乡村法治建设中的困境与优化措施研究

卢 缨

(贵州理工学院机械工程学院，贵州 贵阳550025)

一、 乡村法治的概念

在组成法治化乡村社会的各个要素之中，民主法治是基础要素，它对法治化乡村的构建具有决定性的促进作用。乡村社会的秩序决定了乡村和法治化进程，对秩序的把握在乡村法治化过程中占有重要地位。

在我国古代，法治主要是为了维护封建统治阶级的统治，法律的规定和处罚也大多以严刑峻法来强化统治，因此从根本意义和目的上说，中国古代法治并不具有任何的现代意义。虽然古代与现代法治的目的不同，但同样作为法律思想，古代法律对我国近代和当代的法律制定仍然具有一定程度的积极影响。 当代法治思想主要源于古希腊和古罗马的相对初级的依法治国的方法或制度，它主要是依靠类似于当今警卫职业的专业人员来管理国家的方式或体系[1]。这一时期的法治指守法的统治。统治者所依靠的并非专横的命令，而是具有良好体系的法律思想。所有社会群体包括国家权力中心都需要认可法律，依法行事，而不能脱离于法律之外。

从现代意义上来说，法治就是依法建立秩序、依法治国、依法管理，在现代意义的法治社会中，法律对所有人生效，即不论是法律的制订者还是执行者，任何人都必须遵守法律。现代意义上的法治不同于以往任何时代的法治，这是一种新的社会组织形式，从根本上反对人治[2]。现代意义上的法治，就其价值而言，包括自由平等、正义、法律操作性、法律普遍性、法律程序正义、法律组织和技术等实体价值。在效力上看，法律具有社会中的最高效力，任何人的地位都无法在法律之上[3]。在这一前提下，广大人民群众以各种形式实现对国家事务进行监督和管理，从而逐渐构建社会主义的基层民主体系。

在对和谐社会与法治的概念进行剖析之后，可知乡村社会的安定性和和谐性有利于社会持续、健康、有序的发展。乡村法治是我国社会主义法治建设不可缺少的一部分，也是推动社会发展和地方法治进步的重要阶段性任务，更是维护村民基本法律权益最基本最强有力的保障。乡村法治化在促进我国社会和谐发展方面有着举足轻重的地位。中国独特的历史条件决定了其是典型的乡村社会，乡村人口或与乡村有历史渊源的人口占据了中国人口的绝大部分。从中国国情根本上说，乡村法治是以反映人民意志、体现社会经济规律和自然规律的法律来治理乡村，以管理为基础，吸引或归纳乡村社会中不同主体的行为活动，使之遵守规范化、统一化、公平正义的法治准则。

二、乡村法治建设的发展历程

中国乡村法治建设的道路是曲折的。经过几十年的发展和改革，中国的乡村法治虽已在特有的国情下逐渐形成体系，但面临不断的改革和发展进程、全国法治如火如荼的推进、乡村社会转型等一系列巨大变迁，乡村法治建设依然是有诸多困难。在1949 至1956 年社会主义法治的起步阶段，法治建设工作得到了极大的重视，并在当时的社会条件下逐渐形成了相对较为完整的法律体系，将乡村法治化建设设立为发展的重点问题。随着乡村农业改革的进一步深入发展，加快了乡村法治建设的步伐。法治建设工作随之逐渐步入正轨，乡村在经济、政治、社会生活等方面可以选择合适的法律进行调节和管理，独具中国特色的乡村法律制度框架整体上初步形成。此外，相继出台的农业资源法、管理法等法规，在一定程度上弥补了我国法律体系的欠缺，使村民的合法利益得到了更好地维护，农业发展也得到了更稳定的发展保障。可以说，乡村社会、经济、人际关系都得益于此，在法律框架上得到了进一步保障，构建了新时期具有中国特色的法治化乡村，保障了村镇发展中的协调性。

三、乡村法治建设的困境

(一) 影响法治建设发展的主要因素

1.政策因素

由于乡村居民受中国传统文化的影响较深，在特有的民族性格和心理结构的作用下，中国的乡村居民大都通过朴素的直觉以及生活中的见闻为依据对政府、司法机关进行评价。虽然当前，我国乡村改革取得了一定成果，部分发展较好地区居民的整体生活质量明显上涨，村民群众也对法制建设有了一定的认知。而部分经济发展较差的地区，村民对于法治建设的意识欠缺，因此社会发展进程依然迟缓，进一步引发民主法治建设相对薄弱等一类问题，使真正意义上的民主自治无法实现，这种环境会对乡村法治建设产生制约[4]。另外，各级部门工作人员将指导理解为领导，大多照搬传统的执法司法方式。除此以外，很多乡镇执法司法人员多采用行政命令的方式，影响了村委会的民主决策权，限制了乡村基层部门的合理运作。

2.经济因素

从影响乡村法治发展的经济因素来看，法律意识处在上层建筑领域，与其所对应的下层基础相关联。因此提升法律意识一定建立在经济基础之上，即村民基本生活有保障，也可以证明，乡村经济的落后必定会影响村民提高自身的法律意识。

乡村本地居民大多使用传统农耕劳动，农业机械使用率不高，并且由于大宗农产品、畜牧产品价格低廉、人力成本低下，直接导致村民的收入极低。与此同时，受现代社会产业化发展的影响，城镇居民和工人的工资收入水平得以大幅度提升。相比较而言，村民的收入水平较低[5]。其次是城乡居民面对的机会不平等，相比城镇居民纷繁复杂的就业选择，村民仅能从事附加值较低的农业耕作工作，能力较为有限，收入也相对较低。大部分乡村地方外出务工效果也不尽如人意，务工人员的基本权利得不到有效保障，使务工人员收入来源单一，整体的收入水平增长迟缓甚至不变，已成为常见现象。这种低收入的现象，会导致农民对自身生产投入的比值减少，对农业发展造成恶性循环，进而也会阻碍村民法律意识的提高，直接影响乡村法治建设进程和效果。

3.文化因素

国家和家庭是中国长期的封建社会中重要的核心要素，而法律作为统治者维护权利的手段，数千年来一直恪守着这一首要任务。皇权、君权作为至高无上的权力，和随之衍生出现的权力一起稳固组成了封建社会的权力体系，在整个封建社会的统治阶层中处于统治高位。而村民由于在封建社会中长期处于被压迫地位，性格中形成了逆来顺受的不良习惯。被权力压榨了整个历史的村民普遍认为权力是法律的代名词，甚至大于法律。这一想法根深蒂固到甚至在新中国前期也并未被动摇。

(二) 法治建设中存在的不足

1.乡村法治建设中乡村居民缺乏主体地位

乡村法治建设离不开主体。人民群众在法治建设中的主体地位已在我国宪法中得到了明确。因此，乡村法治建设的主体即为广大村民群体。村民作为乡村法治建设的主体应积极主动地推动乡村法治化的发展进程[6]。但是，在实际中，村民是被管理者，很难发挥法治主体的作用。村民群体的整体素质和对法律的接受程度以及法治行为的能力决定了村民法治主体的影响力。从当前乡村法治建设的现状来看，村民这一法治主体的影响力与作用不足，在法治化过程中处于被动地位，缺乏主动性。

法律是专业性较强的知识体系，但在我国乡村中居民对于法律的认知与了解普遍不足。主要原因是乡村居民极少有机会对法律进行学习，通过了解国家所颁布的法律以及政策获取政治知识。各村镇法治相关的工作人员对于普法的宣传力度不足，大部分的普法工作流于形式。这主要由于基层法治宣传人员对法律的理解不够彻底，对普法工作的意义了解不足，工作不够主动积极，所采取的宣传方法与人民群众的日常生活的贴合性较差；创新能力不足，无法根据当地风土人情实现宣传活动的进一步创新，致使本该在乡村法治建设中处于主体地位的广大村民群体，由于文化程度、法治观念等方面的局限无法实现自身在法治建设中的作用以及对执法机关的监督权。

2.乡村执法队伍素质低下

乡村法治建设的发展受地方行政执法司法队伍整体素质低下因素制约严重。这些现象所导致的负面效应，使得村民对法律失去信任[7]。当前乡村执法司法队伍业务能力较低，主要原因在于未建立完整的法律业务培训制度，执法人员在岗培训过程中创新性不强，导致机关执法人员在岗学习的主动性和积极性较差，进而导致执法司法人员的法律观念较弱。

3.基层组织体系建设不完善

基层政权组织中执法司法人员的传统落后观念根深蒂固，并且人员分工责任经常混淆。民主法治观念和意识缺失，在现代化乡村民主法治的建设过程中产生了许多不利影响，导致乡村中长期处于命令顺从式的管理方法，部分基层干部对自己的定位认识不清，管理乡村的方式仍然利用权力制约。基础组织体系的核心——民主选举部分存在一定的漏洞，导致选举结果的公开、公平性较差。在组成基层组织之后，权力出现被架空的情况，导致基层自治组织的影响力不足。

此外，乡村基层组织中缺少完整的法治化基层组织体系。在乡村法治框架的构建过程中，各部分之间的分工合作不够明确，地位不平等。由于分工不够明确导致了治理区域重复或者存在大量漏洞。作为基层组织体系的主要组成部分，当地村民由于缺少相关的法律知识，无法准确找到乡村社会法治化建设的道路与方向，进而对乡村以及乡镇的现代化法治建设的贡献度不高。由于缺失主体，导致基层组织体系无法实现其在乡村法治中的具体功能，使基层自治工作无法得到进一步落实。

4.法律服务供需失衡

法治生活主要以法律实践为基础，而法律实践同时又是法治生活的具体表现。在村民的法律生活中，法律实践的有效服务供给即为法律生活的保障。法律服务的供给表现为法律专业人士根据村民的利益需要，向村民解释法律，并帮助村民合理维护自身法律权益。乡村法治建设中，村民的法律服务是保障人民基本法律生活的重要部分，但当前乡村法律服务存在创新性不强，供给力度较差，法律资源的分布不均衡等问题，阻碍了法律服务的进一步推广。

由于村民的经济水平持续提升，其在法律生活中也较以前更为活跃。在这一前提下，法律服务在村民的生活中的重要性逐渐凸显出来，村民对于法律的需求不再局限于日常生活中的矛盾调解，更多的是在经济以及资产等方面的法律纠纷。法律实践的现状中存在的不足主要表现为针对乡村企业或个人的服务体系不够完善，导致村民的法律权益得不到稳定保障。在当前的法律服务中，传统服务中各职位间职能的协调性不足，导致其工作效率不高。简单化、消极性和固定模式的法律供给方式无法满足村民对于法律服务的需要，而较为灵活且高效的市场供给型法律服务与社会供给型法律服务的占比较低。

四、乡村法治建设的优化措施

(一) 新乡村制度保障村民地位

构成乡村基层自治体系的主体是村民群体，因此在乡村基层法治化建设中，行政执法司法人员应突出村民对于法治化进程的推动作用，鼓励村民积极主动地参与到基层选举与组织建设中。通过法治教育、执法人员培训等活动，转变在各乡村的执法人员中“将村民视为被管理者”的观念，在其制定相关的村规民约时以民意为前提，强化村民的主体地位。

此外，在法治建设中注重提高普法宣传工作的质量，在工作中创新普法教育方式，挖掘本土文化中的经典故事，将普法知识融入民间歌谣，以此弘扬法律文化，让法治文化更加贴合村民的生活。同时，村民道德法治观念的加强也在一定程度上有助于在乡村法治建设中构建良好的法律秩序。而村民道德法治观念的加强必然离不开传统文化中的优秀因素，只有对其合理借鉴，取其精华去其糟粕，才能更好地重构乡土地方道德，以村民整体道德水平的提升推动地方法治建设的发展[9]，以此突出乡村居民在地方法治建设中的主体地位。

(二) 加强法治队伍法律素养

实际利益作为乡村居民最大的关注点，直接受当地执法司法队伍业务能力的影响，这也就使得提高乡村行政司法队伍人员素质迫在眉睫。乡村行政司法队伍的素质提高，才能真正从基础上增强乡村行政执法司法水平，但这也要求地方各项法律业务培训制度的进一步完善。行政执法司法人员的法律素质培养可以通过直接培训(如法律业务培训)和间接引导(如举办法律知识竞赛)相结合的方式进行，并以此为契机对其进行制度化和规范化管理[10]。在强化乡村行政司法执法队伍管理的基础上，对其进行法律观念强化，进一步夯实依法行政的管理基础建设。通过严格把控乡村行政司法执法队伍的人员招聘工作，完成地方行政司法执法队伍管理制度建设的优化和完善。乡镇机关部门需要强化自身法律素养，选择高素质人才进行培训，不断提高基层队伍的综合法律素养及实际工作能力，以满足乡村社会法治化需求为目标，建设法治人才队伍。从而以法治为基石，有效提升我国乡村社会的发展活力，更好地维护乡村社会的公平正义，为新时代背景下促进乡村振兴打下坚实的基础。

(三) 强化基层组织体系建设

民主选举制度是村民自治的核心，保证村民选举权有效实施的前提是保障选举过程是公平公正的，因此在实施过程中要建设具有公正性、合理性以及公开性的竞选方式。为防止基层组织权力出现架空现象，村委会工作人员按照法律法规组织基层民主选举活动，完善乡村基层自治组织体系。

完善的基层自治组织相关制度是实现民主监督的高效性的重要保障，对各行政部门的工作人员需要对其职责进行明确[11]，在日常管理方面进一步扩大基层自治组织的影响力。另外，执法人员在执法、司法、组织民主选取等方面应坚决贯彻村务公开和监督制度，不阻碍村民知晓村务情况，为村民更好更深入地了解和获取村务信息提供便利条件，体现出现代民主在新时代乡村中的应用，真正在实际政治生活中保障村民乡村政治的知情权与乡村基层自治组织的选举权。

(四)创新多渠道法律供给模式

为解决法律服务供需失衡的现状，可通过创新多渠道的法律供给模式解决。在现有的法律供给模式中，加入社会型法律咨询服务以及市场型法律咨询服务；取缔传统法律服务方式与方法，不再延续法律服务工作中的旧思路；更新供给模式，补充多样化的供给渠道；将被动式的法律服务转变为积极主动式；通过多样化的供给渠道为乡村法律服务增加灵活度。

在一些经济发展基础比较扎实的乡村中可以选择招聘专业律师为其提供相关的培训、咨询以及诉讼方面的专业支持等。对于经济基础较差的乡村，也可以选择社会组织供给的法律咨询服务，这一部分花销由对应的组织负责。或者选择负责农村法律供给的志愿者队伍，对其进行法律支持。根据各乡村的需要提供法律服务，使法律服务的供给与需求量均衡化，构建和谐的乡村法治体系，在乡村实际生活中充分体现法治的效果。在法律生活实践中提高村民的法律意识，以此为基础，可以促进村民主动参与到各类法治活动中。推动村民现代化法律意识、乡村基层组织规范、法律在乡村的贯彻落实和法律公共服务几方面的均衡发展，保持这一发展过程的全面性与稳定性。