算法行政背景下健康码适用现状、问题及规避路径探析——以西安市健康码为例

涂雨欣 杨玲 尹雪

（西北大学法学院，陕西 西安 710000）

一、健康码的内涵界定和运行机理

（一）健康码的内涵界定

根据2020年2月25日国务院《关于依法科学精准做好新冠肺炎疫情防控工作的通知》，健康码是行政机关综合判断个人健康风险等级，获得出行、复工资格的法定证明，是出于风险预防的目的对个人信息处理并进行自动化行政评级的行为，其内嵌了自动化的程式标准，是应急状态下算法行政在全国范围内的全新尝试。

（二）健康码的运行机制及其合理性

健康码作为政府的数字工具，其运行主要依托市场主流应用程序，通过线上采集授码、线下核验信息扫码两条路线，根据行政机关已程式化的评判标准对疫情防控大数据库的信息进行处理，最终呈现出“红黄绿”三种不同健康状态。在这种运行机制下，政府部门是数据的控制方，为行政治理提供数据技术的企业则是数据的处理方，而公民则是数据的提供方，维系三方的核心在于企业根据行政机关设定的评判标准[1]而提供的算法。

从健康码的使用目的来看，其出于风险防控的目的，维护的是社会的公共利益，具有合法性；但从使用手段来看，健康码是一种自动化的行政评级，前期的信息收集和评级后的控制措施都带有一定强制性，公民个人信息保护、信息处理误判等风险是否超越了法律保护的界限仍有待考量。

二、健康码的适用现状

（一）西安市健康码的适用现状与效果评价

由于全国各地健康码的运行机制大致相同，故以西安市的适用现状为例进行调研分析。宏观角度而言，健康码在西安市的落实进展顺利。在通过问卷的形式对西安市不同年龄段的市民进行走访调研后发现，对西安市健康码的实际效果评价中。超过80%的被访者认为在疫情防护过程中西安市健康码发挥了实际效果，但仍有10.28%的被访者认为西安市健康码的实际效果有限。

鉴于适用效果评价呈现出多样化的选择，故对西安市健康码存在的风险与实际局限进行深入考察。

（二）健康码适用中存在的问题

1.算法自动化决策地风险

由于算法标准、原始数据等原因形成的思维处理惯性，进而使得算法系统在自动化决策过程中出现带有偏向性的结果[1]。除却程序设计的偏差产生的偏见外，人工智能自动化决策也伴随其他类型偏见，容易无端放大某些风险要素，或者由于算法程序本身的局限性得出与实际不符的结论。

2.个人信息的保护面向

疫情防控过程中健康码的生成方式是动态码，然而健康码所包含的信息不仅是呈现的个人身份信息和健康信息，还包括交通出行记录、通信记录、家庭住址等个人敏感信息。这些庞大的信息在数据传输、管理的过程中难以避免地在系统后台聚集，增加了信息泄露地风险[2]。

3.健康码误判的救济途径不畅通

作为疫情期间公民出行的法定证明，健康码呈现的不同结果对应着不同的管控措施，而出现误判的黄码和红码时，配套的解决措施却并不完善。同时，公民对于现有健康码误判的救济渠道知悉度低，疫情管控下趋于被动，特别是对于多地往返人员而言，各地健康码管理措施不一，尽管全国推进健康的互认机制②，但还没有统一高效的申诉或救济渠道，这亦是摆在各地健康码互认机制推进面前的问题。

三、公共空间健康码适用风险的规避路径

（一）技术治理：“算法偏见”的预防与协调

“算法偏见”作为人工智能领域所固有的缺陷，虽无法完全消除，但可以通过提前预防和事后的应对措施来规避。具体而言，健康码在算法程序的构建方面应当重视算法公正，既需要保证程序的公正，还需要在具体的数据选取方面做到公正合理。另一方面，涉及对“算法偏见”的事后应对与协调，可以采用“算法程序”的自我纠错和漏洞修复功能，以此将损失和影响降到最低。

（二）算法背景下的个人信息保护

公民的个人信息兼具人格和财产利益，在算法治理的模式下，公民的数字人格更加被重视。因此，健康码在控制处理公民个人信息时更应加强相应的保护措施。

首先，知情同意原则是个人信息保护的基本原则，即数据控制者在处理个人信息时，应当履行告知义务，尊重公民的知情权，让使用健康码的公民明确自身的权利范围以及个人信息的利用目的和范围。

其次，行政机关在依据健康码治理的过程中也需要遵循比例原则[3]，反映在健康码运行的合比例性审视，则须经适当性、必要性和均衡性的三重审度，例如对公民敏感信息的采集需要把握好个人信息保护的边界[4]，对不必要采集的信息不予采集，兼顾好防疫目标和相对人的利益。

（三）风险防控及报错问责机制的完善

在健康码运行中存在“算法偏见”、数据报错等风险，这给疫情防控工作中信息的收集与识别带来不便，同时也给公民带来困扰。如何规避和进行救济，关键在于完善风险防控及报错问责机制。

健康码的风险防控有赖于算法程序的精准调配和工作人员的严密审核。一方面，健康码需要在不断地试错中加强数据运算的精准度，同时辅之以算法程序的自我纠错功能。另一方面，配套的人工的救济渠道是有必要的，但人工救济渠道也需明确好权责界限[5]，责任主体根据不同的责任类型进行责任承担。

四、后疫情时代：健康码的发展进路

（一）健康码在“后疫情”时代的发展趋势

当前，全国多个地方在尝试健康码的升级转型。安徽“安康码”添加政务服务事项、一码通办等新功能；杭州健康码上线了医院预约挂号和“健康证明”功能。健康码在“后疫情时代”的转型发展是必然趋势，西安市健康码也需要尽快建设体系性制度，将之扩展到政务服务、医疗健康、交通出行等领域。

（二）建设健康码的体系性制度建设

健康码应尽快建设体系性制度，充分利用现有健康码建设和应用的良好形势，将防疫健康信息码升级为多功能信息码，既能够有效地提升政务服务效率和水平，助力“放管服”改革取得新突破，也能促进信息技术与其他领域的更深层次结合。

其次，国家层面做好顶层设计，为政府职能转变、释放数据红利、促进数字经济和实体经济融合发展指明方向。具体到健康码的升级，可以作为后疫情时期数据经济的一个突破口，在新一轮产业变革中进行谋划，先从地方试点探索开始，鼓励地方立法和政策创新，处理好各方关系，稳步拓展数据应用场景，推动健康码与政府治理融合、与服务业融合，与产业融合，从而催生更多数据经济商机[6]。

五、总结与展望

在算法行政背景下，健康码的适用有效提升了政府的行政管理效率，也让算法治理在实践中接受公众的检视。健康码在后疫情时代该何去何从？目前，由杭州市政府牵头的多地政府提出在疫情常态化之后拓展健康码应用的建议[7]。但无论是健康码的升级转型，还是常态化管理路径的探索，都需要我们从科技、民生、法律等多重视角考量分析。

注释：

①参见市场监管总局（标准委）发布《个人健康信息码》系列国家标准。

②参见《关于深入推进“互联网+医疗健康”“五个一”服务行动的通知》。