从国际比较看我国食品质量安全追溯体系的问题及对策研究

代晓霞，王 旭，于 娟

（中国电子信息产业发展研究院消费品工业研究所，北京 100048）

近年来，我国高度关注食品安全问题，并将推进食品质量安全追溯体系建设作为食品安全工作的重要任务之一。追溯体系以保障食品质量安全、方便查找召回为核心目的，具有控制食源疾病、降低事故损失、防止掺假窜货、提振消费信心等多种功能。食品质量安全追溯体系是国际公认的提升食品安全治理能力的重要手段[1-2]，20世纪90年代以来，发达国家率先应用可追溯系统进行质量安全管理，并把确保产品可追溯性作为提升国家食品安全治理能力的重要战略，并在实践中不断完善，形成了适合各自国情的追溯体系[3-4]。我国起步较晚，分析和借鉴国外先进经验，对于加快完善食品追溯体系、提高食品质量安全保障能力具有重要意义。

1 发达国家食品质量安全追溯体系建设经验

1.1 完善管理架构，明确主管部门

欧盟、日本、加拿大等经济体将食品追溯相关职能放置于专门机构，负责日常监管、风险管理、信息发布、产品召回等具体事宜。欧盟最早建立和应用食品质量安全追溯体系，陆续颁布《食品基本法》《食品安全白皮书》等法规文件，并于2002年成立欧洲食品安全局，作为欧盟直属的独立机构对食品质量安全问题实施集中统一监管，成员国纷纷设立对应的国家级机构，为区域内快速高效的食品追溯与产品召回奠定了基础。同类机构还包括加拿大食品检验署、日本食品安全委员会等。美国、澳大利亚等国家的该职能由不同的国家部门负责，分别管理不同类别食品的追溯工作。在美国，肉类、家禽及其产品的监管工作由农业部下属的食品安全和检验局负责，卫生部下属的食品药品监督管理局则负责管辖其他门类的所有食品，两家机构对所负责领域实行“从田园到餐桌”的全产业链质量安全监管，同时执行风险管理、产品溯源召回计划审批等职能。综上，两种管理架构虽有所不同，但都能保证对本国范围内任何一类食品进行风险研判、产品溯源或召回[5-6]。

1.2 健全法律保障，严格违规处罚

①发达国家一般具有专门的食品追溯法律或同等效力的法律规章，由政府提出明确的企业追溯体系建设要求及实施期限，企业负责具体实施，有关部门负责监督督查，其中，欧盟、美国将具备可追溯体系作为企业在境内进行食品生产经营活动的准入条件，不具备可追溯性的国外食品不允许进口。②发达国家还针对不同的食品类别细化相应的追溯系统操作规范、监管部门抽查办法等，主管部门对违规或不达标企业处罚严厉，包括高额罚款、责任人刑事处罚、削减政府补贴资金、免除食品生产销售资格等方式。近年来，越来越多的国家开始把可追溯性作为对食品的强制性要求，制定详细的法规要求，使追溯体系逐渐成为一种新的贸易壁垒手段。

1.3 统一编码规则，规范信息内容

基于国际标识代码体系，以法律形式确立全国统一的标识体系、编码规则、数据库，可通过信息记录追溯到产业链上的原料、生产、流通、销售各环节主体，并对呈现给消费者的标签信息内容加以规定。以追溯体系的互联互通性有效防止了因分头或分段监管造成的信息交流不畅、数据难以共享等问题，形成了较好的部门间、区域间、中央与地方间的协同协作。目前，欧盟、美国、日本、加拿大、澳大利亚等主要发达经济体均采用基于GS1开发的追溯系统，通过标识解析和电子数据交换即可实现跨国贸易实时数据传递和信息沟通。

1.4 优化推广举措，提高社会共识

①欧美国家大多采取追溯与质量管理体系相融合的方式，推动追溯体系建立，企业基于已建立的GMP、HACCP等质量管理体系，经第三方认证便可建立追溯体系，有效降低了建设和运行成本，提高了行政审批效率。②发达国家普遍形成了较为完善的国家、地方、社会机构等多层级的食品安全风险信息披露体系，人们高度关注风险评估结果的社会化发布，消费者有效参与到食品质量安全社会共治环节，对可追溯食品的接受度和消费意愿普遍较高。

2 我国食品质量安全追溯管理体系尚需完善

2.1 法律法规不健全，监管难度较大

我国食品质量安全追溯管理制度大多以各部门规章的形式发布，没有出台专门针对食品质量安全追溯的法律法规，仅在《中华人民共和国食品安全法》中提到国家建立食品安全全程追溯制度，鼓励食品生产经营者建立食品安全追溯体系，但对追溯体系建设的要求、具体措施、奖惩制度以及食品安全追溯相关部门的责任分工等内容没有明确规定，导致追溯体系的企业主体责任不明确，追溯监管部门职责有交叉，监督检查难度较大[7-8]。

2.2 多种平台并存，相关标准不一致

目前我国食品质量安全追溯体系或平台主要分为政府主导、第三方供应商主导以及企业自建3个模式。其中，政府主导的追溯管理平台涉及农业、市场监管、工信和商务等多部门，各部门以分段管理的模式，分别对产品的原料、生产、流通等环节进行管理，追溯只在各自的体系中运行，缺乏全国统一的标准，各平台间也未能有效衔接。第三方供应商主导和企业自建的平台基于产品自身需求搭建，形式多样，互不兼容。对于企业而言，根据不同标准满足不同部门的需求，也导致重复建设和企业成本的增加。

2.3 追溯技术相对单一，安全配套措施不完善

目前国内的追溯系统大多采用条形码、二维码和射频标识技术（RFID），具有移动性、便捷性以及全面性等优点，但在防篡改、防伪造方面还有一定不足。企业开发主体小而分散，技术同质化、碎片化较为严重，创新能力不足，虽然目前市场上有各类防伪标签，但都存在不同的应用缺陷[8]。追溯平台在数据防护方面尚需完善，存在敏感数据明文存储、数据无法实现抗抵赖及防篡改、无法有效确认电子标签发放者身份等安全问题。

2.4 推广引导不到位，消费者认知度不高

目前，国家对食品质量安全追溯体系的宣传引导力度还不够，许多消费者并不了解可追溯食品在质量上的优越性，对可追溯的产品认可度不高，部分消费者还认为产品追溯只是企业的一种营销手段或噱头，认为可追溯产品品质优势不明显，价格却较高，消费者不愿为此支付高价，这在一定程度上阻碍了食品质量安全追溯体系的建设和推广。

3 对策建议

3.1 建立健全的法律法规和追溯标准体系

①加快推动食品质量安全追溯工作法制化进程，明确食品溯源工作主管单位及参与单位，推进各主体间的信息集中化管理；明确食品产品强制溯源的品种和推进时间表，以食品安全关注度高、行业集中度高的产品作为试点，逐步分批次推进。②要明确追溯体系建设要求、时限和各主体的责任义务，细化企业违法行为惩戒办法。建立原料、生产、流通各环节间切实有效的风险信息交流、预警和食品溯源、召回机制。③实行统一的以国际标识代码体系为基础的编码方式，探索建立“共有数据库”，将生产环节和流通环节的产品信息通过唯一的识别码互通，逐步实现国际、国内的互联互通。

3.2 推动可追溯体系的认证机制

①加快推动HACCP、GMP等质量管理体系的广泛建立，允许已通过质量管理体系认证的生产企业在追溯功能验收达标后，即可通过追溯体系认定。②完善追溯体系第三方评价和工作管理办法，明确验收标准，培育一批专业的第三方认定机构。认定标准应主要依据法规要求及追溯功能实效性，信息采集、识别、传输、处理技术与设备型号及系统自动化程度则可由企业根据自身生产实际状况、经济状况自行确定。

3.3 加快追溯技术的开发和应用

①加快区块链、大数据、5G、射频识别等技术在食品质量安全信息采集、传输、处理技术与设备中的研究应用，形成一批龙头企业，立足自身优势与国外大型企业形成互促竞争发展，严格产品追溯信息审查与接入、提高产品追溯权威和信息安全管理的可靠性。②加快关键技术装备的转化应用，注重培育一批食品追溯体系技术装备设计与供应一体化解决方案的供应商，切实提高可追溯体系的覆盖率、有效性。

3.4 加强宣传引导，构建良好追溯环境

①加大对通过食品质量安全追溯体系认定企业的支持力度，提高企业主动进行技术改造、申请认定的积极性；②加强宣传引导，提升消费者对可追溯食品优质优价的认可度，形成良好的消费带动效应；③结合食品工业企业诚信管理体系，推动形成社会监督共治的良好风气，提高大众对食品安全风险信息和追溯违法行为的关注度；④发挥行业协会的作用，探索建立食品安全风险信息与权威研判的交流发布途径。