全

院纪委制订工作实施方案，成立领导小组，明确工作职责，不当“和事佬”，敢于做“包公”，督促班子及其成员廉洁从政，履行好党风廉政建设工作主体责任和“一岗双责”[18]。不定期督查院科两级责任制的落实情况，抓好分管部门的廉政风险防控工作，对存在的风险隐患及时提出整改意见。对人、财、物等重点管理部门、重要环节强化监督和提醒。认真落实任前廉政谈话、提醒谈话等约谈制度。定期召开药品耗材（制剂）等供应商廉洁经销座谈会，签订经济合同同时签订“廉洁购销协议”。通过逐步完善内控机制以及外部监督，形成一套科学、完整、清晰的廉政绩效考核指标体系，结合医务人员医德医风考核管理实施方案，将考核指标体系纳入公立医院岗位绩效管理中,使权力运行机制更加健全，全院一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”的机制。

4 连云港公立医院廉政风险防控机制的建设需要进一步探索

该研究通过对连云港公立医院廉政风险防控体系的实施进行了系统分析研究，发现自2019 年11 月以来，连云港在全省首次对市属国有企事业单位进行纪检监察机构改革试点工作，取得了一些初步的成效，但是由于改革处于初步实施阶段，还有一些工作内容与医院实际情况切合度还有待提高，公立医院廉政风险点防控成效评价体系、政策因素对廉政风险防控的影响及审计和巡察工作对提高公立医院风险防控的有效作用等有待下一步继续深入研究和探讨。连云港公立医院廉政风险防控工作距离精准监督、靶向惩治还有差距，还需进一步研究。

①对廉政风险防控的认知仍存在不足，大多医务人员轻管理重业务，使廉政风险防控制度、措施、流程没有落到管理工作的实处。

②廉政风险排查等级和评定非常关键，但在实际中找准风险点非常困难，继而容易引发监督不到位等问题。

③多数公立医院尚未建立廉政风险防控实施成果的考核评价指标体系，无法体现廉政风险防控的成果，致使医院各部门、岗位和个人参与廉政风险防控的动力不足。