系统持久提升科研经费管理体制的有效性

王雍君

（责任编辑 胡秀荣）

科研经费管理体制的有效性与可靠性攸关国家的创新能力和国际竞争力，长期而言尤其如此。中国要从制造业大国迈向创新型大国，除了持续稳定地增加科研投入外，更依赖持续不断地改进科研经费管理体制以释放其巨大潜能

新近颁布的《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（以下简称《意见》），在秉承近年相关政策文件确立的改革方向与总体思路的基础上，提出了范围更广、力度更大、责任落实更为明确的改革方案，如果全面落实到位，可望为系统持久提升科研经费管理体制的有效性作出重大贡献，从而加速中国迈向创新型大国的进程。这一乐观预期根植于《意见》全文贯穿的“铁三角”（绩效、激励、分权）逻辑。

科研管理的“绩效—激励—分权”逻辑

中国已然成为全球科研经费排名第二、科研人员数量排名第一的科研大国，但科研成果的整体质量和转化应用排名很不乐观，主要原因可以追溯到财政科研经费管理体制的内在缺陷：偏离科研活动本质属性决定的“铁三角逻辑”，即以结果绩效依赖激励与分权管理的逻辑。

结果绩效指科研成果的质量、数量及其应用前景。如果不能对结果作出贡献，科研经费的价值将无从体现。所以，良好的科研管理首先必须是“结果导向的绩效管理”，但现行体制长期把主要注意力置于过程和财务合规，从而削弱和分散了结果关注，这在人文与社会科学的基础研究领域尤其明显。“过程”涉及立项、申报、资金拨付、评审直至最终结项的各个环节，非常繁琐、费时费力，而且很难保证把科研项目和科研经费分配给真正的“科研能人”，以至劣币驱逐良币、资金与项目“碎片化”现象盛行。科研成果评价标准和评审机制的缺陷使上述情形更趋恶化。

科研活动属于智识性极强的人类活动，失败风险很高，而且一旦失败即前功尽弃。这些固有特性在逻辑上要求管理重心从过程合规转向结果，还要求把“结果依赖激励与分权”的逻辑牢固地植入管理体制。简言之，要想多出成果、出高质量成果，最重要的两个条件必须满足：解决激励问题，即充分调动科研人员和项目负责人的科研积极性；解决自主权问题，即赋予项目承担单位和项目负责人以必要的自主管理权。如果什么都不能改变，什么也不允许改变，那么什么也不会改变。

结果导向的管理逻辑就是“激励加分权”的因果逻辑。没有种下“激励”和“分权”的“因”，便不会有绩效的“果”。然而，现行体制的激励与分权力度太小，很难充分调动科研人员与项目负责人的积极性，也很难容许、更不用说鼓励他们去尝试作出必要的改变，包括更有效地配置与使用科研经费。“不合逻辑”的问题由来已久、根深蒂固，以至2018年来出台的相关政策改革也未扭转局面，但这次出台的《意见》很可能使局面改观：因为“铁三角”逻辑被植入新的管理体制。

结果导向

《意见》从三个方面强调了结果导向和相关措施。

首先，明确要求项目管理部门“从重过程向重结果转变”，相关措施包括建立完善分类和差异化的绩效评价指标体系，强化绩效评价结果的应用，以及把绩效评价结果作为项目调整、后续支持的重要依据。

其次，强调项目承担单位要“引导科研资源向优秀人才和团队倾斜”，以及“提高科研经费使用效益”。前者对确保“让能人做科研”、减少劣币驱逐良币和集中财力攻关科研难题至关紧要，但实施起来非常不易，因为“领导占优”、暗箱操作和利益扭曲原则的种种作为，在真实世界中很难被遏制，更不用说根除。

最后，《意见》还从强调“为科研人员减负”的角度强化结果导向。明确规定的主要措施包括：简化科研项目验收结题财务管理，推进科研经费无纸化报销，全面落实科研财务助理制度，加快科研经费拨付力度，合理确定经费拨付计划，通过优化科技创新类引导基金的使用强化具有重大价值的科技成果转化应用，以及改进科研人员因公出国（境）管理方式。

激励机制

激励机制关注调动科研人员与项目负责人的科研积极性，这是《意见》特别强调的核心内容，大致分为两类措施。

第一类是加大科研人员激励力度，具体措施包括：提高间接费用比重、扩大稳定支持科研经费提取奖励的经费试点范围，扩大劳务费开支范围，合理核定绩效工资总量，以及加大科技成果转化激励力度。

第二类激励措施针对贡献突出者和顶尖领衔科学家。《意见》规定项目承担单位的间接费用使用“应向创新绩效突出的团队和个人倾斜”，分配绩效工资时“要向承担国家科研任务较多、成效突出的科研人员倾斜”，“探索对急需紧缺、业内认可、业绩突出的极少数高层级人才实行年薪制”，以及对遴选的全球顶尖领衔科学家“给予持续稳定的科研经费支持”。

激励机制与结果导向紧密相连。结果导向反映“做正确的事”，激励机制反映“负责任地做事”：对预期达到结果负责。科研人员得到奖赏不仅源于其“努力”，更源于其“结果”。如果结果不佳，即便整个过程付出足够努力，也应承担相应责任。激励机制不仅奖赏成功，也惩罚失败。区分两类失败非常重要：可避免失败和不可避免失败。前者系可抗拒的人为失败，后者系不可抗拒的非人为失败。科研活动的根本目的是创新。要想创新就要容忍失败，但只是不可避免的失败才应被容忍。这些考虑，表明激励机制的设计既重要又复杂，因而值得费心思量。

分权管理

科研活动可分为“知识生产”和“知识运用”。这是两个既紧密相连又截然不同的领域，适合采用不同的管理逻辑：知识生产依赖分权管理，知识运用依赖集权管理。《意见》所规范的科研经费管理主要针对知识生产，因而特别强调赋予科研人员、项目负责人和项目承担单位的管理自主权，大致分为三类措施。

第一类是扩大科研项目经费管理的自主权，主要包括：简化预算编制，下放预算调剂权，扩大经费包干制实施范围，以及结合资金留归项目承担单位使用。

第二类是优化科研仪器设备采购。《意见》规定简化科研仪器设备采购流程：对科研仪器设备和耗材采用特事特办、随到随办的采购机制，可不进行招标投标程序。

第三类是治理机制与负面清单制度。《意见》规定：鼓励地方对新型研发机构采用与国际接轨的治理结构和市场化运行机制，实行理事会领导下的院（所）长负责制；探索实行负面清单管理，赋予经费使用的更大自主权，包括自主决定科研成果转化及推广应用。负面清单指“禁止性支出与事项以外皆为许可”的清单，作为增强科研经费使用自主权的一项重要措施。

以合规为前提

《意见》在将“铁三角”逻辑植入科研经费管理的同时，也为其明确预设了合规的前提。这基于如下理念：强化结果导向、激励机制和管理分权的努力，必须置于基本的合规性控制之下，包括财务合规和进度合规。《意见》提出的合规措施包括：加强财会监督、财会监督与日常监督的贯彻协调，加强事中事后监督，项目承担单位动态监管、实时提醒以确保经费合理规范使用，建立科研信用记录并对严重失信行为实行追责和惩戒，以及强化项目承担单位的自我约束和内部管理制度。

中央财政科研经费管理体制事关重大，足以影响全国范围的科研经费管理绩效。管理工作千头万绪、纷繁复杂，但其成败得失主要取决于“是否合乎逻辑”，或者换句话说，是否遵循科研活动的客观规律与正确规范。与垃圾采集与处理等下游性活动不同，科研活动属于典型的“产出与成果不一致”的上游性活动，采用结果导向的管理体制尤其重要，而结果导向在逻辑上必须解决两个关键问题：一个是激励机制，另一个是管理自主性。正是在贯穿了这一“铁三角”逻辑的意义上，《意见》不失为科研经费管理体制的重大进步，可望为促进中国迈向创新型大国作出重要贡献。

前景展望

科研经费管理体制的有效性与可靠性攸关国家的创新能力和国际竞争力，长期而言尤其如此。中国要从制造业大国迈向创新型大国，除了持续稳定地增加科研投入外，更依赖持续不断地改进科研经费管理体制以释放其巨大潜能。这是一个持续不断的系统工程，《意见》的全面落实将有力地推进这项工程，但仍需三项关键性的配套改革才会更加奏效。

首先，消除科研经费分配与使用上的碎片化。中国每年的科研经费规模庞大且不断增长，但科研经费分配过于分散导致难以“集中财力办大事”，以及缺失至关紧要的综合集成。在最重要的地方投入大量资源与关键人才，以及确保相关研究间的高度匹配协同，在任何时候都应作为“最佳资源投入哲学”被严格遵从。科研经费分配的碎片化和协同性不足由来已久且根深蒂固，需要诉诸超越《意见》的强力举措才能消除。

其次，确保“能人做科研”的体制机制至关紧要。中国科技队伍规模庞大、全球排名第一，但真正的“科研能人”却是少数，他们成功申请到科研项目的概率与其科研能力不相称。要防止申报程序被暗箱操纵，防止“在位优势”“头衔优势”和投机取巧者利用关系网络获取项目和经费，导致劣币驱逐良币现象长盛不衰，放大了碎片化和协同性缺失的负面后果：降低配置效率。

最后，基础研究缺失严谨学术评价标准的现状亟须扭转。“领导批示”和同行评价不能取代评价标准与机制建设，包括代表作制度。建立严谨评价标准与机制实为当务之急，否则，结果导向的科研经费管理体制势必落空。一般地讲，严谨的评价标准涵盖四个关键评价维度：重要性、逻辑、创新度与应用前景。确保评价程序不被世俗压力扭曲同等重要。