新时代社会组织有效参与社区服务的问题与对策——以合肥市Z社区为例

宋 玉，檀传杰

（安徽省社会主义学院教研部，安徽合肥230041；安庆师范大学马克思主义学院，安徽安庆246133）

党的十九届五中全会提出，“十四五”时期要实现“国家治理效能得到新提升”，强调“社会治理特别是基层治理水平明显提高”[1]。社区治理作为社会治理的基本单元，直接关系社会治理的效能。习近平总书记在2020年7月考察吉林长春社区干部学院时指出：“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。”“基础不牢，地动山摇。”[2]在新时代“共建共治共享”的基层社会治理格局中，社会组织以服务方式参与社区治理，在提供社区服务中承担着重要功能。但目前社会组织参与社区服务的现状与社区善治的理想依然存在较大差距，在实际工作中面临一些困境，本文以合肥市Z社区为例，解析困境及原因，提出相应对策。

一、新时代社会组织有效参与社区服务的功能

新时代，社会组织作为社会力量的重要主体，处于蓬勃发展的态势，是参与社区服务供给的一股不可忽视的力量。社会组织凭借自身的自愿性与专业性以服务的方式参与社区治理，既是对政府基层公共服务供给不足的补充，又是自身获得生存发展的路径选择。社会组织有效参与社区服务的功能具有二重性：既为社区居民提供了基本公共服务，化解了社区矛盾，解决了实际问题，具有工具性功能；又在解决问题的过程中整合了社区民意，倡导了政策价值，积累了社会资本，具有价值性功能。

（一）工具性功能

1.提供公共服务，满足多元需求

社会组织因非营利性、专业性等特点，成为承接政府职能转移的必然主体之一，那些“政府不该做或做不好、企业做却未必有效的社会事务”[3]可以交由社会力量来完成。其一，社会组织的使命就是服务，社区治理正是其“用武之地”，政府在职能转移过程中，让渡出社会服务领域，为社会组织的生存发展提供了空间。社会组织以对社区居民需求的较高敏感度与回应度，在社区治理中赢得了“一席之地”；其二，社会组织更能满足异质性需求，现代社区居民间的异质性越来越凸显，公共需求呈现多元趋势，而生于基层、长于基层的社会组织与居民生活贴合最紧密，最了解居民需求。相较于政府而言，社会组织更能体察民情、了解民意；其三，社会组织对需求的满足更及时有效，社会组织的非政府性、非营利性，在组织体制、项目运作上具有较大弹性，触角广泛，可以延伸到居民生活的方方面面，及时掌握居民需求动态，适时提供相关服务内容，在社区服务中扮演着“及时雨”的角色。

2.化解社区矛盾，促进社区和谐

塔尔科特·帕森斯从社会结构与功能视角出发，提出社会组织通过将文化价值制度化达成社会整合，强调社会体系均衡发展的决定性部分在于社会组织的整合功能[4]。社区和谐源于社区稳定，社区稳定源于社区矛盾得到重视疏导、及时化解，社会组织在新时代“共建共治共享”理念与要求下，具有充足的发挥优势的空间。其一，社会组织根植于基层，对居民需求具有敏锐的洞察力，可以及时准确提供相关服务，将矛盾化解在萌芽状态；其二，社会组织作为组织化的形式出现在社区中，在居民眼中一定程度上代表着“官方”，很多居民无法准确区分政府力量与社会力量，只单纯认为非个人行为即官方行为具有权威性，社会组织在介入居民之间的矛盾纠纷时，以一定的权威力量的形式出现，可以有效解决问题；其三，社会组织是沟通政府与社区居民之间的桥梁，居民的需求可以通过社会组织的组织化形式进行表达，更易得到政府部门的关注，从而获得比个人表达更大的关注度，以此可以增进居民对社会组织的认可，进而增进对社区的认同与归属，有助于社区和谐稳定。

（二）价值性功能

1.增进沟通交流，聚合民心民力

社会组织运作的内在驱动力不是来自政府的权力施压，也不同于企业的营利需求，而是组织成立时的愿景与使命，是以自愿精神为基础的利他主义与互助精神，以社区公共利益最大化作为价值追求。社会组织通过不断增加社区居民内部的沟通交流来聚合民心民力、整合社区公共利益，履行“沟通政府与社区的纽带作用”。其一，社会组织让社区居民“动”起来。现代社区居民从事着不同行业，有不同的作息时间，不同的活动半径，社会组织的活动可以“两头带中间”，先与社区中活跃的老人与孩子群体互动起来，再带动中间不太活跃的上班族，以定期或不定期举办活动的方式，引导居民参与，鼓励居民表达；其二，社会组织让社区居民“熟”起来。组织化的运作可以打破“距离最近的陌生人”隔阂，提升居民对身边事、身边人的关注度，促进彼此间的沟通交流与良性互动，培养居民的社区认同；其三，社会组织让社区居民“合”起来，社会组织的沟通力量使松散的居民聚合起来，形成社区认同，“合”成社区意识共同体，将社区整体利益通过社会组织的组织化渠道向外向上传递，获得政府相关职能部门的关注，从而完善政府公共服务的“最后一公里”，提高居民的满意度。

2.倡导政策价值，积累社会资本

社会组织在参与社区治理中，既是政府职能转移的承接者，更是政府政策的倡导者与宣传者。社会组织面向社区居民开展工作，面对不同需求的服务对象，给予不同领域不同方面的政策解读，目的是在倡导政策过程中达成政府、社会组织与居民之间的良性沟通，赢得居民对政府及社会组织的认同与信任。罗伯特·帕特南认为社区内公民因彼此信任而形成的紧密参与网络中所体现出的公民精神和公民参与就是社会资本，这种社会资本来自居民参与和社会组织的发展[5]47。其一，社会组织的注册登记与活动开展都受到政府相关部门的审核与监管，这就从源头上和过程中保证了社会组织的运作与政府政策在价值理念上的一致性；其二，社会组织通过建立密切的横向关系网络，调动居民参与社区事务的热情、培育居民的公共意识、密切交流、深化信任，助力社区再生伙伴关系的提高，创造出社会资本；其三，居民通过接受社会组织的服务，近距离接触政府相关政策，更能领悟政策的精神与价值，为下一步的政策执行积累了信任基础。社会组织将政府政策的价值理念传递给社区居民，将居民的一些意见与诉求表达给政府，在“上传下达”的过程中，完成信息与能量的交换，整合了社区人心，积累了社会资本。社区社会资本的聚集程度越高，越趋向社区发育的真正内涵，越达至社区善治。

二、新时代社会组织参与社区服务的现实困境及原因

在新时代的基层社区治理中，面对人民群众的美好生活需求，社会组织在参与社区服务中依然面临一些现实困境。此处以合肥市Z社区中的社会组织为例，解析当前社会组织参与社区服务的困境与原因。

（一）合肥市Z社区

Z 社区地处合肥市北部，辖区面积27 平方公里，截至2020年1月底，总人口22 366人，下辖6个社区。按照合肥市“大社区”管理模式的要求，精简机构，不设街道办事处，Z社区于2010年12月正式更名成立，组建党委和管理委员会，其主要功能是基层组织建设、服务保障、拆迁和社会稳定。

Z 社区是新时代城镇化进程中催生出的大社区，相较于合肥市其他大社区而言，社会组织入驻较晚，且第一个进入社区的社会组织“好景不长”，因种种原因未能坚持下去。2016 年一家名为“合肥边城”的社工机构入驻Z 社区，并一直驻扎于此，开展了一系列工作，得到了Z社区管委会及社区居民的认可。据安徽省社会组织信息平台查询及“合肥边城”法人代表提供的资料显示，“合肥边城”于 2015 年 3 月 26 日成立，专职人员 5 人、兼职人员8人，登记注册于合肥市庐阳区，由关注和研究合肥市回迁居民群体生活状态及权益保障的专业人士及爱心人士利用非国有资产自愿发起。该机构的活动品牌有“书香站北快乐生活”“阅读银行”“志愿童年爱在未来”等，曾获荣誉有“合肥市志愿服务项目大赛铜奖”“合肥市庐阳区项目大赛启步奖”“合肥市高新区优秀项目”“凤赏—安徽2017年度优秀公益案例奖”等。“合肥边城”入驻Z社区四年来，服务范围已经覆盖Z社区下辖6个社区，服务内容主要包括为老服务和青少年服务以及孵化社区社会团体等。

本文选择Z 社区为例，原因有二：一是Z 社区具有城镇化进程中起步阶段社区的代表性，社区及社区内社会组织的发展均处于不断摸索阶段，有必要梳理本社区及社区内社会组织的发展情况，为本社区及相似社区社会组织的未来发展提供一些可借鉴的经验；二是笔者作为Z社区居民，亲历了Z 社区的发展，得到过社区内社会组织的服务，具有一定的“发言权”。

（二）合肥市Z 社区社会组织参与社区服务的现实困境及原因

1.慈善的非专业性：社会组织的专业能力有待加强

萨拉蒙在《公共服务中的伙伴》中指出“慈善的业余性”是由于社会组织不具备与企业同等的竞争力，无法获取专业性人才，只能依靠具有奉献精神的志愿者，造成社会组织服务的非专业性与业余性[6]。入驻Z 社区的“合肥边城”社工机构专职人员5人，平均学历水平是高职，少数是社工专业出身，其余均为与社工无关的专业，凸显出工作人员的“业余性”。Z 社区与 M 社区毗邻，M 社区是合肥市“职教城”所在地，内有多所高职院校，这为Z 社区社会组织提供了丰富的“志愿者”资源。高职院校的学生均有参与社会实践的要求，不同专业的学生又恰为社会组织开展丰富的实践活动拓展了空间。仅以两例为证，艺体专业学生在“青少年兴趣班”中可以充分发挥各自的专业才干，而医学院学生则为每次社会组织开展的户外活动提供了专业的医疗服务。除高职院校学生志愿者团队外，“合肥边城”已在Z社区帮助孵化社会团体，目前已登记注册的就有7个，未登记注册但实际已经开展活动的社会团体有8个。总体而言，Z社区的社会组织正处于初步发展阶段，能够吸纳周边的志愿者资源，也动员了社区居民的广泛参与，具备在社区开展基本公共服务的能力，但与合肥市其他成熟社区及其中的社会组织相比较而言，社会组织“慈善的业余性”还较为明显。据调查显示，“合肥边城”的低薪和低福利难以吸纳社工专业的大学毕业生，也很难吸引高学历人才；人才队伍不够强大，很难吸取社区外（除了高职院校的学生志愿者之外）其他社会资源（如高校中专门从事社工专业的教授与学者的关注、社会上一些慈善机构或捐赠者的关注等）；资金筹措能力也有待加强，目前主要依靠政府购买服务和政府公益创投。

2.政府依赖：政府主导的惯性传统依然存在

杰弗里·普费弗与萨兰奇克在《组织的外部控制》中提出“资源依赖理论”，强调组织最关心生存，需要不断从环境中获取资源以维持生存[7]。在“共建共治共享的社会治理格局”要求下，传统“强国家”的惯性作用并未完全消除，从学理上讲，居委会及入驻社区的其他社工机构、社会团体均属于社会组织范畴，但实际上却带有较浓的官方色彩，政府在社区中仍处于主导地位。一方面，居委会需要依赖政府的财政资源才能获取生存发展的空间，必然在社区工作中成为基层政府的“代言人”，承担社区大量行政管理工作；另一方面，社会组织与政府所掌握的资源不同，资源的重要性与稀缺性也不同，二者在资源依赖上出现不对称。入驻社区的社会组织首先需要得到政府的认可，获得入驻的行政合法性，这是在社区开展服务及获取政府资助的前提。“合肥边城”入驻Z 社区四年，开展了诸多品牌活动，也获得一些荣誉，这其中都少不了政府与的支持和帮扶。比如，政府购买服务的偏好直接影响社会组织的项目选择。总体而言，社区内社会组织的生存表现出独立性不足，难以自主参与社区治理，这也必将影响社会组织吸纳社会资源的能力，进而影响下一步参与社区治理的动力。

3.社会资本缺乏：社区居民的信任资源仍然不足

罗伯特·帕特南强调社会资本是一种整体性资源，来自居民参与和社会组织的发展[8]。越是社会资本雄厚的社区，居民的参与网络越紧密，社会组织的发展越成熟。据调查，Z 社区人口相对集中，属于整村回迁合并成立的较大城市居民社区，在一定程度上打破了原有乡村社会的地域关系，削弱了依靠地缘、亲缘关系建立起来的地域文化。Z社区存在“熟人社会”与“陌生人社会”并存的现象，这对构建社区信任、积累社会资本带来双重影响。一方面，“熟人”与“陌生人”之间有较大的距离，生活半径交集小，彼此间的隔阂很难轻易打破，对于共建信任提出了一定挑战。另一方面，“熟人社会”对社会组织参与社区治理存在两面影响，一是“熟人社会”有一定的信任基础，信息传播网络较发达，往往口口相传就能覆盖较大范围，这既为社会组织扩大影响力提供途径，又利于对社会组织规范开展活动加以监督；二是“熟人社会”容易形成小团体，一旦各自为政，就增加了社区信任的聚合难度，且不易化解，阻碍了社区社会资本的存量积累。在社区信任网络中，社会组织嵌入难度加大，更难以获得社会信任和社会资源，以至于提供公共服务的效率低下。

三、新时代社会组织有效参与社区服务的对策建议

通过对合肥市Z 社区的调研分析可知，在新时代“共建共治共享”的基层社区治理格局中，社会组织在社区服务中承担重要的职责与功能，但其参与社区服务的程度和效度与社区善治的要求之间尚存在较大差距。解决问题的关键在于多措并举，为社会组织有效参与社区服务提供更好的帮扶与支持。

（一）加强社会组织建设

社会组织有效参与社区治理的关键是社会组织自身的能力与素质能匹配社区治理的需求。Z社区作为合肥市城镇化发展进程中起步阶段社区的代表，社区中社会组织“慈善的业余性”较明显。在社区治理共同体中，社会组织相较于基层政府和居委会而言，入驻社区的时间最短，是一名基层治理的“新手”，加强自身建设、提升自我素养是第一要务。

1.社会组织人才队伍建设是当务之急

社区服务的专业性与异质性对工作人员提出较高要求，社会组织专业化的人才队伍是社区服务质量的关键和保障。可以通过举办定期交流分享会、参加各类职业培训、给予专项指导等途径，挖掘已有员工的潜力；通过开展各类公益活动，培育员工更强的志愿意识与奉献精神；通过提升福利待遇，吸引更高层次和更专业的人才进入组织；通过加强宣传力度、扩大影响力，吸纳更多志愿者加入组织。

2.社会组织的社会公信力提升是立身之本

社会组织在社会上的“品牌”知名度与社会公众对它的认可度和信任度息息相关。良好的社会形象会产生信任资源，也就能获取更多社会资源的支持。可以通过完善社会组织内部治理、健全组织机构、规范制度运作等途径加强组织自律；通过适时适度向公众公开社会组织经费清单，自觉主动接受大众监督，来增强组织他律；通过打造优良“品牌”活动，塑造社会组织的正面形象，赢得社会公众对社会组织的认可。

3.社会组织的创新能力增强是长久之计

实现“共建共治共享”，基层治理能力的提升尤为重要，这对社会组织提出了应变创新的新要求。在新冠疫情防控期间，社会组织积极应用互联网信息技术，依托最基本的社区实情，切实解决居民“急难愁盼”的生活问题，彰显了自身的应变能力。在后疫情时代会有更多挑战，需要社会组织不断更迭自身能力，以有效应对。可以通过设计“社会组织帮扶APP”，为居民提供即时的、个性化的便民服务；通过“线下居民互助活动”，有重点地关注无法融入互联网社会的老幼群体；通过开展特色专项活动，补齐日常社区公共服务中覆盖不足的一些群体，比如自闭症儿童的心理干预、“困境”老人（失独、残疾、鳏寡老人等）的心理调适、义务教育阶段青少年的心理健康等。

（二）规范基层政府行为

政府在社区治理体制变革中一直占主导地位，对社区未来发展承担政策引领与规划设计的职责。社会组织在承担社区服务的基本职能时，也不可避免受政府的影响，对政府的依赖性明显。规范基层政府与居委会（居委会实际是基层政府的“代言人”，与基层政府的行为有一致性）的行为，释放足够空间给社会组织，提供良好的政策环境与财政资源，是社会组织有效参与社区服务的环境保障。

1.加强顶层设计

顶层设计的核心理念是均衡社区内三种力量（基层政府、居委会与社会组织）的对比。政府应结合辖区内社区的实际情况，借鉴优秀社区的成熟经验，充分考虑辖区内社区的未来发展趋势，适度扩大社会组织在社区治理中的自主性。基层政府在社区治理主体中是“同辈中长者”，是上级政府政策的“引领者”，负责社区发展的宏观调控，对社区未来规划承担政策指导和资金支持的职责；居委会的行政化倾向严重，在社区治理中充当了基层政府的“腿”，实际工作中负责社区大量行政事务，是社区“行政者”；社会组织以服务方式（政府购买或公益创投）参与社区治理，承担社区服务事项，是社区“服务者”。社会组织在提供公共服务的过程中，离不开基层政府与居委会的支持和帮扶，三者各司其职，共同构建社区治理共同体。

2.提供政策保障

当前社会组织发展受限的原因之一是政府政策与社会组织迅速发展之间的不均衡，即政府在为社会组织有效参与社区治理提供良好的政策环境方面存在不足。在登记监管政策方面，应变革双重管理体制，给社会组织“松绑”，加强对社会组织行为的监管，增强政策系统对社会组织发展的宽容性，激发社会组织活力。在税收政策方面，应建立社会组织税收优惠制度，设置税收减免优惠清单，满足条件者适度减免所得税、营业税与增值税；建立捐赠优惠制度，鼓励基金会等慈善组织及个人的捐赠行为，给予捐赠者减免税优惠，鼓励捐赠，扩大捐赠来源。

3.加大财政支持

政府应通过不断加大对社区内社会组织的财政支持，履行公共服务与公共物品“间接提供者”的职责。社会组织作为非营利机构，自身不能产生利润，所提供的社区服务的资金，主要来源于政府与一些慈善机构的捐赠。应完善政府购买服务机制，规范购买过程中的政府行为，保护社会组织的积极性；加大政府对公益创投的资金投入，提供更多可供选择的项目目录，激发社会组织的潜力；帮助社会组织进行官方宣传，吸纳更多体制外资金的帮扶，让专业性的社会组织更有能力提供专业化的社区服务。

（三）激活社区居民力量

社区是社会组织生存的土壤，社区社会资本的存量与增量直接关系到社会组织参与社区治理的效能，而社区居民的参与度与信任感又是影响社会组织发展壮大以及社区社会资本积累的重要因素。

1.培育社区居民的参与意识

社区良治的重要标杆之一是社区公民的高度参与和奉献精神，真正“视社区为家”。社会组织要想在社区扎根，必须得到社区居民的广泛认可与参与。一方面，培育社区居民参与意识的前提是社会组织为社区居民提供了切实的“为民服务”，解决了居民生活中的“急难愁盼”问题，居民在其中体会到社会组织所做的服务工作，从而认可社会组织，也意识到社区事务需要居民的参与与互助，彼此间互建信任与依赖；另一方面，基层政府、居委会与社会组织有必要通过新闻媒介、网络媒体、线下活动等各种途径加强对社会组织的正面宣传，在社区里树立良好的社会组织形象，营造“社区事务人人共建”的氛围，调动居民的自觉性与积极性，以提升居民的公共参与精神、培养居民的社区公共意识。

2.激发社区公民监督意识

社区居民作为社会组织在社区提供服务的直接受众，以及社区公益事务的参与者，最具资格对社会组织的行为进行监督。正如萨拉蒙所言，非营利组织并不是一个“德性完美的神话”[6]50，社会组织随着组织规模的增长以及组织复杂性的变化，也会出现组织僵化、反应迟钝、墨守成规的弊端，这就需要加强外部监督以确保社会组织的非营利性。一方面，社会组织需要遵守“金鱼缸法则”，强化组织机构的透明度，向社区居民公开组织的完整信息，为居民进行监督提供前提；另一方面，居民需要提升自身监督的能力。将社会组织的长期运行置于居民的监督过程之中，以促进二者的互信，增进认同感与吸引力，从而促进社会组织的可持续发展。