以全过程人民民主理念为指引完善新时代人大制度

文_付宇程

（作者系中国社会科学院政治学研究所副研究员）

（责任编辑 胡秀荣）

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中提出“全过程人民民主”概念，这是对中国特色社会主义民主的全新表述，旨在揭示我国社会主义民主政治制度的独特优势。“全过程人民民主”不仅指向理念层面，而且要通过一系列法律和制度安排，真正将社会主义民主发展成维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，在立法、监督、代表履职等各项制度的完善中应全面贯彻“全过程人民民主”理念，切实加强同人民的密切联系。

一、“全过程人民民主”是坚持和完善我国人大制度的重要方向

我国人民代表大会制度本质上不同于西方的议会制度，新时代我国人大制度的发展和完善方向亟须新表述、新概括。习近平总书记分别在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会和纪念地方人大设立常委会40周年座谈会上指出，新形势下，我们要与时俱进完善人民代表大会制度，新形势新任务对人大工作提出新的更高要求。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，坚持和完善人民代表大会制度，必须立足新发展阶段，紧紧围绕党和国家工作大局，进一步提升立法、监督、代表等各项工作水平。

2019年11月2日，习近平总书记在上海考察时提出，“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿、通过科学决策、民主决策产生的”，“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利”。可见，全过程民主可以概括为民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的有机结合。

当前西方议会制度已暴露出严重的政治危机。西方国家政治力量、社会力量、资本力量明显失衡，资本力量独大，直接结果是选举民主变成为垄断资本服务的民主，民众利益被迫让位于垄断资本的利益。选举被金钱左右，党派领袖和国家总统通过巨额选举资金的铺垫当选，然后策略性利用选举和选民的选票换取政治收益，表面上举着民主的旗帜，实际上和大型资本财团关系紧密，致使民众非常讨厌政客、政党以及政府。林肯曾表述建立美国政府的理想是“民有、民治、民享”，但是诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨批评现实中美国的制度是“1%有、1%治、1%享”。以新冠肺炎疫情应对为例，美国的防疫决策严重受资本集团利益偏好、党派利益偏好和优势种族和人群的利益偏好左右，无法有效保护弱势群体和普通民众的生命权等基本人权。事实证明，美国代议制民主对普通民众利益的代表性锐减，过度依赖选举的政治体制逐渐呈现落后于人民和时代需求的特征。与之相反，我国的人民代表大会制度却展现出很强的凝聚力、弹性和灵活性。

我国人民代表大会制度的功能定位正是实质民主，即国家的大政方针能在多大程度上回应人民的需求。2021年3月修订的全国人大组织法中新增了“全过程民主”的表述。在新的国际形势下，我国人民代表大会制度应提高站位，明确举起“全过程人民民主”的旗帜，树立践行全链条、全方位、全覆盖的实质民主的制度典范。具体做法是，建立和完善若干长效机制，在立法、监督、代表履职等各项制度建设中切实加强同人民群众的密切联系。

二、完善新时代人大制度应如何贯彻“全过程人民民主”理念

（一）在立法制度完善中贯彻“全过程人民民主”理念

以立法联系点为载体，充分发挥其“开门立法”、吸收民意的桥梁作用。当前基层立法联系点仍处于先行先试阶段，存在的主要问题是覆盖范围有限、代表性不足等。今后完善基层立法联系点的关键词是“扩点提质”，即逐步推进基层人大立法联系点全覆盖，并优化其汇民情、聚民智的立法直通车作用。以立法联系点为载体，完善新时代人大立法制度的具体建议包括如下方面。

第一，在立法工作启动时，依托立法联系点确定年度立法计划，科学立项，问计于民。年度立法计划的确定是人大立法工作中充分吸收民意的首要环节，只有把人民群众“急难愁盼”的问题优先纳入立法计划才能使人大的立法工作在启动时便回应人民需求。例如，淄博市人大常委会的做法是立项时通过立法联系点广泛征集人民群众对立法规划的建议，把人民群众最关心的社会问题，优先纳入年度立法计划，重点推进。通过遍布全国的基层人大立法联系点，各层级的立法机构可以把人民反映突出的社会矛盾优先纳入立法的启动环节，真正实现“民有所呼，法有所应”。

第二，在立法工作进行过程中，依托基层立法联系点把立法听证会开到“人民群众家门口”，在法律条文草案中充分吸收民意。例如，山东省人大常委会制定《山东省长岛海洋生态保护条例》时，由于各种利益诉求交织复杂，制度设计难度较大，为确保汇聚民智、符合民意，把立法听证会开到了“渔民家门口”，依托立法联系点当面听取当地渔民、养殖户、导游、渔家乐从业者和有关管理部门代表、专家学者的意见建议，并根据意见反复修改条例草案。法律草案的制定，往往需要各方利益得到充分表达，很多条文都是不同角度的意见充分碰撞之后得以确定的。以往的立法听证会更多开在人大机关和政府办公大楼中，参与立法听证会的社会人员中专家学者、媒体代表等所占比例更高，基层群众所占比例往往较少。这一方面是因为群众对召开立法听证会的信息掌握不及时，另一方面也是因为群众忙于日常生产和生活无法付出额外的时间和交通成本去人大机关参加听证会。依托基层立法联系点可以更好解决上述问题，把立法听证会开到“人民群众家门口”，有利于当面听取更多基层群众对法律草案的意见，有利于基层群众充分表达自己的实际处境和利益诉求。

第三，在立法效果的预评估中，依托立法联系点解决群众面临的实际困难，力争做到小切口立法“真管用”。例如，《内蒙古自治区乌兰牧骑条例》具有鲜明的地方特色、民族特色，由于没有国家层面的法律作指导，也没有其他省区可借鉴的同类立法实践，立法工作难度很大。2018年至2019年上半年，内蒙古自治区人大常委会调研组深入盟市旗县，通过基层立法联系点公开征求各方面意见，了解乌兰牧骑发展的现状、困境以及队员的诉求等。条例最终明确规定乌兰牧骑属于公益一类事业单位，由旗县级以上人民政府依法设立，解决乌兰牧骑发展最大的瓶颈，给队员安心工作吃下“定心丸”。通过立法联系点充分吸收民意，了解群众对政策导向和立法效果的期盼，可以更大程度使立法的结果符合民意，解决群众面临的实际困难。

（二）在监督制度完善中贯彻“全过程人民民主”理念

将人大代表最关心的问题纳入监督事项，聚焦民生实事，增强监督实效。具体建议包括以下三点。

第一，在监督工作启动时，主动听取人大代表反映比较集中的、本地特别突出的社会矛盾，形成监督工作的聚焦点。例如，2019年12月，云南省人大常委会预算工委组织座谈会发现，代表集中反映基层财政收支矛盾突出、“保工资、保运转、保基本民生”的“三保”压力较大的情况，因此对“三保”问题进行专项监督，用一年的时间持续跟踪审议意见的研究办理情况。人大监督是全过程民主中“民主监督”的重要体现形式，人大在启动监督工作时，有针对性地围绕人民群众和人大代表反映比较集中的当地社会问题，形成聚焦难点、持续监督、推动解决的工作模式，将人大监督工作落到实处，切实反映民意。

第二，在监督工作过程中，为人大代表提供“随时随地监督”的渠道。例如，广州市天河区的“天河人大”微信公众号设“随手拍”专栏。从社区垃圾分类不到位，到学校门前的交通安全隐患……天河区的人大代表可以通过“随手拍”，以图文形式填写意见建议交由街道工委或区人大办转办、交办。广大的人大代表由人民群众选举产生，工作和生活在人民群众之中，作为人民群众的一员，他们有很多机会观察自己工作和生活的社区中存在的问题，但是如果仅仅通过参加年度的人代会集中反映问题，显然不利于监督权的及时行使。因此，人大监督制度的进一步完善应为代表们提供畅通的日常监督途径，使人大代表可以及时提出监督意见，并通过人大机关的汇总整理转交相关部门，引起行政管理部门重视，及时改进相关领域的管理，使全过程民主中的民主监督理念落在实处。

第三，编制专项监督的地方标准时听取人大代表的意见建议。例如，预算联网监督领域目前尚无全国层面的操作标准，为了提升省内各级人大预算审查监督工作水平，四川省人大常委会在广泛听取本地人大代表意见的基础上，编制了《人大预算联网审查监督数据信息提供规范》6项地方标准，首创人大预算联网监督标准化的“四川样本”，由此规范数据信息报送，切实解决工作中存在的信息提供范围不全面、内容不规范、标准不统一等问题，提升了四川省各级人大预算审查监督工作水平。在人大监督工作中，有的专项监督领域出台了全国层面的监督细则，有的领域仅有较为宏观的顶层设计，无论哪种情况，不同省份不同层级的地方政府仍需要出台相关领域的专项监督细则，才能使人大监督真正落到实处。编制专项监督的地方标准时，不能仅仅由“专委”委员和“工委”的工作人员起草，而应该多吸收本地人大代表的意见，使地方专项监督标准在遵守全国层面相关规定的前提下更具有地方特色，符合地方需求。

（三）在代表制度完善中贯彻“全过程人民民主”理念

加强人大代表同原选举单位和人民的密切联系，提高代表履职能力。具体建议包括以下三个方面。

第一，在人大代表的履职培训环节，建立更加科学的代表培训机制，重点增加履职实践培训。过去我国人大代表的履职常被诟病，人大代表的履职基本局限在开人代会环节，人代会结束后人大代表的履职积极性便不高，没有真正发挥密切联系群众、反映民意的桥梁作用。在全过程人民民主理念的指引下，新时代的人大制度必须着力提高人大代表的履职能力。这首先体现在代表的履职培训环节，应该在学习人大工作理论知识之外增加人大实务知识的培训，从人大的工作流程、程序、接待选民的方法，到如何拟写议案、书面意见等，让代表通过学习实际案例增进履职理解，通过实践提高履职水平。

第二，在人大代表的履职过程中，完善代表的履职记录机制，重点考核代表的履职积极性。以往人大代表履职积极性不足，还有一个重要原因是，人大代表履职的记录和考核机制不够完善，浙江、广东等省份近年来探索建立了人大代表履职考核制度，但是全国很多地方还没有建立系统、严格的人大代表履职考核制度。在全过程人民民主理念的指引下，我国人大制度的完善应逐步探索建立更为系统、严格的人大代表履职考评机制，以此促进代表的履职积极性。例如，以人大代表培训、代表述职活动和联系群众、履行职责等指标为考核内容，促进人大代表通过各种方式密切同人民群众的联系，及时表达人民群众的愿望和要求，为政府决策提供广泛、真实的信息。

只有深入践行习近平总书记提出的“全过程人民民主”理念，才能充分发挥我国人民代表大会制度全面、密切联系人民的制度优势

第三，在人大代表的履职评价和连任中，把人大代表的履职情况作为再次提名推荐的重要依据。当前人大代表的履职评价和连任标准并不明确，各地都在探索中，而且标准各不相同。例如，某些地方人大代表的连任和提名工作中存在一种倾向，为了优化代表的年龄、知识和专业结构，在提名人大代表时规定学历要求，上述要求客观上造成很多有时间履职且履职经验丰富的“老人大代表”由于学历不够被排除在外，学历较高的、年轻的“新人大代表”却由于本职工作繁忙而履职积极性不高。在人大代表的履职评价和连任中，应克服形式主义，真正把履职能力强、履职热情高作为提名推荐依据，把人大代表的履职情况尤其是主动联系群众、反映群众迫切需求的情况作为下一届继续提名推荐的重要依据。

在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，只有深入践行习近平总书记提出的“全过程人民民主”理念，才能充分发挥我国人民代表大会制度全面、密切联系人民的制度优势。在“全过程人民民主”理念的指引下，我国人民代表大会制度必将进入新的发展阶段。